導(dǎo)語(yǔ)：獨(dú)家原創(chuàng):基層審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)探索與研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的歷史必然，是政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。由于績(jī)效審計(jì)反映了時(shí)代的要求，世界上許多國(guó)家的政府審計(jì)部門都積極開展這一審計(jì)形式，績(jī)效審計(jì)目前已成為許多國(guó)家政府審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)和主要工作內(nèi)容。近年來，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)也開始重視績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署提出：要積極開展績(jī)效審計(jì)，逐年加大績(jī)效審計(jì)分量。但從總體上看，我國(guó)仍處于績(jī)效審計(jì)發(fā)展的起步階段，各方面與其他國(guó)家的較成熟的績(jī)效審計(jì)相比還有較大差距。因此，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)采取積極措施，解決當(dāng)前阻礙績(jī)效審計(jì)發(fā)展的問題，全面推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。本文著力于探討我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中的基層審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)。

【關(guān)鍵詞】政府績(jī)效審計(jì)審計(jì)機(jī)關(guān)基層

一、引言

(一)研究的背景和意義

隨著改革開放的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。黨的十三大提出了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。1992年，鄧小平同志視察南方的重要講話極大地推動(dòng)了我國(guó)改革開放的進(jìn)程。所有這些，給審計(jì)工作提出了許多新課題，也為審計(jì)事業(yè)的成長(zhǎng)提供了廣闊空間。

政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的歷史必然，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)已成為提高政府相關(guān)部門公共資金使用效益，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)管理工作的有效手段。由于績(jī)效審計(jì)反映了時(shí)代的要求，世界上許多國(guó)家的政府審計(jì)部門都積極開展這一審計(jì)形式，目前已成為許多國(guó)家政府審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)和主要工作內(nèi)容。近年來，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)也開始重視績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署指出：要積極開展績(jī)效審計(jì)，逐年加大績(jī)效審計(jì)分量。2008年審計(jì)署涉及績(jī)效審計(jì)的工作量已占全部審計(jì)工作量的4/5，全國(guó)占2/5,今后要求加大投入績(jī)效理念的分量。由此可以看出，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在近幾年會(huì)得到較快發(fā)展。但從本地區(qū)開展審計(jì)監(jiān)督情況看，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐研究不足，在績(jī)效審計(jì)的理念、方法和手段上比較缺失，針對(duì)這種狀況，本文將通過回顧政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展情況，借鑒國(guó)內(nèi)外開展政府績(jī)效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)探討如何建立一套適合本地區(qū)本部門具體可行的績(jī)效審計(jì)方法。通過分析與研究，提出自己的觀點(diǎn)，希望對(duì)我區(qū)的績(jī)效審計(jì)開展提供一定的幫助。

(二)選題意義

在我國(guó)，隨著公共財(cái)產(chǎn)體制的不斷深入，政府公共開支也在不斷增加，政府的受托責(zé)任和受托風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。然而，我國(guó)財(cái)力有限，對(duì)財(cái)政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機(jī)制，這就十分需要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。我認(rèn)為實(shí)行政府績(jī)效審計(jì)有以下幾點(diǎn)好處：

一是行政體制改革的需要。兼于當(dāng)前行政管理機(jī)構(gòu)不夠精簡(jiǎn)，人事浮腫效率低下的實(shí)際問題，績(jī)效審計(jì)作為管理手段，起到積極的作用。二是能夠改善公共財(cái)政支出績(jī)效。為彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的行政活動(dòng)，要求對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，改善財(cái)政支出績(jī)效。三是加快推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。政府是經(jīng)濟(jì)責(zé)任受托人，對(duì)公共資源進(jìn)行配置、管理和利用，責(zé)任是否得以履行，需要政府績(jī)效審計(jì)來判定，政府績(jī)效審計(jì)是有效的管理手段。

四是推進(jìn)民主法制建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，是民主法制建設(shè)的集中表現(xiàn)，黨的十六大明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)要在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮職能作用，這是時(shí)代賦予績(jī)效審計(jì)的光榮使命。開展績(jī)效審計(jì)就是要將其“業(yè)績(jī)”與責(zé)任聯(lián)系考慮，使其責(zé)任人格化。

通過以上幾點(diǎn)論述，可以得出績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)審計(jì)工作的作用是非常巨大的，因此，我把論文題目定為《政府績(jī)效審計(jì)----基層審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)探索與研究》，以此希望對(duì)以后績(jī)效審計(jì)工作有所作用。

二、政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

(一)政府績(jī)效審計(jì)的基本概念

政府績(jī)效審計(jì)又稱為“3E”審計(jì)，即是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對(duì)政府部門及企事業(yè)單位的項(xiàng)目、活動(dòng)和功能就其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)型（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見。可見，政府績(jī)效審計(jì)是針對(duì)政府各部門支出計(jì)劃的可行性、執(zhí)行的效益型進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進(jìn)建議，并健康促進(jìn)政府科學(xué)管理的一種有效手段。

我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)的意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，有利于推進(jìn)我國(guó)政治體制改革。在我國(guó)，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使國(guó)家權(quán)力。因此，一切以人民名義取得物質(zhì)資源和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督，以真正保證其真實(shí)、合理、有效，進(jìn)而有利于提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，加快政治體制改革的步伐。其次，有利于政府機(jī)構(gòu)的廉潔、勤政、高效。政府績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，遵循成本效益原則來行兩其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而可以再源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后，有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用越來越明顯，并主導(dǎo)地位，政府機(jī)構(gòu)的主要功能就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。開展政府績(jī)效審計(jì)可以促進(jìn)建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，保證市場(chǎng)配置資源機(jī)制發(fā)揮作用的完善性、子任性和純潔性，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

(二)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

政府績(jī)效審計(jì)源于20世紀(jì)70年代末80年代初的西方各國(guó)相續(xù)掀起的政府改革浪潮----新公共管理運(yùn)動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是：在公共責(zé)任與顧客至上理念的指導(dǎo)下，政府與公眾得關(guān)系由治理者與被治理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者與消費(fèi)者的關(guān)系。為了提高服務(wù)的效率與質(zhì)量，在公共管理實(shí)踐中引入了企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效管理與評(píng)估等靈活有效的管理方式。其核心特征是對(duì)政府責(zé)任的高度關(guān)注，又主要體現(xiàn)在以“3E”（經(jīng)濟(jì)型Economy）、效率性Efficiency和效果性Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化績(jī)效評(píng)價(jià)。這直接催生了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。使得績(jī)效審計(jì)體現(xiàn)為一種消費(fèi)者對(duì)共給服務(wù)進(jìn)行直接控制和選擇的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制。我認(rèn)為，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因有以下幾點(diǎn)：

1.國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約。不同的經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平還決定了不同的公共財(cái)政框架，而這恰恰是政府績(jī)效審計(jì)所面臨的基本對(duì)象。我國(guó)的公共資金除了國(guó)家財(cái)政資金之外，還包括了國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)。目前，由于市場(chǎng)發(fā)展的不完善，來源于公共財(cái)政資金投資的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了培育市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定等應(yīng)由政府履行的職能，因此國(guó)有企業(yè)的效益因其承擔(dān)的責(zé)任而被置于次要位置。而以國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn)對(duì)象的績(jī)效審計(jì)，其審計(jì)結(jié)論也自然就得不到普遍重視。

2.績(jī)效審計(jì)需求不足。其一，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)任務(wù)過于繁重。西方國(guó)家開展績(jī)效審計(jì)的重要前提條件之一就是法律制度相對(duì)完善，財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)中嚴(yán)重的違法違規(guī)問題相對(duì)較少，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)運(yùn)作規(guī)范，合規(guī)性已經(jīng)不是審計(jì)的主要關(guān)注目標(biāo)。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)生活中違法亂紀(jì)行為還大量存在，審計(jì)機(jī)關(guān)必須將大量的人力、物力、財(cái)力投入到合法合規(guī)性審計(jì)工作中去，而對(duì)公共資金效益的關(guān)注度被擠壓，進(jìn)而導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)的需求得不到提高。其二，開展績(jī)效審計(jì)原動(dòng)力比較弱。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的社會(huì)需求強(qiáng)勁，其立法機(jī)構(gòu)及民眾持續(xù)企盼政府績(jī)效審計(jì)對(duì)政府管理產(chǎn)生影響的社會(huì)張力，是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力，并且這種原動(dòng)力的客觀性較強(qiáng)。反觀我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)，其發(fā)展動(dòng)力源于審計(jì)機(jī)關(guān)自身為適應(yīng)我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀及世界范圍內(nèi)政府審計(jì)發(fā)展的潮流而做出的內(nèi)部調(diào)整，這種內(nèi)部調(diào)整轉(zhuǎn)化為廣泛的社會(huì)需求需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。

3.法律制度建設(shè)滯后。目前我國(guó)還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績(jī)效審計(jì)，已出臺(tái)的法律、法規(guī)中涉及績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容較少。2006年修改后的審計(jì)法盡管提到了績(jī)效審計(jì)的問題，但不夠具體化，只是原則規(guī)定，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、審計(jì)范圍等沒有做出明確的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)缺少明確的法律依據(jù)。1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等，規(guī)范企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)行為、增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對(duì)于政府公共部門的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒有一個(gè)明確的規(guī)范，更沒有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的操作性指導(dǎo)文件。

(三)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.國(guó)外績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀世界審計(jì)，績(jī)效審計(jì)出現(xiàn)于20世紀(jì)40年代中期，1929年至1933年的幾年間，由于受到世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一項(xiàng)，西方工業(yè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)，政府可以利用的資源越來越少，而其開支及所承擔(dān)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)義務(wù)卻日益增多。在此背景下，民眾對(duì)增加公營(yíng)部門資金支出效果和明確指出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越迫切。因而從20世紀(jì)40年代中期開始，美國(guó)國(guó)家審計(jì)總署擴(kuò)大了審計(jì)范圍，開始進(jìn)行效益審計(jì)，而此時(shí)的“效益審計(jì)”就是本文所談的“績(jī)效審計(jì)”。1948年。美國(guó)人阿瑟•肯特第一次提出“績(jī)效審計(jì)”的概念。自此，績(jī)效審計(jì)在世界各國(guó)開始迅速發(fā)展。

在1948年美國(guó)人阿瑟•肯特第一次提出“績(jī)效審計(jì)”的概念后，到20世紀(jì)70至80年代得到較快發(fā)展。如1972年，美國(guó)會(huì)計(jì)總署《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，這項(xiàng)準(zhǔn)則的實(shí)施第一次把績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于神父審計(jì)，其對(duì)政府審計(jì)的目的作出了規(guī)定。

20世紀(jì)90年代，完成了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變過渡。它如同任何事物一樣，在發(fā)展過程中，存在著不均衡性。總體來看，實(shí)施績(jī)效審計(jì)較早的國(guó)家和地區(qū)，一般處于領(lǐng)先行列，比如北美的加拿大、美國(guó)，西歐的英國(guó)和北歐的瑞典等。目前，廣泛開展績(jī)效審計(jì)的國(guó)家不僅包括加拿大、美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、瑞典、挪威、荷蘭等西方國(guó)家，還包括一些亞洲國(guó)家如印度、巴基斯坦、新加坡、日本和中國(guó)的香港等，其政府審計(jì)機(jī)關(guān)也開展了績(jī)效審計(jì)，其中有的國(guó)家和地區(qū)政府審計(jì)機(jī)關(guān)還總結(jié)出一些相對(duì)成熟的績(jī)效審計(jì)方法和規(guī)律。

西方審計(jì)學(xué)者認(rèn)為，在政府審計(jì)史上，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績(jī)效審計(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。這種認(rèn)識(shí)與當(dāng)前或今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，世界范圍內(nèi)政府審計(jì)的發(fā)展潮流是一致的。

2.我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

實(shí)際上，中國(guó)審計(jì)理論界在20世紀(jì)80年代初，中國(guó)審計(jì)制度建立不久，就開始探討經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)（或稱績(jī)效審計(jì)）問題。1982年的《憲法》和2006年新《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》都以法的形式規(guī)定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要對(duì)相關(guān)部門的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)支出的真實(shí)性、合法性、收益性進(jìn)行審計(jì)。1984年提出“試審”，90年代初基本處于停滯狀態(tài)，20世紀(jì)90年代到入世前，審計(jì)學(xué)界對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行深入研究并對(duì)是否要開展績(jī)效審計(jì)達(dá)成一致。可以說，我國(guó)自國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來，主要開展的是財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)。對(duì)績(jī)效審計(jì)一直處于探索階段。入世以后，審計(jì)界開始思考：“中國(guó)如何開展績(jī)效審計(jì)，如何與國(guó)際接軌，并如何付諸實(shí)踐。”近幾年，在實(shí)踐中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)逐漸開始了對(duì)行業(yè)審計(jì)調(diào)查、離任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)基金審計(jì)及公共工程的績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐探索，如：2001年退耕還林還草試點(diǎn)工程資金審計(jì)、2001年組織的農(nóng)村電網(wǎng)“兩改一同價(jià)”審計(jì)以及2002年組織的民航“一金一費(fèi)”審計(jì)調(diào)查及重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目審計(jì)、2002年深圳市審計(jì)局醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)審計(jì)、2005年浙江省審計(jì)廳組織對(duì)省、市、縣98個(gè)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的投資績(jī)效審計(jì)，并核減工程造價(jià)3.14億元.嚴(yán)格講，這幾項(xiàng)績(jī)效審計(jì)因?yàn)榘幸欢ǖ恼鎸?shí)性和合法性審計(jì)內(nèi)容而與英美等國(guó)的那種純粹獨(dú)立類型的績(jī)效審計(jì)存在一定區(qū)別，但卻接近于加拿大的綜合型績(jī)效審計(jì)，也就是中國(guó)審計(jì)署所認(rèn)為的財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)，這類審計(jì)主要是以查處和揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失為主要目的和內(nèi)容的專項(xiàng)資金審計(jì)。審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這類績(jī)效審計(jì)的態(tài)度和選擇是“提倡搞中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)，不能照抄照搬國(guó)外”。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的理論思考

(一)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的回顧

績(jī)效審計(jì)距我們有多遠(yuǎn)？《中國(guó)審計(jì)信息與方法》編輯部總編邢俊芳研究員在其主編的、于2000年出版的《最新國(guó)外績(jī)效審計(jì)》一書的前言中作過這樣的結(jié)論：“我國(guó)要用50年左右的時(shí)間來實(shí)現(xiàn)由財(cái)務(wù)審計(jì)為主導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變，到那時(shí)，財(cái)務(wù)審計(jì)仍將繼續(xù)大量存在，但中國(guó)將轉(zhuǎn)向以績(jī)效審計(jì)為中心、財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)同時(shí)并存、共同發(fā)展、績(jī)效審計(jì)越來越多的階段。”

對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說，近幾年來，特別是審計(jì)署在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》頒布實(shí)施后，各地基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開展績(jī)效審計(jì)方面進(jìn)行大膽探索。在財(cái)政預(yù)決算執(zhí)行審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資審計(jì)和專項(xiàng)資審計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域；除了對(duì)其真實(shí)、合規(guī)、合法性進(jìn)行審查外，已開始著手對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計(jì)查證與評(píng)價(jià)，這表明績(jī)效審計(jì)的觀念在我國(guó)基層審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開始萌芽、成長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)基層績(jī)效審計(jì)有以下三個(gè)特征：一是績(jī)效審計(jì)于真實(shí)、合規(guī)合法審計(jì)之中、真實(shí)、合規(guī)、合法審計(jì)尚處在主導(dǎo)統(tǒng)計(jì)地位，但績(jī)效審計(jì)呈逐步上升之勢(shì)；二是探索獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)尚不多見，各地績(jī)效審計(jì)發(fā)展極不平衡，除深圳外，絕大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)尚處在摸索階段。三是績(jī)效審計(jì)的成果普遍不高，成果運(yùn)用欠缺應(yīng)有的平臺(tái)。

(二)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的必要性與可行性

績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)。目前，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)還都處在起步探索階段，囿于主客觀因素的制約，績(jī)效審計(jì)不可能搞全面的分析評(píng)估。現(xiàn)階段只能以揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益為目標(biāo)。作為區(qū)級(jí)基層審計(jì)機(jī)關(guān)，要將績(jī)效審計(jì)融入財(cái)政資金審計(jì)，提高部門和單位使用財(cái)政資金的績(jī)效，不能急功近利，而應(yīng)考慮本地實(shí)際情況及審計(jì)成本等一系列因素，慎重選項(xiàng)。

1.基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的必要性

首先，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)是民主法制發(fā)展的要求。隨著民主與法制的進(jìn)程加快，人們對(duì)政府管理、利用公共資源的效益日益關(guān)注，并逐漸從關(guān)注過程到關(guān)注結(jié)果、從關(guān)注投入到關(guān)注產(chǎn)出，對(duì)管理利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果將日益成為人們關(guān)注的核心。因此基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)不能僅僅在評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)控制、停留確定財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否合法、合規(guī)的層面上，而應(yīng)從評(píng)價(jià)政府運(yùn)用其資源效益的角度審查其內(nèi)部管理系統(tǒng)和管理制度。通過審計(jì)檢查其是否達(dá)到法律要求及法定工作目標(biāo)，評(píng)價(jià)其工作效果與成效。

其次，績(jī)效審計(jì)是法定的要求。《審計(jì)法》確定了審計(jì)工作的三大目標(biāo)，真實(shí)、合法、效益。從世界范圍來看，績(jī)效是審計(jì)的重點(diǎn)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，真實(shí)合規(guī)性問題已經(jīng)解決得比較好，發(fā)現(xiàn)的問題比較少，所以審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)就是關(guān)注績(jī)效問題。基層審計(jì)機(jī)關(guān)目前的審計(jì)工作目標(biāo)大多局限于真實(shí)性和合法性，側(cè)重于評(píng)價(jià)和確定被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支或預(yù)算執(zhí)行情況是否真實(shí)、是否符合法律規(guī)定，對(duì)管理和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果方面評(píng)價(jià)較少。因此，為了更好地履行審計(jì)法，更加全面、客觀地評(píng)價(jià)審計(jì)項(xiàng)目，基層審計(jì)機(jī)關(guān)必須使真實(shí)、合法、效益審計(jì)三足鼎立，使績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行。

再次，績(jī)效審計(jì)有利于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。十六大提出，審計(jì)工作要加大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是基層審計(jì)機(jī)關(guān)履行這一職能的重要手段，也日益成為基層審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作。然而目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍局限于財(cái)務(wù)收支和資產(chǎn)管理，對(duì)績(jī)效方面涉及不多，因此確切地說這只能是領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)務(wù)責(zé)任。而作為一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，利用財(cái)政資金或公共資源服務(wù)社會(huì)的效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性才是其主要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要深入開展，要真正成為監(jiān)督和制約權(quán)力的工具，必須將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政責(zé)任聯(lián)系起來，將領(lǐng)導(dǎo)干部能夠掌控的財(cái)政資金、公共資源與其所承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)職責(zé)結(jié)合起來審計(jì)，這就需要關(guān)注其職責(zé)范圍內(nèi)，由其決策的事業(yè)、項(xiàng)目的效益情況，從重大決策如何做出、花了多少成本、效果如何等方面著手，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，這樣才能真正強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。

最后，績(jī)效審計(jì)是貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。科學(xué)發(fā)展觀的提出，不僅會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變，也勢(shì)必帶來各級(jí)政府執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、工作思路和工作重點(diǎn)的根本性轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府在資源配置、要素流動(dòng)、資金分配等方面將進(jìn)一步突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，提高效益。審計(jì)工作要適應(yīng)這一根本轉(zhuǎn)變的需要，更高層次地發(fā)揮審計(jì)“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)大局”的作用，就必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，及時(shí)更新、調(diào)整審計(jì)理念，轉(zhuǎn)變?cè)械乃季S定式和思維方法，打破原有的一些不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的習(xí)慣做法，大力推動(dòng)績(jī)效審計(jì)，監(jiān)督政府及其行政管理部門“不求有功，但求無過”的“無為行政”，制造表面政績(jī)工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、財(cái)力資源及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行粗濫開發(fā)的“短期低效行政”，使一方經(jīng)濟(jì)不斷朝著科學(xué)、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。

2.基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的可行性

基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的開展不僅必要，而且可行。經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，綜合國(guó)力的增強(qiáng)，法制建設(shè)的不斷完善都為基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的開展提供了有利的保證。

首先，民主化、法制化進(jìn)程的加速為我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)提供了法制基礎(chǔ)。近年來，中國(guó)改革開放進(jìn)程不斷深入，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了政治體制改革的發(fā)展，社會(huì)的民主化、法制化進(jìn)程進(jìn)一步加快。《政府信息公開條例》出臺(tái)，法制也不斷完善，人民輿論自由度也有一定提高，反腐倡廉力度加大。這樣，基層審計(jì)機(jī)關(guān)具備了實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)的基本政治環(huán)境和法制環(huán)境。

其次，我國(guó)的審計(jì)工作今年來取得的成就為基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。尤其是深圳特區(qū)開展績(jī)效審計(jì)的時(shí)間，為基層機(jī)身機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)提供了有益的探索。另一方面，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)改革，比如審計(jì)公告制度等，置政府、財(cái)政、審計(jì)于公眾視線內(nèi)，真正做到了受人民監(jiān)督。這一系列成果都向我們展示了基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的有力環(huán)境。

再次，國(guó)外相對(duì)成熟的政府績(jī)效審計(jì)理論和充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可給基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)提供借鑒。政府績(jī)效審計(jì)在發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展幾十年，理論和實(shí)踐方面均取得了豐碩的成果，使西方各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)和理論支持。

最后，審計(jì)人員的不斷擴(kuò)充，高素質(zhì)的人才不斷充盈，都為基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)提供了堅(jiān)實(shí)的人才后備資源。

(三)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)面臨的主要問題

當(dāng)前我國(guó)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)方式正逐漸與國(guó)內(nèi)成功地區(qū)績(jī)效審計(jì)（如深圳）與國(guó)際接軌，以往單一的財(cái)務(wù)審計(jì)局面已開始改變，逐漸向財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并存的方向過渡。但是，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)仍面臨著許多問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)政府績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)不到位

當(dāng)前，我國(guó)績(jī)效審計(jì)的理論探討尚存在一定的過程，還沒有形成其具備中國(guó)特色、適合中國(guó)實(shí)踐的理論成果，加之對(duì)績(jī)效審計(jì)的宣傳力度不夠，人們對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不夠，部分權(quán)力機(jī)關(guān)、公共管理部門及其負(fù)責(zé)人自覺接受監(jiān)督的意識(shí)還不強(qiáng)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益只是對(duì)于物質(zhì)資料的生產(chǎn)領(lǐng)域而言，而對(duì)于非生產(chǎn)領(lǐng)域的政府部門和非盈利組織機(jī)構(gòu)沒有必要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)；還有的人認(rèn)為績(jī)效審計(jì)在我國(guó)還處于探索和初級(jí)階段，而且需要審計(jì)人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)和技能，作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)還沒有經(jīng)驗(yàn)可循，等績(jī)效審計(jì)成熟了再開展也不遲。

2.政府績(jī)效審計(jì)模式的局限性

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)家行政部門，典型的行政型審計(jì)模式在一定程度上制約了績(jī)效審計(jì)向深層次發(fā)展。從受托責(zé)任關(guān)系來看，績(jī)效審計(jì)的委托者、審計(jì)者及被審計(jì)者擁有同一隸屬關(guān)系和共同的利益，審計(jì)獨(dú)立性受到一定程度的影響。首先，一些地方政府怕揭露問題過多難承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，還由于審計(jì)部門受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由地方政府供給，干部的使用、調(diào)動(dòng)、任免權(quán)在地方，所以審計(jì)部門很難保持超越的獨(dú)立性，無法真正行使各級(jí)政府財(cái)政的績(jī)效審計(jì)和監(jiān)督。再者，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的各項(xiàng)規(guī)章制度還有待完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢見不鮮，會(huì)計(jì)信息的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實(shí)性、合法性問題在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，仍然是審計(jì)機(jī)關(guān)要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容；同時(shí)，審計(jì)人員限于自身責(zé)任，對(duì)績(jī)效審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，在實(shí)際工作中大都滿足于對(duì)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)、合法性的審查與判斷，僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計(jì)的成果更多地局限于糾錯(cuò)防弊，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益性的分析與評(píng)價(jià)。

3.人員素質(zhì)不能適應(yīng)效益審計(jì)要求

開展績(jī)效審計(jì)涉及方方面面，必須運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)，采用多樣化的審計(jì)方法，采取多種審計(jì)手段。而當(dāng)前基層審計(jì)人員相對(duì)老化，知識(shí)層次相對(duì)較低，知識(shí)陳舊，且相對(duì)集中于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及審計(jì)之中，欠缺懂管理、懂社會(huì)科學(xué)、熟悉法律、工程的復(fù)合型人才，審計(jì)視野相對(duì)狹窄，難以滿足績(jī)效審計(jì)綜合性強(qiáng)，層次高的需要。現(xiàn)有審計(jì)人才結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)的矛盾也是開展績(jī)效審計(jì)的有一大制約因素。

4.審計(jì)工作難度大、專業(yè)整合性強(qiáng)

績(jī)效審計(jì)難度較大，專業(yè)性、綜合性比較強(qiáng)，審計(jì)方法與技術(shù)更加復(fù)雜，審計(jì)人員只具備財(cái)經(jīng)、審計(jì)方面的知識(shí)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。還需要審計(jì)人員具有較強(qiáng)的評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)，要求審計(jì)人員能夠深刻地理解政府的工作，并能對(duì)審計(jì)工作做出深刻而中肯的評(píng)價(jià)判斷。在基層審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)人員的配置知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)差距大，精通法律、心理學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏。再加上評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)難確定，也沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)，會(huì)給績(jī)效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見造成困難，也使審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)加大，給審計(jì)證據(jù)提出了更高的要求。

四、開展基層審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策與方法

(一)完善基層審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的幾項(xiàng)工作措施

1.堅(jiān)持審計(jì)項(xiàng)目的慎重

基層審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇效益審計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持有所為有所不為,穩(wěn)扎穩(wěn)打，循序漸進(jìn)。首先，要考慮項(xiàng)目是否重要。要選擇群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)影響大、財(cái)政投入大的項(xiàng)目，這樣才能得到政府和社會(huì)的支持，審計(jì)結(jié)果才能得到重視，審計(jì)才能發(fā)揮作用。其次，要考慮是否可行。要選擇審計(jì)人員能夠勝任的項(xiàng)目，選擇審計(jì)機(jī)關(guān)力所能及而且能夠獲得被審計(jì)單位接受、支持配合的項(xiàng)目。在計(jì)劃安排上不面面俱到，不必強(qiáng)求對(duì)某一項(xiàng)目作全面評(píng)價(jià)，可選擇一些需要且可行的領(lǐng)域和項(xiàng)目開展，先摸索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再逐步推開。

2.對(duì)效益審計(jì)進(jìn)行客觀合理評(píng)價(jià)

一是正確認(rèn)識(shí)效益審計(jì)評(píng)價(jià)。效益審計(jì)的評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的工程。實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的科學(xué)性，依賴于諸多因素和條件。每一個(gè)項(xiàng)目都有預(yù)期的目標(biāo)，目標(biāo)不同評(píng)價(jià)內(nèi)容也不同，評(píng)價(jià)的具體形式和標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)隨之不同。但項(xiàng)目的目標(biāo)都是非常明確的，評(píng)價(jià)就是根據(jù)收集的證據(jù)，針對(duì)目標(biāo)問題確認(rèn)差異得出結(jié)論而已，因此評(píng)價(jià)本身也是明確的。比如計(jì)劃是否完成，預(yù)期的目標(biāo)和效果是否達(dá)到，資源使用是否高效率等等都是效益審計(jì)中常見的目標(biāo)，評(píng)價(jià)時(shí)只需針對(duì)具體目標(biāo)，切忌直接回答"效果（效益）好還是差"或者"效率是高還是低"等概括性的問題。舉一簡(jiǎn)單的例子，在一個(gè)職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的效果性審計(jì)中，可以用經(jīng)過此職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目人員的就業(yè)百分比來衡量。

二是確定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。制定合理的、切合實(shí)際的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是開展效益審計(jì)核心。但效益審計(jì)剛剛起步，尚未建立科學(xué)、規(guī)范的效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此審計(jì)人員只能在實(shí)踐中摸著石頭過河，運(yùn)用創(chuàng)造性的思維方法，積極探索。目前可從法律或法規(guī)的規(guī)定、項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門制訂的事業(yè)發(fā)展的工作目標(biāo)、政策和程序、部門以前年度的效益（上年或歷史最好水平）、同行業(yè)的效益、專家意見、私營(yíng)部門的效益等獲得審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而這些都應(yīng)緊緊圍繞審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行，審計(jì)評(píng)價(jià)中應(yīng)注意排除非被審計(jì)對(duì)象責(zé)任和審計(jì)對(duì)象不可控的因素。從評(píng)價(jià)形式上講，我們可借助一些量化指標(biāo)來分析和情況說明。有些情況下，用描述性的表達(dá)方式反而更好。如在一個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃完成情況的審計(jì)中可以這樣評(píng)價(jià)："某某項(xiàng)目剛剛起步，完成時(shí)間將被大大推遲"。

3.堅(jiān)持正確可行的效益審計(jì)方法

一是堅(jiān)持效益審計(jì)與真實(shí)合法性審計(jì)有機(jī)結(jié)合。真實(shí)、合法、效益是一個(gè)事物的三個(gè)方面，真實(shí)合法是基礎(chǔ)，效益是核心。效益審計(jì)離不開真實(shí)性、合法性審計(jì)，尤其在我國(guó)目前虛假信息資料大量存在的情況下，必須把效益審計(jì)同真實(shí)合法性審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來。以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，通過財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)，保證效益審計(jì)在真實(shí)信息資料基礎(chǔ)上分析評(píng)價(jià)。

二是積極運(yùn)用現(xiàn)代科技手段。注重運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)模式、方法，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及重要性確定、內(nèi)控制度測(cè)試評(píng)價(jià)、抽樣審計(jì)、分析性復(fù)核等。注重運(yùn)用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷提高獲取、處理和傳遞信息的能力。改變以詳細(xì)檢查財(cái)務(wù)資料為主的賬目導(dǎo)向?qū)徲?jì)，積極穩(wěn)妥地采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等方法，不斷提高審計(jì)工作效率。

三是抓好審前調(diào)查。效益審計(jì)的要求高，專業(yè)性強(qiáng)，要將財(cái)務(wù)情況與業(yè)務(wù)活動(dòng)聯(lián)系起來進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本情況如果不了解，單根據(jù)帳冊(cè)進(jìn)行審計(jì)，是不會(huì)有多大成果的。因此效益審計(jì)的審前調(diào)查要用較多的時(shí)間，掌握被審計(jì)項(xiàng)目的有關(guān)法規(guī)規(guī)定、業(yè)務(wù)管理的程序、流程，相關(guān)職能部門的職責(zé)，其內(nèi)部的考核制度和目標(biāo)，內(nèi)部審計(jì)的有關(guān)文件資料；對(duì)項(xiàng)目涉及的專業(yè)知識(shí)應(yīng)有足夠的認(rèn)識(shí)，必要時(shí)可請(qǐng)專家一起參與調(diào)查，并從專家的角度提出審計(jì)應(yīng)達(dá)到的總體目標(biāo)以作參考。另外，還要與被審計(jì)單位溝通，特別要注重溝通技巧，爭(zhēng)取最大限度地得到被審計(jì)單位的理解和支持。

四是重視審前培訓(xùn)。審計(jì)人員對(duì)真實(shí)、合法性審計(jì)較為熟悉，已形成了基本的工作思路和方法，但對(duì)效益審計(jì)的目標(biāo)和方法還在摸索階段，對(duì)有關(guān)的專業(yè)知識(shí)也缺乏了解。因此，審前應(yīng)對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，使每個(gè)成員都對(duì)項(xiàng)目能有足夠的認(rèn)識(shí)，不僅要使他們知道自己應(yīng)該做什么、怎樣做，更重要的是理解做的結(jié)果對(duì)審計(jì)總體目標(biāo)有什么影響。磨刀不誤砍柴功，只有讓每個(gè)審計(jì)組成員了解項(xiàng)目，充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，才能使審計(jì)工作更具效率更富成果。

五是轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，靈活運(yùn)用各種取證方法，保證證據(jù)的充分性和可靠性。以往的審計(jì)主要從資金入手進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)，從帳冊(cè)憑證中取得審計(jì)證據(jù)。效益審計(jì)則需根據(jù)項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)選擇不同的切入點(diǎn)，沿著項(xiàng)目的整個(gè)業(yè)務(wù)流程開展審計(jì)工作，要學(xué)會(huì)科學(xué)運(yùn)用抽樣審計(jì)技術(shù)方法，審計(jì)證據(jù)的采集要大量采用詢問、觀察、分析和調(diào)查表等審計(jì)方法，有些則需要結(jié)合審計(jì)經(jīng)驗(yàn)判斷來進(jìn)行審查，取證時(shí)特別要注重事物的實(shí)質(zhì)而非表象。因此審計(jì)人員必須努力選擇切題的方法和技術(shù)的同時(shí)，提高樣本的代表性和增大調(diào)查的樣本量，遵守謹(jǐn)慎性原則、積極利用專家意見，提高證據(jù)的專業(yè)水平，自始自終都要對(duì)證據(jù)的充分性和可靠性給予特別的關(guān)注，以增強(qiáng)對(duì)總體推斷的準(zhǔn)確性。

(二)開展政府績(jī)效審計(jì)的方法研究

加拿大前審計(jì)長(zhǎng)埃尼斯M•戴依•FCA受世界銀行的委托，進(jìn)行了近一年的調(diào)查，寫出《亞洲發(fā)展中國(guó)家和工業(yè)化國(guó)家的績(jī)效審計(jì)——謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)》的調(diào)查報(bào)告，提出了很有價(jià)值的參考意見。要點(diǎn)如下：

必須具有開展績(jī)效審計(jì)的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

必須有政治和政府的支持；

最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任期要長(zhǎng)；

吸取其他最高審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；

開展績(jī)效審計(jì)的目的以及發(fā)展態(tài)勢(shì)十分明確；

已有審計(jì)法規(guī)和一定的發(fā)展能力;

良好的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境；

政府委任了有水平的最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人；

必要的人力和財(cái)務(wù)資源；

對(duì)審計(jì)人員的激勵(lì)和培訓(xùn)；

有財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)。

那么，開展政府績(jī)效審計(jì)的方法具體有哪些呢？又該如何實(shí)施呢？

1.信息收集技術(shù)：信息收集就是審計(jì)取證。績(jī)效審計(jì)沿用了一部分傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的方法，比如審閱法、核對(duì)法、函詢法、觀察法、盤點(diǎn)法、抽樣法等，但也有自身獨(dú)特的方法。

①實(shí)地觀察。對(duì)整個(gè)被審計(jì)單位的工作布局情況加以觀察，了解經(jīng)營(yíng)管理的全過程，看其工作功能的發(fā)揮，并獲得對(duì)組織的整體印象；對(duì)存貨、設(shè)備狀況進(jìn)行實(shí)地觀察，注意發(fā)現(xiàn)是否有多余積壓、廢棄等浪費(fèi)現(xiàn)象；對(duì)于項(xiàng)目、工作現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地觀察，可以了解項(xiàng)目的運(yùn)作過程。

②面談。向有關(guān)人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時(shí)做文字記錄的方式。被詢問者可以是被審計(jì)單位的高級(jí)主管、一般管理人員、當(dāng)事人，也可以是有關(guān)外部人員包括某方面的專家等。

③座談會(huì)。也可以把它理解為一種多元式的面談。在召開座談會(huì)之前，可以事先將有關(guān)調(diào)查表提交給被審計(jì)單位，以便他們有時(shí)間適當(dāng)做些準(zhǔn)備，并選擇相關(guān)的人員參與座談。

④調(diào)查問卷。當(dāng)涉及的人員或單位很多、以致無法進(jìn)行必要詢問時(shí)，可以采用調(diào)查問卷的方式。關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是設(shè)計(jì)一整套科學(xué)合理的表格，要求所有內(nèi)容采用問答方式，這些問題應(yīng)該非常明確，切忌模棱兩可或帶有某種誘導(dǎo)性。對(duì)于受益面比較廣的資金支出，特別是具體到某一類公眾個(gè)體的資金，比較適合這種方法，比如扶貧資金、救災(zāi)資金、“兩免一補(bǔ)”資金等。

⑤審閱法。審查閱讀與被審計(jì)單位或項(xiàng)目有關(guān)的文件資料包括以前年度的審計(jì)報(bào)告，從中找出有用的信息。

2.信息分析評(píng)價(jià)技術(shù)

①比較分析法。比較就是將實(shí)際情況與一定的參照物或基準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，基準(zhǔn)可以是計(jì)劃、預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)、歷史、同行業(yè)等。

②因素分析法。對(duì)事實(shí)進(jìn)行分析找出成困。比如某單位的辦公費(fèi)用明顯超支，那么，是因?yàn)槿藛T增加還是工作量增加？是因?yàn)槔速M(fèi)還是預(yù)算不合理？

③統(tǒng)計(jì)抽樣。統(tǒng)計(jì)抽樣方法適用于總體比較龐大的審計(jì)事項(xiàng)，同樣也需要計(jì)算機(jī)應(yīng)用軟件的輔助。統(tǒng)計(jì)抽樣的方法有如系統(tǒng)抽樣、分類抽樣、隨機(jī)抽樣等。隨機(jī)抽樣有時(shí)會(huì)被誤以為隨意抽樣，其實(shí)后者并不是統(tǒng)計(jì)抽樣方法。在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)務(wù)中比較經(jīng)常使用的就是隨意抽樣，要么是主觀選取數(shù)額較大的，要么是任意選取。而隨機(jī)抽樣是有嚴(yán)格規(guī)律的，可以使用隨機(jī)數(shù)表，但最好是借助于計(jì)算機(jī)產(chǎn)生隨機(jī)數(shù)。

④量本利分析法。這是一項(xiàng)決策技術(shù)，原理是根據(jù)產(chǎn)量、成本與利潤(rùn)三者之間的關(guān)系，通過分析比較以選擇最佳投資方案。這種方法適合于以贏利為目的企業(yè)，對(duì)其實(shí)際投資決策進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

⑤凈現(xiàn)值法。這也是一項(xiàng)決策技術(shù)，與前者不同的是它融人了貨幣時(shí)間價(jià)值的概念。其基本原理是將不同時(shí)期的收益與支出全部轉(zhuǎn)換為同一個(gè)時(shí)點(diǎn)上的貨幣價(jià)值，兩者進(jìn)行比較得出結(jié)論。

五、案例分析

(一)深圳政府績(jī)效審計(jì)案例分析

深圳市政府績(jī)效審計(jì)，名稱采用的是最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年第12屆國(guó)際會(huì)議上提出的“績(jī)效審計(jì)”（PerformanceAuditing），是目前國(guó)際統(tǒng)一的稱謂，體現(xiàn)了與國(guó)際接軌的特點(diǎn)。然而，績(jī)效審計(jì)的稱謂不盡相同，在世界各國(guó)，甚至我國(guó)國(guó)內(nèi)并未做到完全統(tǒng)一。“效益審計(jì)”就是我國(guó)另一普遍使用的績(jī)效審計(jì)的名稱。

深圳市政府績(jī)效審計(jì)，是根據(jù)2001年公布實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》進(jìn)行的。《條例》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府各部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，每年向本級(jí)政府提出績(jī)效審計(jì)報(bào)告，并受政府委托，向人大常委會(huì)報(bào)告績(jī)效審計(jì)工作情況。

2002年深圳市審計(jì)局首次開展了政府績(jī)效審計(jì)，并在深圳市三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，提交了2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告。深圳市審計(jì)局選擇市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購(gòu)及使用和管理作為第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目并非偶然。深圳市審計(jì)人員是考慮了項(xiàng)目的重要性和實(shí)用性，初次進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的自身能力，及有相關(guān)單位的接受和支持，最終從涉及交通、環(huán)保、城管、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)的五個(gè)備選項(xiàng)目中選定了醫(yī)療設(shè)備。

項(xiàng)目確定之后，審計(jì)人員盡量收集該項(xiàng)審計(jì)的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關(guān)運(yùn)作機(jī)制、制度規(guī)定和管理狀況等，還從財(cái)政局取得了有關(guān)投資、撥款的全部資料。與主管部門商討，建立了該項(xiàng)績(jī)效審計(jì)的考核指標(biāo)，并編制了取證表格，在此基礎(chǔ)上，編制審計(jì)計(jì)劃，制定了審計(jì)方案。這項(xiàng)審計(jì)并沒有集中許多人力，而是重在確定審計(jì)組骨干人員。2002年8月至11月，4名審計(jì)人員組成審計(jì)組，對(duì)深圳市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院及衛(wèi)生局的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了深入調(diào)查。審計(jì)組先選點(diǎn)進(jìn)行制度測(cè)試，試用考核指標(biāo)。根據(jù)實(shí)際發(fā)現(xiàn)的問題，適當(dāng)修正審計(jì)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整審計(jì)方案，進(jìn)一步明確審計(jì)內(nèi)容和工作步驟。在審計(jì)過程中，注意按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審計(jì)工作，設(shè)計(jì)審計(jì)取證表格，對(duì)所有被審計(jì)單位實(shí)施審計(jì)取證，獲取并核實(shí)數(shù)據(jù)。對(duì)審計(jì)中確定的重點(diǎn)設(shè)備和部門，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)和實(shí)地調(diào)查，同時(shí)注意與被審計(jì)單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見。現(xiàn)場(chǎng)工作完成后，對(duì)審計(jì)取得的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行匯總、綜合和分析，從中找出影響財(cái)政資金使用績(jī)效的問題和制度執(zhí)行上的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)與被審計(jì)單位和有關(guān)專家交換意見，初步形成審計(jì)結(jié)果。

市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)及使用和管理情況的審計(jì)結(jié)果，分基本評(píng)價(jià)、主要問題、審計(jì)建議和被審計(jì)單位反饋意見四部分整理成文，再匯總其他績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目完成情況，一并上報(bào)市政府。經(jīng)市政府同意，形成《深圳市2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》，提交市人大常委會(huì)。報(bào)告首先由人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行審議，并向人大常委會(huì)提出初審報(bào)告。委員會(huì)對(duì)審計(jì)局的績(jī)效審計(jì)工作給予充分肯定，認(rèn)為審計(jì)的程序比較合理，內(nèi)容比較全面，結(jié)論具有指導(dǎo)意義，工作富有成效。人大常委會(huì)結(jié)合初審報(bào)告，對(duì)績(jī)效審計(jì)揭示的問題進(jìn)行了審議，并將審議結(jié)果函告政府及有關(guān)部門加以整改。績(jī)效審計(jì)結(jié)果引起了人大常委會(huì)的熱烈討論，績(jī)效審計(jì)報(bào)告和人大常委會(huì)的審議結(jié)果被媒體廣泛報(bào)道。

以上我們可以得知：深圳市審計(jì)局作為我國(guó)行政型審計(jì)體制下的一個(gè)地方審計(jì)機(jī)關(guān)，談審計(jì)體制問題顯然是不太合適的，但深圳作為我國(guó)最早也是發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有獨(dú)立立法權(quán)，深圳市審計(jì)體制具有其獨(dú)特特點(diǎn)。深圳市審計(jì)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其中審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。其特色在于，深圳市人大常委會(huì)下設(shè)計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)。計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)擔(dān)當(dāng)著同香港立法會(huì)政府賬目委員會(huì)同樣的職責(zé)，審議績(jī)效審計(jì)報(bào)告，并就此向人大常委會(huì)提出報(bào)告。在績(jī)效審計(jì)方面，計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)有共同的目標(biāo)，通過審議和提出建議，提高了審計(jì)機(jī)關(guān)的作用。

深圳市政府績(jī)效審計(jì)大致可以分為立項(xiàng)、實(shí)施和報(bào)告三個(gè)階段。其中立項(xiàng)階段重視建立考核指標(biāo)，編制審計(jì)計(jì)劃；實(shí)施階段，注重深入調(diào)查，與被審計(jì)單位溝通，大量采用座談、詢問、觀察等審計(jì)方法；編制審計(jì)報(bào)告階段，注重與被審計(jì)單位和有關(guān)專家交換意見，審計(jì)結(jié)果分基本評(píng)價(jià)、主要問題、審計(jì)建議和被審計(jì)單位反饋意見四部分，上報(bào)市政府，經(jīng)市政府同意，形成“績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告”，提交市人大常委會(huì)。

(二)我區(qū)開展政府績(jī)效審計(jì)的案例分析

對(duì)我區(qū)（深圳）海上田園項(xiàng)目為例

背景：1998年8月，深圳市五套班子到寶安區(qū)考察時(shí)提出建設(shè)深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)的意見，1998年12月2日深圳市委常委會(huì)通過該項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃。1998年12月24日，深圳市成立指揮部負(fù)責(zé)該項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)工作。景區(qū)于1999年1月1日正式開工建設(shè)，計(jì)劃于1999年10月1日開園，實(shí)際于2001年9月28日開園。截至2003年6月30日，旅游區(qū)實(shí)際投入資金9．38億元，其中政府直接投入6．67億元。旅游區(qū)建設(shè)總投資為11．03億元，實(shí)際支付工程款8．79億元。

評(píng)價(jià)：旅游區(qū)在促進(jìn)深圳西部第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善寶安區(qū)投資環(huán)境、增強(qiáng)人們的生態(tài)環(huán)保意識(shí)等方面起到一定作用，帶動(dòng)了周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但旅游區(qū)營(yíng)業(yè)近3年來，累計(jì)凈虧損3515萬元，預(yù)定8年左右收回投資的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

存在問題：

問題一：開工前未進(jìn)行可行性研究

項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作違反基本建設(shè)程序，從提出建設(shè)意向到計(jì)劃開園營(yíng)業(yè)僅有13個(gè)月多的時(shí)間。通常情況下，類似旅游項(xiàng)目的建設(shè)，一般應(yīng)有2－3年的論證和籌備時(shí)間。由于建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)急，開工前未進(jìn)行可行性研究，也未作初步設(shè)計(jì)和編制項(xiàng)目總概算，項(xiàng)目至今沒有一個(gè)完整的經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算，只有一個(gè)2000年1月補(bǔ)作的可行性研究報(bào)告。這些做法與國(guó)家相關(guān)規(guī)定中的基本建設(shè)程序不符。

問題二：用地未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)

旅游區(qū)用地未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，違反了《土地管理法》相關(guān)規(guī)定。旅游區(qū)占地1．61平方公里（約2415畝），其中征地929283平方米，相關(guān)手續(xù)正在辦理之中，其他用地為臨時(shí)租用，違反國(guó)家關(guān)于“建設(shè)征用土地1000畝以上，其他用地2000畝以上，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的規(guī)定。

問題三：部分工程項(xiàng)目自主發(fā)包

該項(xiàng)目在工程實(shí)施過程中部分施工項(xiàng)目未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)。自行組織招標(biāo)項(xiàng)目62個(gè)，自主發(fā)包項(xiàng)目49個(gè)，造價(jià)55088．27萬元，占工程總投資的68．50％。該項(xiàng)目整個(gè)工程分為326個(gè)項(xiàng)目，指揮部將工程發(fā)包價(jià)在300萬元以下的311個(gè)分項(xiàng)工程自行組織招標(biāo)或自主發(fā)包。

經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì)，未公開招標(biāo)工程投資超過2億元，占累計(jì)完成工程投資的25％。同時(shí)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位也未進(jìn)行公開招標(biāo)，全部為指定承包單位，違反了廣東省相關(guān)規(guī)定。

問題四：部分項(xiàng)目無施工合同

該項(xiàng)目建設(shè)過程中手續(xù)不夠完整、不夠規(guī)范，施工合同很多都是事后補(bǔ)簽，部分項(xiàng)目甚至無施工合同，部分項(xiàng)目至今未辦理規(guī)劃許可證和施工許可證，目前已經(jīng)辦理的施工許可證基本是在項(xiàng)目開工后才補(bǔ)辦的。公司共建成1棟辦公樓和3棟宿舍樓，但僅有辦公樓和1棟宿舍樓報(bào)建，其余2棟宿舍樓沒有辦理報(bào)建手續(xù)，而且公司辦公樓和1棟宿舍樓均以臨時(shí)建筑報(bào)建，報(bào)建有效期已滿，至今沒有辦理延期手續(xù)。

問題五：工程結(jié)算不及時(shí)

大部分工程結(jié)算不及時(shí)，項(xiàng)目未驗(yàn)收即交付使用。該項(xiàng)目共執(zhí)行合同409項(xiàng)，已結(jié)算項(xiàng)目計(jì)19項(xiàng)，結(jié)算造價(jià)不到工程總投資的2％，尚有工程欠款2．03億元。現(xiàn)已經(jīng)辦理驗(yàn)收手續(xù)的只有59項(xiàng)，僅占全部合同的14．43％。

問題六：債臺(tái)高筑經(jīng)營(yíng)困難

每年5500萬元左右的折舊費(fèi)對(duì)后期經(jīng)營(yíng)造成巨大困難，公司2001年至2003年6月共虧損3515萬元，改變局面難度大。據(jù)分析，年?duì)I業(yè)收入要達(dá)到15428萬元，成本費(fèi)用控制在7363萬元，旅游區(qū)才能保本運(yùn)作。這等于每天需售門票5333張，年客流量達(dá)到192萬人次，年客房收入要達(dá)到2468．48萬元，即入住要達(dá)到62．5％，而且房?jī)r(jià)不能低于目前價(jià)格水平的7．1折，每年餐飲收入需達(dá)2622．76萬元。

同時(shí)，工程欠款高達(dá)2．30億元，銀行貸款2．47億元，繼續(xù)貸款困難重重，而且由于大部分工程尚未結(jié)算，產(chǎn)權(quán)不明晰，貸款、資本運(yùn)作均受到制約，還面臨同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。

審計(jì)建議：

1.參股。吸引有實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)入股旅游區(qū)。走品牌化、集團(tuán)化、專業(yè)化道路。

2.合作。景區(qū)提供部分資源，合作方提供資金共建旅游項(xiàng)目。

3.建房。旅游區(qū)提供土地，合作方提供資金，合作開發(fā)房地產(chǎn)，走華僑城“旅游＋房地產(chǎn)”模式。

4.轉(zhuǎn)讓。采取招標(biāo)或掛牌出讓，面向社會(huì)公開轉(zhuǎn)讓。

5.轉(zhuǎn)公益。將旅游區(qū)非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)劃歸公益性公園（事業(yè)單位）管理酒店等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出售或由企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

六、本文小結(jié)

綜上我們可以看出，政府職能的轉(zhuǎn)變、政府公共工程的大量實(shí)施、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開展，使基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向了財(cái)政性資金審計(jì)、公共工程項(xiàng)目審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。以上一些傳統(tǒng)上的基層審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)的逐步“淡出”和新的工作重點(diǎn)的突現(xiàn)，使縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)“重心”開始從真實(shí)性和合法性審計(jì)為主向效益性審計(jì)（績(jī)效審計(jì)）轉(zhuǎn)移，績(jī)效審計(jì)越來越受到重視。可以預(yù)見，在不久的將來，績(jī)效審計(jì)必定會(huì)成為基層審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作。

開題報(bào)告

一、研究背景和選題意義

(一)研究背景

隨著改革開放的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。黨的十三大提出了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。1992年，鄧小平同志視察南方的重要講話極大地推動(dòng)了我國(guó)改革開放的進(jìn)程。所有這些，給審計(jì)工作提出了許多新課題，也為審計(jì)事業(yè)的成長(zhǎng)提供了廣闊空間。

政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的歷史必然，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)已成為提高政府相關(guān)部門公共資金使用效益，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)管理工作的有效手段。由于績(jī)效審計(jì)反映了時(shí)代的要求，世界上許多國(guó)家的政府審計(jì)部門都積極開展這一審計(jì)形式，目前已成為許多國(guó)家政府審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)和主要工作內(nèi)容。近年來，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)也開始重視績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署指出：要積極開展績(jī)效審計(jì)，逐年加大績(jī)效審計(jì)分量。2008年審計(jì)署涉及績(jī)效審計(jì)的工作量已占全部審計(jì)工作量的4/5，全國(guó)占2/5,今后要求加大投入績(jī)效理念的分量。由此可以看出，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在近幾年會(huì)得到較快發(fā)展。但從本地區(qū)開展審計(jì)監(jiān)督情況看，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐研究不足，在績(jī)效審計(jì)的理念、方法和手段上比較缺失，針對(duì)這種狀況，本文將通過回顧政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展情況，借鑒國(guó)內(nèi)外開展政府績(jī)效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)探討如何建立一套適合本地區(qū)本部門具體可行的績(jī)效審計(jì)方法。通過分析與研究，提出自己的觀點(diǎn)，希望對(duì)我區(qū)的績(jī)效審計(jì)開展提供一定的幫助。

(二)本文研究的理論與實(shí)踐意義

本文研究的理論與實(shí)踐意義主要有四個(gè)方面：

一是行政體制改革的需要。兼于當(dāng)前行政管理機(jī)構(gòu)不夠精簡(jiǎn)，人事浮腫效率低下的實(shí)際問題，績(jī)效審計(jì)作為管理手段，起到積極的作用。

二是能夠改善公共財(cái)政支出績(jī)效。為彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的行政活動(dòng)，要求對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，改善財(cái)政支出績(jī)效。

三是加快推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。政府是經(jīng)濟(jì)責(zé)任受托人，對(duì)公共資源進(jìn)行配置、管理和利用，責(zé)任是否得以履行，需要政府績(jī)效審計(jì)來判定，政府績(jī)效審計(jì)是有效的管理手段。

四是推進(jìn)民主法制建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，是民主法制建設(shè)的集中表現(xiàn)，黨的十六大明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)要在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮職能作用，這是時(shí)代賦予績(jī)效審計(jì)的光榮使命。開展績(jī)效審計(jì)就是要將其“業(yè)績(jī)”與責(zé)任聯(lián)系考慮，使其責(zé)任人格化。

二、國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)及評(píng)述

績(jī)效審計(jì)在西方國(guó)家產(chǎn)生較早，但真正興起是在第二次世界大戰(zhàn)后。20世紀(jì)40年代后，隨著國(guó)家公共開支的大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)資源與需要矛盾的日益尖銳，人們對(duì)提高公營(yíng)部門支出的效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越高。政府審計(jì)的范圍發(fā)生了很大變化，政府審計(jì)開始進(jìn)入以績(jī)效審計(jì)為中心，績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。70年代后，政府績(jī)效審計(jì)在美國(guó)、英國(guó)、加拿大、瑞典等國(guó)家得到了廣泛的推廣和應(yīng)用，同時(shí)紛紛通過有關(guān)強(qiáng)制性立法將其納入法定審計(jì)，并取得了一定的成效，在明確政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，反對(duì)官僚主義，制止貪污浪費(fèi)，提高政府運(yùn)作效率等方面發(fā)揮了重要作用。例最早有關(guān)績(jī)效審計(jì)的論著，當(dāng)屬美國(guó)管理咨詢師威廉倫納德于1962年撰寫的《管理審計(jì)》(WilliamPLeonard,1962)。隨后，也有一些述及該方面的文章和專著。1985年，英國(guó)績(jī)效審計(jì)理論權(quán)威約翰.3，格林教授編著了《績(jī)效審計(jì)》(ValueForMoneyAuditinginThePublicSector)一書。20世紀(jì)90年代以后，績(jī)效審計(jì)己成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家政府審計(jì)的主要內(nèi)容。西方國(guó)家在開展政府績(jī)效審計(jì)研究方面非常注重實(shí)用性，善于總結(jié)在實(shí)務(wù)工作中產(chǎn)生良好效果的一些審計(jì)方法和做法，經(jīng)過一定時(shí)間的積累，再形成較系統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或工作指南等規(guī)范性文件，以指導(dǎo)此后績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的開展，并在實(shí)踐中繼續(xù)修訂和完善這些規(guī)范績(jī)效審計(jì)工作的文件。

三、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，已有的文獻(xiàn)基本上分為三類：一是國(guó)外績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及啟示；二是國(guó)內(nèi)政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生、發(fā)展與現(xiàn)狀；三是對(duì)政府績(jī)效審計(jì)方法的研究。

1.績(jī)效審計(jì)在西方國(guó)家產(chǎn)生較早，但真正興起是在第二次世界大戰(zhàn)后。20世紀(jì)40年代后，隨著國(guó)家公共開支的大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)資源與需要矛盾的日益尖銳，人們對(duì)提高公營(yíng)部門支出的效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越高。政府審計(jì)的范圍發(fā)生了很大變化，政府審計(jì)開始進(jìn)入以績(jī)效審計(jì)為中心，績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。70年代后，政府績(jī)效審計(jì)在美國(guó)、英國(guó)、加拿大、瑞典等國(guó)家得到了廣泛的推廣和應(yīng)用，同時(shí)紛紛通過有關(guān)強(qiáng)制性立法將其納入法定審計(jì)，并取得了一定的成效，在明確政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，反對(duì)官僚主義，制止貪污浪費(fèi)，提高政府運(yùn)作效率等方面發(fā)揮了重要作用。

2.我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)主要開展的是財(cái)政財(cái)務(wù)真實(shí)性、合法性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)開展得比較少，效果也不明顯。但隨著責(zé)任政府職能的強(qiáng)化，民主和法治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，績(jī)效審計(jì)逐漸被人們所接受，并提上了議事日程。文獻(xiàn)都在探討政府績(jī)效審計(jì)的基本含義基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)必要性和重要性等方面進(jìn)行了分析,分析了目前我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)在體制、法制建設(shè)、方法研究等所存在的問題,提出了要逐步融人績(jī)效審計(jì)理念、建立適合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)模式的方法和對(duì)策等。

3.我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)務(wù)案例非常少，只有部分文獻(xiàn)中對(duì)績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行了分析，提出了一些質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制的觀點(diǎn)。個(gè)別文獻(xiàn)中對(duì)深圳績(jī)效審計(jì)的案例進(jìn)行了講解和剖析，提出了一些意見。尤其是從基層審計(jì)機(jī)關(guān)來看，幾乎很少有對(duì)這方面審計(jì)的研究。理論研究比較多，案例分析比較少，因此，真正在研究成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用上都比較缺乏。

四、研究思路與方法

(一)研究思路：本文對(duì)績(jī)效審計(jì)的理論研究主要借鑒于先進(jìn)國(guó)家的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)已有的事例，主要側(cè)重于基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)情況，同時(shí)結(jié)合本地區(qū)在開展績(jī)效審計(jì)方面的主要情況及存在的主要問題，提出適合于我們基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)環(huán)境下的績(jī)效審計(jì)基本理論，并在此基礎(chǔ)上，嘗試解決基層審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前開展績(jī)效審計(jì)亟待解決的理念、方法、途徑:即績(jī)效審計(jì)方法問題、績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制問題和績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的建立及選用問題。

(二)研究的方法

1.文獻(xiàn)分析法

通過查閱國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)文獻(xiàn)，總結(jié)歸納出現(xiàn)有研究的重點(diǎn)、研究的成果、研究的方法、研究的不足之處，并理清研究的大致思路。

2.理論分析法

通過研讀審計(jì)學(xué)、管理學(xué)、審計(jì)理論研究等相關(guān)理論，尋找并整合審計(jì)方法的理論依據(jù)，以及解決相關(guān)問題的依據(jù)，為全文的研究尋找理論支撐。

3.系統(tǒng)分析法

通過系統(tǒng)總結(jié)近地區(qū)及本地區(qū)審計(jì)工作的主要做法、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和解決問題的方法，歸納出開展績(jī)效審計(jì)的方法途徑。

4.案例分析法

通過對(duì)現(xiàn)有政府績(jī)效審計(jì)的典型做法進(jìn)行案例分析，并給予評(píng)價(jià)，從中得到新的啟示。

五、寫作提綱

第一章引言

第一節(jié)研究背景和意義

第二節(jié)選題意義

第二章政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的基本概念

第二節(jié)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

第三節(jié)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

第三章基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的理論思考

第一節(jié)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的回顧

第二節(jié)基本審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的必要性與可行性

第三節(jié)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)面臨的主要問題

第四章開展基層審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策與方法

第一節(jié)完善基層審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的幾項(xiàng)工作措施

第二節(jié)開展政府績(jī)效審計(jì)的方法研究

第五章案例分析

第一節(jié)深圳政府績(jī)效審計(jì)案例分析

第二節(jié)我區(qū)開展政府績(jī)效審計(jì)的案例分析

第六章本文小結(jié)

六、研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)

(一)研究的重點(diǎn)

政府績(jī)效審計(jì)在基層審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)踐與發(fā)展。通過本文對(duì)績(jī)效審計(jì)方法的探索與研究，對(duì)今后開展這方面的審計(jì)工作提出一些理論依據(jù)，重點(diǎn)在審計(jì)方法的研究。

(二)研究的難點(diǎn)

研究的重點(diǎn)也就是本文研究的難點(diǎn)，由于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開展得比較少，實(shí)務(wù)案例甚少，而且本地區(qū)在開展這方面的審計(jì)沒有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審計(jì)的方法研究往往會(huì)只停留在現(xiàn)有文獻(xiàn)的論述及分析上，缺少實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，在本文的寫作過程中，除了要在理論文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)實(shí)踐性與理論性相結(jié)合。

(三)研究的創(chuàng)新點(diǎn)

從現(xiàn)有的研究看，指導(dǎo)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)工作大多理論性比較多，因此，本文的創(chuàng)新點(diǎn)應(yīng)該是從當(dāng)前國(guó)內(nèi)外發(fā)展的綜合評(píng)述基礎(chǔ)上，對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何開展績(jī)效審計(jì)提出一些實(shí)踐性的意見，提升理論研究的實(shí)用性、針對(duì)性和可操作性。

七、寫作進(jìn)度安排

本文的研究計(jì)劃分為5個(gè)階段：

第1階段（5月）為文獻(xiàn)閱讀階段，主要是查找相關(guān)研究文獻(xiàn)并認(rèn)真閱讀，為本文的研究打下理論基礎(chǔ)；

第2階段（6月——7月）為資料搜集階段，搜集相關(guān)政府績(jī)效審計(jì)方面的資料，尤其是近邊地區(qū)審計(jì)部門開展績(jī)效審計(jì)的情況，并進(jìn)行歸類、總結(jié)；

第3階段（8月）為起草初稿階段，分章節(jié)起草本文的初稿

第4階段（9月）為文稿修改階段，將初稿提交導(dǎo)師進(jìn)行審閱并提出修改意見，同時(shí)及時(shí)補(bǔ)充新的情況和想法，進(jìn)行相應(yīng)的修改，對(duì)論文進(jìn)行進(jìn)一步的潤(rùn)色；

第5階段為論文成稿階段，論文全部完成并準(zhǔn)備答辯。

七、實(shí)驗(yàn)（調(diào)查）計(jì)劃

第一步收集相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)例案例，進(jìn)行理論分析，整理初步研究方法思路。（5-6月）

第二步根據(jù)針對(duì)性、實(shí)用性原則，就鄰近審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)與方法進(jìn)行調(diào)查研究，取2-3個(gè)區(qū)縣審計(jì)局為例。（7月）

第三步按照本機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)際情況，分析當(dāng)前存在的主要問題，研究開展政府績(jī)效審計(jì)的方法與思路，并以實(shí)際開展的項(xiàng)目為樣本，組織實(shí)施。（7-9月）

第四步根據(jù)開展審計(jì)的實(shí)際效果，對(duì)績(jī)效審計(jì)方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，再次發(fā)現(xiàn)問題、研究分析存在的不足，提出解決問題的措施。（10月）

八、參考文獻(xiàn)：

1、劉家義：2008年在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話

2、劉秋明：《國(guó)際政府績(jī)效審計(jì)研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》審計(jì)研究2007年1期

3、王會(huì)金，易仁萍：《試論政府績(jī)效審計(jì)的若干理論問題》審計(jì)研究

2007年1期

4、張政曉：《美國(guó)績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示》中國(guó)審計(jì)2008年13期

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6、石福海：《澳大利亞政府績(jī)效審計(jì)的啟示》中國(guó)審計(jì)2008年第4期

7、冷吉華，朱榮金：《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金效益審計(jì)》方法初探中國(guó)審計(jì)

2008年第6期

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10、孫巖，莊琪：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型在績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用》—英國(guó)審計(jì)署績(jī)效審計(jì)思路和方法介紹之二中國(guó)審計(jì)2008年第18期

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