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今年，本人接受編寫我局審計史料的任務，有幸了解我局的審計歷程。尤其是系統地看到了財政同級審的情況，從中發現每年審計揭露的問題似曾相識，換句話說就是被審計對象對存在的問題“不思悔改”，即屢審屢犯，于是引發點滴思考。

根據《審計法》的規定，我局的財政同級審計自1996年至今已經十多年了，這可是整個審計工作的重中之重。可以這樣說，通過每年不間斷的審計，有效促進了區級財政預算執行的不斷規范。然而，一些問題屢審屢犯，主要表現為：財稅部門的預算編制不細化、預算收入反映不全面、預算約束力不強、稅收政策執行不嚴肅以及預算單位虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和“小金庫”、資金使用效益不高、違規收費等。那么，為什么會出現屢審屢犯呢？我們又如何解決這一問題呢？

一、屢審屢犯的原因分析

（一）政府行為與依法行政的碰撞。一是現行的行政體制，區審計局直接受區政府領導，而同級財政審計就是審計局審區政府，對那些由政府因素導致的問題，審計局只能建議，不可能處理；有些問題涉及到本地或特權部門的利益，審計建議往往也難以在報告中予以充分反映，即使反映了也只能是粗略的、象征性的，不可能具體和有針對性，因而也難以被采納和落實。特別是政府制定的一些土政策，大部分屬集體行為，更難反映和糾正。二是部門行為“政府化”，如財稅部門本身違反預算，他們把很多權利收到手上，又不能依法約束自己的行為，或者將部分自身行為通過請示有關領導批準或默許同意，使其部門行為“政府化”、“合法化”，使得審計難以核查、認定和處理。三是政府考核指標、地方利益驅動導致各行其是。在當前考核機制中，稅收是一項重要指標，不僅代表政績，還代表地方可用財力，因而不顧明文規定，制定各項財政扶持政策、稅收優惠政策，招攬稅源，做大區域經濟。同時，為實現稅收計劃和區域稅收穩定增長，地方稅務部門不得不給自己留些余地，儲稅現象就應運而生。四是法制意識不強。在很多國家，預算就是法律，不遵守就要受到制裁，而我們還沒有樹立起這樣的觀念，相應制度也不完善。而且，我們的預算編制缺乏科學性和透明度，預算沒有科學的分類和計劃，不夠細化，是由政府提出的，沒有經過一個民主的、認真的審議過程，到人大后基本不加更動，財政部門很容易認為這個預算就是我定的，不把預算當一回事，執行時也很隨意。即使違法，也是政府或者部門行為，不追究領導的責任，結果是你審你的，我行我素。

（二）“單位制”使政府部門成為利益主體。一個局，既是國家的工作部門，同時也是一個“單位”，而只要是單位，就必然有著自己的利益追求。有學者形象地比喻說：我們現在的政府與部門，可以用“一袋土豆”來形容：政府只是一個“袋子”，各部門是袋里的一個個“土豆”。每個“土豆”都是一個利益板塊，而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起。改革開放以來，由單位制賦予政府部門的生活共同體性質，并沒有隨之消失。因為有了“共同體性質”，所以政府部門追求自身利益，則不僅能在本部門獲得自上而下的支持，而且還自覺或不自覺地與更“肥”的部門進行攀比。部門單位化，強化了部門的“經營實體化”，部門領導人事實上成了“總經理”。為了部門的利益，他們可以虛報預算、違規收費，甚至私設“小金庫”。審計查到了，予以糾正，過一陣子，由于利益驅動，故伎重演。因為是部門、單位行為，領導不需要承擔違法成本。

（三）審計層次不高，審計作用難以完全發揮。目前，本級預算執行審計大多數仍停留在合規性審計上，審計報告關于預算管理體制中的深層次問題反映得不夠透徹，缺少具有可操作性的意見和建議，對加強預算管理的指導作用不大。隨著財政體制改革的不斷推進，部門預算、國庫集中支付、政府采購等制度相繼建立與完善，而本級預算執行審計的目標不明確，審計重點不突出，審計方式和方法也沒有及時調整到位，工作缺乏思路，還在延續財務收支審計的路子，把重點放在財稅部門本身的違規問題上，出現了“財政審計年年搞，年年還是老一套”的局面，導致“同級審”失去應有的作用。

二、解決屢審屢犯問題的對策思考

作為區級審計機關，同級預算執行情況審計如何在現行的行政體制條件下，圍繞全部政府性資金審計這一主線，從微觀入手、宏觀著眼，在較高層次上發揮作用，應進行認真的思考，以期引起政府及相關部門的重視與支持。

（一）強化人大監督。根據法律規定，各級政府每年的預算計劃必須通過本級人大審查、批準后方可執行。因此，區人大必須加大對區級預算執行情況的監督，要全面了解預算編制的依據，并且充分發揮人大財經委的作用，隨時掌握區財政的預算指標下達情況以及各部門的預算執行情況。對違反預算執行的，不管是區領導還是局領導，都要堅決責成予以糾正。

（二）完善上下級財政體制結算辦法。實行分稅制財政體制以來，對進一步明確上下級政府之間的事權劃分、促進各級政府培植財源、增加財政收入起到了積極的促進作用。在這種情況下，為確保區級政府的既得利益、調動區級政府的積極性，仍需進一步完善上下級財政體制結算辦法。

（三）深化財政、稅收管理體制改革。一是進一步推進以綜合預算、部門預算、國庫集中支付制度為主要內容的財政體制改革，增強財政性資金觀念。同時進一步制定和完善適合財政性資金管理、分配、使用和監督的辦法，財政性資金要做到有所為、有所不為，按照公共財政的要求管好、用好財政性資金，發揮財政性資金的最大效益。二是進一步完善稅收征管考核辦法。以申報率、入庫率、欠繳率、發現問題處罰率等為主要指標，以稅務登記率、清欠率、結案率等作為輔助指標，設計一套全面反映稅收征管質量的指標體系，最大限度杜絕稅款偷漏現象，確保稅款及時足額入庫，真正實現應收盡收。

（四）更新審計觀念，改進審計方式。一是探索預算編制審計。審計應提前介入，在區級財政預算編制完成后向同級人大報請批準之前，對報批的預算從科學性、合理性和細化的程度等方面預先進行審查并出具意見。人大批準執行后再正式審計，從而使預算執行真正做到事前、事中、事后全過程監督。同時審查區級預算單位編制部門預算的定員定額標準是否科學、合理和符合實際，所有預算支出是否嚴格按規定標準和列入相應科目預算，部門預算收入支出是否真實，并對資金跟蹤問效。二是注重政策執行審計。既要注重對區級部門和單位“收支兩條線”政策執行審計，重點審查部門、單位的行政事業性收費、政府基金收入及其他非稅收入是否嚴格按國家規定繳入財政專戶，支出是否按計劃統籌使用；又要注重區級“稅收優惠”政策執行情況的審計，對稅收返還中用于生產型與非生產型企業的比重進行分析，看是否真正有利于培植長遠稅源，有利于區域經濟發展；還要注重對各項稅收政策執行的審計，特別對新出臺的稅收政策予以關注，重點審查有無隨意減免稅收，以欠代減問題，法定減免稅手續是否齊全，是否符合國家規定。三是加大資金績效審計。區級預算執行審計要以全部政府性資金審計為主線，抓住經濟運行中熱點、難點及關系國計民生的突出問題，重點對科技教育、社會保障、農業環保等專項財政資金的分配、管理和使用情況進行監督，確保專項資金的及時到位、專款專用，揭露擠占挪用、損失浪費等影響資金管理和使用效益等問題；同時要加強對政府采購的監督，通過對采購預算、招投標、實施采購及采購結果四環節進行審計，看其是否按法律法規的規定向社會競價公開購買，真正做到公開、公正、規范、透明，并最終實現全部公共需求都按照公共財政的要求實行政府采購。四是加強財稅管理審計。通過審查區級財政機關內部控制的標準和職責是否具體，流程是否合理、規范，作用是否得到充分發揮，責任是否真正落實，從內控機制上、制度上發現問題、認識問題，有的放矢地提出審計意見和改進建議，并對整改落實情況加以跟蹤反饋，從而不斷提高財稅部門依法理財能力，促進內部管理規范和資金安全完整。

以上思考，可能掛一漏萬，僅供參考。但是，正如原審計長李金華所說的，對被審計單位的屢審屢犯，我們就屢犯屢審。就審計機關而言，只要我們不放棄，屢審屢犯現象一定會得到遏制。