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一、經濟調控主體——政府經濟職能的轉變

我國政府經濟調控模式有效運行的條件之一就是解決它將對“什么”發揮作用，即經濟調控的對象，而對象的確定則取決于經濟調控主體——政府的經濟職能。在市場經濟條件下，我國政府經濟職能發生了顯著的變化，即由計劃經濟時對宏觀經濟和微觀經濟并重的調控轉變為對以宏觀經濟為主兼顧微觀經濟的調控。對于在市場經濟條件下，我國政府是否調控微觀經濟，大家眾說不一。有些人認為，政府應只管宏觀，不管微觀，宏觀管住，微觀放開，擔心政府介入微觀經濟又會重新導致過去那種管得過死的局面，影響市場經濟的進程。應該說，這種擔心是明智的，但把政府宏觀和微觀經濟職能截然分開，未免武斷。筆者認為，我國是一個發展中國家，正處在經濟發展的“追趕階段”，加之，我國的市場經濟基礎也處在剛剛起步階段，因此，不可能只靠市場的自發作用來完成如資本積累、經濟結構調整等重大經濟事項，一定既要發揮政府宏觀大政方針政策的正確指導，又要發揮政府微觀資源配置的優勢，克服市場缺欠。可以說，政府對微觀經濟適當的調控是符合我國國情的。在市場經濟條件下，我國政府經濟職能的這種轉變具有以下特點：

1、我國政府經濟職能“定位”的恰當性。我國政府經濟職能無論涉及宏觀經濟還是微觀經濟方面，都不是原來計劃經濟時期那種完全拋棄市場、政府壟斷性的調控，而是市場和政府職責合理分工，二者職能互補。市場和政府都是配置社會資源的工具，凡是市場配置資源能發揮作用的地方如效率、競爭力、活力等都有市場發揮作用。同時，由于市場又不是萬能的，凡是市場失靈的地方，政府應充分行使其職能，主要表現為：(1)市場機制既無法控制宏觀經濟總量平衡，又無法控制經濟的周期性波動和通貨膨脹等問題。制定和執行宏觀調控政策是政府的經濟職能之一；(2)公共物品具有“消費的非排他性”和成本高、效益低等特點，這使以價格機制為核心的市場機制在提供公共物品方面失靈。這樣，提供公共物品是政府的經濟職能之二；(3)經濟活動產生的“消極外部性”，即對他人產生不利影響，將部分成本強加于他人而無需支付代價，如企業造成的環境污染等。僅靠市場機制無法吸引企業自覺控制污染，消除消極的外部性。政府應責無旁貸承擔排除經濟外部性的職能，這是政府的經濟職能之三；(4)人所共知，雖然市場機制能有效解決效率問題，但不能解決社會公平問題。調節社會分配，縮小收入差距是政府的經濟職能之四。(5)市場機制的有效運行在于法律規范的保障。因此，建立法律體系，維護市場秩序是政府的經濟職能之五。（注：參見陳振明《現代市場經濟中的政府角色——從國際經驗看轉軌時期我國政府的經濟職能》開放導報（深圳）1997、2/3、22-25。）這五項基本政府經濟職能是政府與市場相互配合、協調互補的產物，表明政府經濟職能“定位”的恰當性。

2、政府經濟職能“定位”的科學性。經濟的發展有其內在規律性，人們遵循其規律就會成功。否則，就會遭到懲罰。掌握經濟規律的關鍵是正確處理市場與政府對經濟發展相互作用的關系。這一點已為中外經濟發展的歷史所證明。在我國計劃經濟時期，由于我們完全忽視市場的作用，一味強調政府的作用，政府的經濟職能無所不包，其結果使我國國民經濟幾乎崩潰。黨的十一屆三中全會以來，特別是黨的十四大以后，我們逐步突破計劃經濟的樊籬，實行市場經濟，轉換政府職能，充分發揮市場和政府二者協調作用，使我國國民經濟高速、健康發展，取得了巨大成功，世人矚目。在資本主義市場經濟發展過程初期，一些國家接受亞當·斯密的自由放任經濟思想，把政府僅僅置于“守夜人”、“看門狗”的地位，弱化政府經濟職能，完全讓市場來調節經濟的運行，其結果造成了20世紀30年代“最深刻、最持久、最廣泛的資本主義世界經濟危機”。于是，各國紛紛拋棄自由放任思想，而接受凱恩斯的經濟干預思想，政府由“守夜人”轉變為積極“干預者”，強化政府職能，經濟活動由政府來調節，削弱市場機制的作用，其結果再一次導致了20世紀70年代資本主義國家經濟的“滯脹”。為此，各國紛紛總結經驗，積極探索政府與市場的關系問題，采取了政府和市場相結合的“混合型”經濟模式，充分發揮政府和市場在經濟運行過程中的協調作用，促進了經濟的發展。

二、政府經濟調控行為的轉變

所謂政府經濟調控行為就是經濟調控主體——政府為了實現其經濟職能而實施的行為。一般有三種形式：一是強制性行為，即政府依靠法定的強制力量實現其經濟職能的行為，如行政命令等；二是獎酬性行為，即政府通過給予各種經濟主體（公司、企業）一定的經濟利益的方式來使其自覺接受政府的調控，進而實現經濟職能的行為，如產業政策和部分財政及金融政策等。這些政策的實施不是靠強制性的行政命令而是政策本身所含有的經濟利益，經濟主體為了得到經濟利益而自覺貫徹執行政府的這些政策，即接受獎酬性行為；三是輿論性行為，即政府通過輿論宣傳作用把其意圖施加于經濟主體實現經濟職能的行為，如政府對經濟主體進行的各種精神獎勵等。這些精神獎勵（輿論性行為）只是一種榮譽的稱謂同樣不具有強制性，它們的實施同樣靠經濟主體的自覺接受。（注：參見張國慶主編《行政管理學概論》有關章節，北京大學出版社，1990年。）由于我國實行了社會主義市場經濟，政府經濟調控行為發生了重大轉變：即由計劃經濟時期單一性的強制性行為向以獎酬性行為和輿論性行為為主兼顧強制性行為的轉變。這種政府經濟調控行為的轉變具有以下特點：

1、政府強制性行為的弱化。就是指政府依靠強制性行為實現其經濟職能的程度弱化。最突出的表現就是政府運用指令性計劃這一行政命令調控經濟活動的減少。據有關部門統計，農業生產在1985年就已全部取消了指令性計劃，在農產品方面，1994年國家收購和調拔的商品只有糧食、棉花和某種中藥材等10種；工業生產中，政府實行指令性管理的產品已由1980年的120種，占全國工業總產值的45%，減少到1994年的33種，占全國工業總產值的4.5%。在社會商品零售總額中，政府定價僅占5%，在農業出售的農產品總額中占12%，在工業企業銷售的生產資料總額中占18%。（注：參見郭振英等《正確處理中央和地方的關系進一步推進改革》第5頁，經濟研究參考1996年3月22日。）以上表明，政府的強制性行為在數量、范圍等方面出現了弱化的趨勢。另外，政府強制性行為在市場經濟條件下，其效力的強弱大大受市場的制約。因為，市場經濟主體的經濟活動以市場規律為準繩，一切行為均以獲取利益為目的，為了利益可以置政府強制性行為——行政命令而不顧，最近一段時期，各種走私活動的猖獗以及其它各種“有禁不止”現象的存在都是政府強制性行為在市場經濟大潮中失靈的佐證。

2、利益是實施政府經濟調控行為的基礎。政府經濟調控行為是否有效取決于三種經濟調控行為所含利益在多大程度上被經濟主體吸收。如果利益所產生的誘因足以吸引經濟主體自覺接受政府經濟調控行為，這表明政府經濟調控行為產生了效力。反之，其無效或效力弱化。就強制性行為而言，雖然，可以憑借自己法定的強制力迫使經濟主體服從，如企業接受政府的指令性計劃。但是，如果強制性行為——指令性計劃不能使企業因認真貫徹執行指令性計劃而得到滿意的經濟利益，那么，就會出現“上有政策，下有對策”情況。強制性行為因經濟主體按市場規律，追求最大經濟利益而效力減弱。就獎酬性和輿論性行為而言，因自身沒有強制力，經濟主體是否接受這一行為完全取決是否有利可圖，這就決定了利益是獎酬行為的重中之重。目前，嚴重制約我國經濟發展的基礎設施建設，其特點是投資大、效益低，一般經濟主體不愿投資建設。針對這種狀況，政府實施了諸如優惠產業政策、金融政策、稅收政策等一系列獎酬性行為，通過在資金、稅收等方面的優惠，使經濟主體的經濟利益得到保證，吸引它們投資建設，實現國家產業結構的調整，突破制約我國經濟發展的“瓶頸”。另外，政府有關部門也開展一系列精神文明活動，授予一些經濟主體諸如“雙文明單位”、“消費者滿意單位”的稱號。通過實施這些輿論性行為，使經濟主體意識到榮獲這些榮譽稱號對于提高自己的知名度，開拓市場具有重大意義。因此，積極參加政府開展的精神文明活動。經濟主體參與這一活動的過程就是貫徹執行輿論性行為的過程，也就是輿論性行為發生效力的過程。

3、市場交換是實施政府經濟調控行為的方式。如前所述，利益是經濟主體是否接受政府經濟調控行為的前提，而通過什么方式把政府經濟調控行為和經濟主體之間連接起來，也就是說以什么為中介把政府經濟調控行為所含的利益被經濟主體吸收進而實現其效力。在市場經濟條件下，這個中介只能是市場交換。政府用經濟調控行為所含的利益與經濟主體的服從相交換，進而達到交換雙方的目的，即政府由于付出一定利益而換取了經濟主體的服從，使經濟調控行為發生效力；經濟主體則因服從經濟調控制行為，而換取了利益，達到了做為一個經濟人的目的。由此可見，即便是強制性行為；如果不把其實現效力的方式建立在與經濟主體進行交換的基礎上，那么這種強制性行為的效力在一定程度就會因經濟主體無利可圖而消極服從而被弱化或被化為烏有。如前所述，社會上大量存在的“有禁不止”現象就是政府強制性行為失靈的突出表現。對于獎酬性行為和輿論性行為，其效力是否實現或效力的強弱則完全取決于它們所含利益與經濟主體服從二者之間市場交換是否成功或交換效果的好壞。改革開放以來，我國政府采取了一系列優惠招商引資政策（獎酬性行為），吸引了大量外資，促進了我國經濟建設的發展。這是由獎酬性行為所含利益與外商之間成功進行交換的結果。也是政府獎酬性行為成功案例之一。而最近一段時期，有些政府部門開展的亂評比活動（輿論性行為），各種榮譽稱號多于牛毛，遭到了企業的抵制。其根本原因就是這些評比活動僅僅是為了某些部門謀取利益，導致這種輿論行為不含經濟主體所需利益因素，無法與企業進行交換。這也是政府輿論性行為失敗的案例之一。

三、政府經濟調控關系的轉變

所謂政府經濟調控關系就是指政府與經濟主體之間內在的本質聯系。這種關系一經形成便具有長期穩定性。經濟調控關系和經濟調控行為的關系是二者互為前提，經濟調控行為必然導致一定的經濟調控關系；穩定的經濟調控關系又產生相應的經濟調控行為。在計劃經濟時期，政府采取行政命令等強制行為實現其經濟職能；而在市場經濟條件下，政府則采取以獎酬性行為和輿論性行為為主，強制性行為為輔來實現其經濟職能。因此，政府經濟調控關系相應也發生了明顯轉變：即由領導與被領導的關系向服務和被服務的關系轉變。（注：參見李景鵬《權力政治學》有關章節，黑龍江教育出版社，1995年。）這種經濟調控關系具有以下特點：

1、政府工作人員必須轉變工作作風，樹立公仆意識。在計劃經濟條件下，政府工作人員憑借行政命令等強制性行為推行政令，實現經濟職能。同時，企業處于政府的從屬地位，政府與經濟主體（企業）的關系是領導和被領導的關系。在市場經濟條件下，由于政府經濟調控行為不再以強制性行為為主，而是以獎酬性和輿論性為主，這就使政府工作人員失去象計劃經濟那樣所憑借的法定強制力這一有效手段來推行政務。換言之，政府工作人員推行政務手段的強制性和權威性弱化。另外，政府與經濟主體的關系是一種服務和被服務的關系，這表明經濟主體與政府處于平等地位，它們不再是政府的從屬物，而是“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的法人實體。經濟主體作為獨立的市場主體，擁有一定自主權，政府不能隨意干涉其生產經營活動。為此，這就要求政府工作人員克服官僚作風，樹立全心全意為人民服務的公仆意識。

2、企業真正成為獨立具有法人資格的市場主體是政府經濟調控關系的關鍵。目前，我國政府干涉企業的經濟活動現象之所以屢見不鮮，其根本原因就是企業還沒有真正成為自主經營、自負盈虧獨立具有法人資格的市場主體。特別是國有企業表現尤其突出。因此，這就要求加快推進國有企業的改革，建立現代企業制度。按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，對國有企業實行規范的公司改革，“國家按投入的資本額享有所有者權益，對企業的債務承擔有限責任，”但“政府不能直接干預企業經營活動，”企業則“依法自主經營、自負盈虧”但“不能不受所有者的約束，損害所有者權益。”這樣，企業成為獨立的法人實體和市場主體，與政府地位平等。因此，只有經濟主體成為真正的享有充分自主權的市場主體，才能建立真正的服務和被服務的政府經濟調控關系。