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摘要：鄉(xiāng)村治理是國家治理的微觀基礎，國家審計是國家治理的重要保障，具有預防、揭示、抵御、鑒證、評價與問責的監(jiān)督治理效應，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治、提高鄉(xiāng)村治理能力的重要監(jiān)督制度。文章通過分析新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理的重要意義、可行性，構建了新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理的實施路徑：始終堅持黨對國家審計服務鄉(xiāng)村治理的領導，為國家審計服務鄉(xiāng)村治理提供政治保障；健全鄉(xiāng)村審計制度，為國家審計有效服務鄉(xiāng)村治理提供制度保障；加強國家審計隊伍職業(yè)化建設，為國家審計服務鄉(xiāng)村治理提供人員保障；全面加強審計信息化技術和方法的引入與運用，為提升國家審計服務鄉(xiāng)村治理績效提供技術保障。文章旨在發(fā)揮國家審計服務鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督保障功能，為國家審計的監(jiān)督制度優(yōu)勢轉化為鄉(xiāng)村治理效能提供了理論和實踐依據(jù)。

關鍵詞：國家審計；鄉(xiāng)村治理；國家治理；審計監(jiān)督

黨的以來，黨中央和國務院對鄉(xiāng)村的扶持優(yōu)惠政策力度持續(xù)加大，特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，大量的公共資源涌向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村成為公共政策落實和公共資金落地的“最后一公里”，提高鄉(xiāng)村治理能力和治理水平已經成為確保支農政策有效落實、支農資金有效落地的關鍵一環(huán)。國務院總理在2020年政府工作報告中指出：“加強和創(chuàng)新社會治理。健全社區(qū)管理和服務機制。加強鄉(xiāng)村治理。”“要依法接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，主動接受社會和輿論監(jiān)督。強化審計監(jiān)督。”［1］由此可見，在國家層面已把鄉(xiāng)村治理和審計監(jiān)督有機地聯(lián)系在一起，充分表明國家下一階段加強鄉(xiāng)村治理的決心以及國家審計監(jiān)督在提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平中的重要地位。

一、文獻回顧與評述

結合本文的研究主題，發(fā)現(xiàn)有關研究主要聚焦于以下兩個方面：一是鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村財務審計監(jiān)督面臨的困境與解決對策，二是開展村居審計的必要性和具體策略。（一）鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村財務審計監(jiān)督面臨的困境與解決對策研究。隨著鄉(xiāng)村改革的不斷推進，國家對鄉(xiāng)村治理的標準也在不斷提高，審計在鄉(xiāng)村治理中的重要性也就愈顯重要。當前農村權力失衡現(xiàn)象較為嚴重，村干部“一支獨大”，大搞“一言堂”，村民的談判監(jiān)督能力較弱，在這種情況下，極易引發(fā)村民與村集體經濟組織之間的利益沖突。有鑒于此，亟須建立并完善鄉(xiāng)村治理的內部審計監(jiān)督機制，以有效解決委托人和人之間的信息不對稱和徇私舞弊發(fā)生的可能性。為此，蘇霞認為內部審計應通過采取拓寬審計范圍、創(chuàng)新審計方法、促進審計整改和強化審計結果應用等措施來積極參與到鄉(xiāng)村治理中，以有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進［2］。村居民主理財小組負有檢查、審核鄉(xiāng)村財會賬目和有關經濟活動、事項、交易是否合法合規(guī)的職責，是村居審計的重要組成部分，屬于內部審計范疇［3］，國家審計機關應依法加強對鄉(xiāng)村內部審計工作的指導。因此，加強村居內部審計，首先應該規(guī)范村級民主理財制度，強化對鄉(xiāng)村集體經濟的日常審計監(jiān)督，推行村居內部審計常態(tài)化；其次實施鄉(xiāng)村領導干部經濟責任審計制度并以任中審計為主，審計機關要創(chuàng)新審計指導方式，實施分類指導，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村內部審計監(jiān)督的全覆蓋，充分發(fā)揮內部審計、社會審計和國家審計的監(jiān)督合力；最后國家審計機關應設立聯(lián)席會議制度，加強對鄉(xiāng)村內部審計的業(yè)務指導，并聯(lián)合農業(yè)經濟部門等實行異地交叉和聯(lián)合審計，以確保審計監(jiān)督的獨立性［3］。當前，中國鄉(xiāng)村治理能力水平較低，亟須引入審計制度參與鄉(xiāng)村治理以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理環(huán)境、推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治［4］。隨著鄉(xiāng)村經濟的飛速發(fā)展和鄉(xiāng)村集體經濟業(yè)務及事項的日益復雜，單一的審計監(jiān)督已經無法適應鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要，為此需要充分發(fā)揮國家審計、社會審計和內部審計的各自優(yōu)勢，構建支持“三位一體”的審計監(jiān)督模式以服務鄉(xiāng)村治理。李敏構建了鄉(xiāng)村治理的國家審計模式、社會審計模式和內部審計模式，并分別從鄉(xiāng)村治理對國家審計、社會審計和內部審計的需求、審計模式構建、功能定位和職責范圍三個方面構建了“三位一體”的鄉(xiāng)村治理審計體系，以促進鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展［4］。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面推進“三農”工作高質量發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，在此背景下，趙歡歡從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的農村財務審計監(jiān)督現(xiàn)狀出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)農村財務審計監(jiān)督面臨法律支持體系不完善、鄉(xiāng)村財務審計人員素質不高、鄉(xiāng)村財務審計資料管理不科學和鄉(xiāng)村財務審計流程不規(guī)范等問題，應采取有效措施提高鄉(xiāng)村財務審計監(jiān)督質量，即：抓住審計關鍵，客觀公正地開展經濟責任審計，全面開展資源審計，樹立法治鄉(xiāng)村建設理念，切實提高鄉(xiāng)村審計人員素質，規(guī)范鄉(xiāng)村財務審計管理制度，營造良好的鄉(xiāng)村財務審計工作環(huán)境［5］。（二）開展村居審計的必要性和具體策略研究。村務監(jiān)督水平是影響鄉(xiāng)村治理的關鍵因素，關系鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。從各地實踐看，村務監(jiān)督弱化是造成鄉(xiāng)村腐敗、制約鄉(xiāng)村自治體系發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)［6］。隨著國家一系列惠民政策的實施和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，審計機關需要監(jiān)督的事項日益增多，審計任務繁重和審計力量不足的矛盾日趨凸顯。由于審計力量嚴重不足，對鄉(xiāng)村一級的審計監(jiān)督逐漸成為國家審計機關的薄弱環(huán)節(jié)，導致涉農資金的擠占、挪用、截留、優(yōu)親厚友、貪污腐敗等各種違法違規(guī)行為時常發(fā)生，嚴重影響了政府權威和公信力，極大損害了廣大農民群眾的切身利益，加強村居審計勢在必行。積極推行村居審計并使之常態(tài)化，有利于督促鄉(xiāng)村干部認真履行公共受托責任，緩和干群矛盾，增強其為民執(zhí)政的責任意識；有利于規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理，摸清鄉(xiāng)村家底，加強鄉(xiāng)村集體資產管理，促進資產保值增值，避免集體資產流失，強化鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村財會人員依法執(zhí)行財經紀律的意識；有利于加強鄉(xiāng)村廉政建設，完善內部控制機制，發(fā)揮審計建設性作用，促進國家各項惠農政策有效落實和鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展［3］。鄭石橋等人對當前中國的村居審計體制模式進行了分析與探討，研究發(fā)現(xiàn)實踐中開展村居審計大致有六種審計模式：審計機關———鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、審計機關———派駐模式、審計機關———集中模式、農經部門———鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、農經部門———派駐模式、農經部門———集中模式。但從審計實施效果來看，審計機關———鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式是開展村居審計的首選模式，農經部門———鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式和審計機關———派駐模式是備選模式，其余各種模式或是因審計獨立性嚴重不足，或是因審計資源配置不到位，或是因審計成果應用動力不足等存在各種缺陷而不能被采用［7］。綜上所述，圍繞審計與鄉(xiāng)村治理關系，理論界和實務界的專家學者分別就鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村財務審計監(jiān)督的實踐困境與解決對策、開展村居審計的必要性和具體模式等問題進行了有益探索，取得了較為豐碩的研究成果，為新時代加強國家審計服務鄉(xiāng)村治理提供了理論基礎與方法借鑒，對進一步研究國家審計服務鄉(xiāng)村治理具有一定的啟發(fā)作用。但鮮有學者針對新時代國家審計在服務鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的重要意義、可行性和具體實施路徑問題展開系統(tǒng)而深入的探討，這正是本文要解決的問題。

二、新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理的重要意義

新時代，中國鄉(xiāng)村治理仍然面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理仍然是國家治理的短板和弱項，充分發(fā)揮國家審計服務鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督、鑒證、評價與問責的治理功能，對擺脫鄉(xiāng)村治理困境、提高鄉(xiāng)村治理績效不僅有著必要的理論價值，而且具有十分重要的現(xiàn)實意義。（一）國家審計服務鄉(xiāng)村治理是貫徹落實黨中央關于改進鄉(xiāng)村治理決策部署的內在要求。按期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，并向第二個百年奮斗目標邁進，最大的潛力和后勁在鄉(xiāng)村，最深厚而廣泛的基礎在鄉(xiāng)村，最繁重又最艱巨的任務還在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村是最為突出的短板和弱項，國家必須加強鄉(xiāng)村治理，提檔加速“三農”發(fā)展，不斷提高鄉(xiāng)村治理能力和治理水平，讓廣大農民同全國人民一道邁入社會主義現(xiàn)代化強國。黨的以來，黨中央和國務院先后印發(fā)《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等一系列文件，對推動鄉(xiāng)村治理邁上新臺階、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出決策部署。其中，《指導意見》把全面實施村級事務陽光工程，加強審計對農村集體經濟組織的監(jiān)督，開展村干部任期和離任經濟責任審計作為加強和改進鄉(xiāng)村治理的主要任務之一，并要求加大對基層小微權力腐敗的懲治力度［8］，織密小微權力運行監(jiān)督網，努力形成村務委員會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、財會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和審計監(jiān)督等多方聯(lián)網、全程實時的監(jiān)督治理體系［9］。新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理，應著重圍繞如何促進鄉(xiāng)村治理政策有效落實，如何促進公共財政支農惠農資金切實發(fā)揮實效，如何有效制約與規(guī)范鄉(xiāng)村權力運行，如何有效懲治和預防鄉(xiāng)村治理腐敗，如何建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系和體制機制等問題展開審計監(jiān)督、鑒證與評價，為黨中央關于鄉(xiāng)村治理決策部署的貫徹落實提供監(jiān)督與保障。（二）國家審計服務鄉(xiāng)村治理是國家審計服務國家治理的題中之義。國家治理是一個復雜的運行系統(tǒng)，包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)三個子系統(tǒng)，實現(xiàn)國家良治和善治有賴于系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)間的相互作用與相互配合。因此，必須正確處理好各子系統(tǒng)之間的關系。其中，國家監(jiān)督系統(tǒng)負有監(jiān)督、鑒證和評價國家治理決策和執(zhí)行系統(tǒng)的職責，是國家治理的內在要素，大到宏觀治理，小到微觀治理，無論是國家治理還是鄉(xiāng)村治理都離不開監(jiān)督，缺少監(jiān)督的治理難以有效實現(xiàn)良治和善治。國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和重要保障，國家審計機關作為政府行政部門的組成之一，其自身行為本身就是在參與國家治理。國家審計的產生和發(fā)展源于國家監(jiān)督治理的需要，是內生于國家治理的重要監(jiān)督制度之一，其天然的權威性、獨立性、專業(yè)性、全面性和嚴肅性的特質決定了它必然處于國家治理的核心層面［9］，通過發(fā)揮預防、揭示、鑒證、抵御、評價和問責等功能，能夠確保政府依法依規(guī)行使公權力，從而保證國家公共政策的有效貫徹執(zhí)行，最終實現(xiàn)國家善治。鄉(xiāng)村是國家的基層組織，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎單元，鄉(xiāng)村治理的基礎性和廣泛性特征決定了它是國家治理的基礎和重要方面。鄉(xiāng)村監(jiān)控系統(tǒng)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證，審計監(jiān)督是鄉(xiāng)村監(jiān)控系統(tǒng)的重要組成部分，是提高鄉(xiāng)村制度執(zhí)行力的重要保障。當提高鄉(xiāng)村治理水平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化成為國家鄉(xiāng)村治理的重要公共受托責任內容時，國家審計服務鄉(xiāng)村治理自然成為國家審計的重點監(jiān)督方向和內容，實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治和善治是國家審計服務鄉(xiāng)村治理的終極目標。（三）國家審計服務鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的重要領域。審計全覆蓋是一項富有中國特色的審計監(jiān)督要求。審計全覆蓋理念最早是由時任審計署審計長劉家義在2013年召開的全國審計工作會議上提出，他強調要優(yōu)化審計資源配置，創(chuàng)新審計方法，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。2014年，《國務院關于加強審計工作的意見》明確把“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”作為指導思想，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》在總體目標中明確指出了審計監(jiān)督全覆蓋的范圍，即要求審計全覆蓋從公共性原則出發(fā)拓展現(xiàn)有的審計監(jiān)督范疇，把公共資金、公共資源、公共資產、公共權力和公共政策都納入審計監(jiān)督范圍，因此，審計全覆蓋是對公共領域全面的經濟監(jiān)督和政治監(jiān)督。而《關于實行審計全覆蓋的實施意見》更是對實行審計全覆蓋的目標要求、技術方法等作了具體規(guī)定，是推進審計全覆蓋的具體實施方案。2018年2月，中國共產黨第三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出：“要構建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)審計全覆蓋”。2018年5月，在中央審計委員會第一次全體會議上強調：“要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。”［10］其實質就是要求審計監(jiān)督實現(xiàn)全覆蓋。當前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列旨在提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理政策的全面部署和推進，大量的公共資金、公共資源和公共政策必然會向鄉(xiāng)村傾斜，而這些資金、資源和政策背后必然是以公共權力的運行為前提和載體，由審計全覆蓋的要求可知，凡是行使公權力的領域都應當接受審計監(jiān)督。國家審計必須在加強和改進鄉(xiāng)村治理中積極發(fā)揮監(jiān)督治理功能，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中公共資金運用的各種高風險隱患，監(jiān)督和糾正政府鄉(xiāng)村治理政策的執(zhí)行偏差，懲治和預防鄉(xiāng)村治理中的權力腐敗等各種違法違紀行為，從而不斷推動鄉(xiāng)村治理中國家審計對公共資金、公共政策和公共權力監(jiān)督的全面覆蓋。

三、新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理的可行性

新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理具有堅實的法理依據(jù)，正是這些法理依據(jù)賦予了國家審計法定性、權威性、獨立性和專業(yè)性的特質［11］，憑借這些特質國家審計能夠有效監(jiān)督鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一系列旨在加強與改進鄉(xiāng)村治理公共政策的貫徹落實，發(fā)現(xiàn)并依法懲處鄉(xiāng)村治理中的各種違法違規(guī)行為，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理中公權力的有效監(jiān)督與制約。此外，國家審計在精準扶貧政策的有效貫徹執(zhí)行中發(fā)揮了積極的政策糾偏和反饋作用，促進了精準扶貧預期目標的實現(xiàn)，為國家審計服務鄉(xiāng)村治理積累了豐富的前期實踐經驗。（一）國家審計服務鄉(xiāng)村治理具有堅實的法律依據(jù)。新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理并非無源之水、無本之木，而是具有從法律到法規(guī)這樣一整套擁有不同法律效力等級的堅實的法律依據(jù)。其中，《中華人民共和國審計法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第三條規(guī)定：“其他管理、分配和使用公共資金、國有資產、國有資源的單位，以及其主要負責人，屬于審計機關的審計對象，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。”第二十三條規(guī)定：“審計機關對資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的其他組織的財務收支，以及有關經濟活動，進行審計監(jiān)督。”由此可見，只要是涉及到公共資金或國家財政撥款的資產來源，都是審計機關的審計對象，都應依照本法接受審計監(jiān)督。按照《征求意見稿》的要求，國家審計機關有權依法對鄉(xiāng)村治理情況實施審計監(jiān)督。《征求意見稿》第二十八條還規(guī)定：“審計機關對地方各級黨委和政府、紀檢監(jiān)察機關……中央和地方各級黨政工作部門……人民團體等單位的主要負責人，以及……在任職期間履行經濟責任的情況，進行審計監(jiān)督。”第二十九條規(guī)定：“審計機關對地方各級黨委和政府主要負責人，以及……在任職期間履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的情況，進行審計監(jiān)督。”［12］這兩條規(guī)定要求對地方各級黨委和政府及其主要負責人在任職期間實行經濟責任審計和自然資源資產審計。因此，國家審計應該依法加強對鄉(xiāng)村黨政負責人的經濟責任審計和鄉(xiāng)村自然資源和生態(tài)環(huán)境保護情況的審計監(jiān)督。此外，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十五條明文規(guī)定：“村民委員會成員實行任期和離任經濟責任審計，由縣級人民政府農業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負責組織，審計結果應當公布。”［12］在《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中也明確提出，要加強對農村集體經濟組織的審計監(jiān)督，開展村干部任期和離任經濟責任審計。建立健全小微權力監(jiān)督制度，形成村務監(jiān)督委員會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、會計核算監(jiān)督和審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網的監(jiān)督體系，加大基層小微權力腐敗懲治力度［9］。（二）國家審計服務鄉(xiāng)村治理具有豐富的前期實踐經驗積累。精準扶貧是新時代中國解決大規(guī)模絕對貧困問題的一項創(chuàng)新，脫貧攻堅是實現(xiàn)農村貧困人口同全國人民一道邁入小康社會的重要舉措。精準扶貧與鄉(xiāng)村治理是辯證統(tǒng)一的關系，即精準扶貧是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效目標的前提和基礎，而鄉(xiāng)村治理是精準扶貧的延伸和拓展。目前，學界對精準扶貧政策跟蹤審計的基礎理論、政策審計效果評價標準與評價指標體系構建、實踐困境與解決對策以及精準扶貧資金審計方面進行了有益探索與嘗試，積累了較為豐富的理論成果。另外，近年來，不少地方政府積極探索對鄉(xiāng)村組織的監(jiān)管模式，其中，山東省淄博市淄川區(qū)審計局的“政府直審村官”的審計模式就是村居審計一種較為成功的嘗試。該模式撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所，設立派出分局，整合縣區(qū)紀委、審計和組織部門力量，實行審計、紀委監(jiān)督和組織考核相結合的聯(lián)合監(jiān)督審查工作機制，以國家審計下鄉(xiāng)的方式來加強對鄉(xiāng)村的監(jiān)督，在審計監(jiān)督范圍上由單純的財務審計監(jiān)督擴展到財務審計監(jiān)督和鄉(xiāng)村領導干部履職責任評價并重，極大擴展了鄉(xiāng)村監(jiān)督范圍。在“政府直審村官”的審計模式中，國家審計只是這種監(jiān)督機制的一個構成要素，主要是為縣區(qū)黨政機關提供專業(yè)、可靠的財務監(jiān)督信息，是基層政府加強對鄉(xiāng)村組織和領導干部監(jiān)督與考核的重要抓手［5］。新時代在國家審計服務鄉(xiāng)村治理的實踐中，應在充分借鑒“政府直審村官”的審計監(jiān)監(jiān)督督模式基礎上，以法律形式明確鄉(xiāng)村審計的合法地位，擴大鄉(xiāng)村審計監(jiān)督范圍，拓展鄉(xiāng)村公共政策落實跟蹤審計、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計和鄉(xiāng)村領導干部自然資源資產離任審計、鄉(xiāng)村領導干部經濟責任審計等的覆蓋面，以促進鄉(xiāng)村治理政策有效落實、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善和清正廉潔的鄉(xiāng)風文明氛圍的形成。（三）國家審計具有獨立性和專業(yè)性，能夠實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理中公共政策、資金和項目的有效監(jiān)督與評價。從世界范圍來看，國家審計模式具有立法型、行政型、司法型和獨立型四種類型，中國國家審計屬于行政型審計模式。在行政型審計模式下，國家審計機關作為履行監(jiān)督職能的國家行政機關，雖然隸屬于政府行政部門，但其本身并不直接參與國家重大公共政策的制定，與公共政策的執(zhí)行部門也并無業(yè)務上的直接往來，因而具有相對獨立性，能對公共政策的制定和執(zhí)行、公共項目的建設運營情況和公共資金的分配、使用與績效進行較為獨立的監(jiān)督與評價［9］。國家審計作為專門的經濟監(jiān)督手段，是一種專業(yè)性監(jiān)督，具有經濟監(jiān)督、經濟鑒證和經濟評價的基本職能，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村公共財政、財務收支是否滿足合法性、合規(guī)性和真實性要求，監(jiān)督與評價公共資金、公共資源的分配與使用和公共項目建設是否符合經濟性、效率性、效果性、適當性和環(huán)境性。通過加強對鄉(xiāng)村治理專項資金投入、分配、使用和管理情況的審計監(jiān)督以及評價公共資金使用效果，能夠揭露用于鄉(xiāng)村治理的公共資金領域存在的虛報冒領、擠占挪用、違規(guī)使用等問題，從而促進資金合法、合規(guī)使用，防止公共資金“跑、冒、滴、漏”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高資金使用效率和效果，以確保鄉(xiāng)村治理投入資金的有效性。通過加強對鄉(xiāng)村治理重點公共項目的全過程跟蹤審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭露項目管理不善、違規(guī)招投標、違規(guī)轉包分包、違規(guī)使用工程建設資金和損失浪費等問題，從而確保項目資金使用的安全性與有效性、提高項目運營效果。

四、新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理的實施路徑

實施路徑問題是國家審計服務鄉(xiāng)村治理的關鍵，它直接影響著國家審計服務鄉(xiāng)村治理的效率與水平。新時代應從政治保障、制度保障、人員保障和技術保障等四個方面構建國家審計服務鄉(xiāng)村治理的實施路徑，具體如下。（一）始終堅持黨對國家審計服務鄉(xiāng)村治理的領導，為國家審計服務鄉(xiāng)村治理提供政治保障。中國共產黨領導是中國特色社會主義的本質特征，必須堅持黨對一切工作的領導。根據(jù)《中華人民共和國審計法（修訂草案征求意見稿）》第一章總則第二條規(guī)定，國家實行審計監(jiān)督制度。堅持中國共產黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。由此可見，國家審計工作要堅持黨的統(tǒng)一領導，要在黨的領導下構建審計監(jiān)督體系，具體到鄉(xiāng)村治理審計領域，同樣需要堅持黨的領導。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出，要堅持黨管農村工作的基本原則，確保黨在農村工作中始終總攬全局，協(xié)調各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障。國家審計是推動鄉(xiāng)村治理邁向高質量發(fā)展過程中的一項有效的監(jiān)督治理機制，作為監(jiān)控體系的重要形式，其已經成為推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，因而新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理同樣離不開黨的領導。審計機關隸屬于國家行政部門，不僅是業(yè)務機關，更是政治機關，不僅具有微觀治理功能，更具有宏觀管理職能，政治性是國家審計的第一屬性，國家審計的經濟監(jiān)督職能服務于政治監(jiān)督職能［13］。因此，新時代國家審計服務鄉(xiāng)村治理必須始終站在全局高度，充分認識黨在國家審計服務鄉(xiāng)村治理中把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，不斷提高政治站位。國家審計服務鄉(xiāng)村治理的全過程、各階段都要旗幟鮮明講政治，毫不動搖地堅持和加強黨和對國家審計服務鄉(xiāng)村治理的全面領導，充分發(fā)揮黨委領導下的各級審計委員會在鄉(xiāng)村治理審計中的領導作用。其中，涉及到鄉(xiāng)村治理審計領域具有全國性、宏觀性的重大審計事項，應由中央審計委員會審議決定，并在中央審計委員會的領導下由審計署統(tǒng)籌組織實施；具有中觀性、區(qū)域性的重大審計事項，應由省級審計委員會審議決定，并在省級審計委員會的領導下由省級審計機關組織實施；具有微觀性的重大審計事項，應由市級或縣級審計委員會審議決定，并在市級或縣級審計委員會的領導下由市級或縣級審計機關組織實施。（二）健全鄉(xiāng)村審計制度，為國家審計有效服務鄉(xiāng)村治理提供制度保障。隨著中國鄉(xiāng)村社會改革的不斷深化和經濟的快速發(fā)展，政府對加強鄉(xiāng)村公共服務的投入持續(xù)增加，不少公共財政資金和公共資源直接進入鄉(xiāng)村組織，很明顯，這些公共資金和公共資源并非屬于鄉(xiāng)村集體經濟組織所有，因而對其的分配、使用情況展開審計監(jiān)督必須由國家審計機關來承擔，而不能由鄉(xiāng)村集體經濟組織以內部審計的形式來進行，從法律上把鄉(xiāng)村審計的性質界定為國家（政府）審計并以法律形式加以定性是提升鄉(xiāng)村審計效果的關鍵［7］。因此，面對國家大力扶持和發(fā)展鄉(xiāng)村經濟、大量公共資源涌入鄉(xiāng)村這一鄉(xiāng)村治理實踐發(fā)展的新形勢，首先，建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立縣（區(qū)）審計局的派出分局，作為鄉(xiāng)村審計機構與國家審計體系的聯(lián)通渠道，為新時代國家審計有效服務鄉(xiāng)村治理提供制度保障。其次，建立健全鄉(xiāng)村審計的法律法規(guī)，探索建立《鄉(xiāng)村審計指南》，明確鄉(xiāng)村審計的權限、職責、程序等審計要素，使鄉(xiāng)村審計工作具有明確的操作指引和規(guī)范。最后，完善國家審計服務鄉(xiāng)村治理的組織制度、質量控制制度、審計結果公告制度、審計問責制度，以確保鄉(xiāng)村審計工作依法、有效和有序開展。總之，健全鄉(xiāng)村審計制度體系，能為國家審計有效服務鄉(xiāng)村治理提供制度保障。（三）加強國家審計隊伍職業(yè)化建設，為國家審計服務鄉(xiāng)村治理提供人員保障。國家審計服務鄉(xiāng)村治理實踐的效果和質量，取決于國家審計隊伍的政治覺悟、業(yè)務能力和政策水平等綜合素質的高低，加之審計資源有限和鄉(xiāng)村治理審計任務難度不斷提高的矛盾，迫切需要加強國家審計隊伍的職業(yè)化建設，以提高審計人員素質和專業(yè)化水平，不斷適應鄉(xiāng)村治理審計的新需求。當前，基層審計機關尤其是鄉(xiāng)村治理審計隊伍與審計實踐發(fā)展極不適應。一是鄉(xiāng)村治理審計人員嚴重不足并且長期處于超負荷工作狀態(tài)，難以完成審計全覆蓋的任務要求。二是審計人員知識結構不合理，單一化傾向嚴重，素質參差不齊。審計人員年齡結構嚴重失衡，年齡偏大、審計隊伍老化現(xiàn)象較為嚴重，難以滿足鄉(xiāng)村治理實踐對國家審計隊伍知識和年齡結構的客觀需求。三是鄉(xiāng)村基層審計人員的后續(xù)教育培訓機制極不完善，甚至沒有設置相關的繼續(xù)教育培訓管理職能機構，即使有履行對審計人員繼續(xù)教育培訓的部門，也存在缺乏總體規(guī)劃、培訓內容不系統(tǒng)、跟不上實踐發(fā)展新要求等問題，繼續(xù)教育效果欠佳。為此，為適應鄉(xiāng)村治理實踐發(fā)展對國家審計隊伍的客觀要求，首先，應嚴格規(guī)范國家審計人員的招錄和準入門檻，大量招考會計、審計、經濟和財政等相關專業(yè)的應屆本科畢業(yè)生以充實鄉(xiāng)村審計人才隊伍，建立靈活的人才引進制度，吸收民間審計和內部審計的專業(yè)技術人才到國家審計隊伍中來，從而優(yōu)化審計隊伍知識結構，提高審計隊伍工作能力和整體素質，促進鄉(xiāng)村基層審計隊伍職業(yè)化建設的良性發(fā)展。其次，完善鄉(xiāng)村基層國家審計人員的繼續(xù)教育培訓機制，通過開展多種形式的審計人員繼續(xù)教育培訓，譬如專家講座、網絡學習、專業(yè)培訓和調研交流等，不斷提升審計隊伍的專業(yè)勝任能力，著力打造一支信念堅定、業(yè)務精良、紀律嚴明、作風優(yōu)良、清正廉潔的鄉(xiāng)村治理審計鐵軍，充分發(fā)揮國家審計在鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)督保障作用，不斷提高國家審計服務鄉(xiāng)村治理的審計監(jiān)督效能。（四）全面加強審計信息化技術和方法的運用，為提升國家審計服務鄉(xiāng)村治理績效提供技術保障。當前，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等先進技術的飛速發(fā)展正在沖擊著傳統(tǒng)的各行各業(yè)，審計行業(yè)和審計專業(yè)也不例外。隨著鄉(xiāng)村治理的縱深推進，鄉(xiāng)村治理審計正面臨著扶貧、醫(yī)保、低保、就業(yè)、各項惠農政策貫徹執(zhí)行情況、公共財政資金分配、撥付和使用情況等海量數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的審計分析方法與手段由于審計程序較為復雜，在審計證據(jù)獲取和審計底稿編制等方面需要消耗大量的資金和時間成本，因而審計效率較低、審計成本較高，已無法滿足新時代鄉(xiāng)村治理實踐對國家審計的新要求。數(shù)智時代對國家審計人員處理復雜問題的能力提出了新的挑戰(zhàn)，審計人員唯有轉變觀念，積極適應數(shù)智時代對國家審計的新要求，努力學習新方法、新技術，增強大數(shù)據(jù)與復雜信息的處理能力，不斷創(chuàng)新審計模式與方法，才能提高應對和解決復雜問題的能力。面對鄉(xiāng)村治理的海量數(shù)據(jù)，堅持科技強審，向信息化要效率，向大數(shù)據(jù)要資源，才能不斷提高國家審計服務鄉(xiāng)村治理的績效；將大數(shù)據(jù)審計、區(qū)塊鏈技術等新技術和新方法應用于鄉(xiāng)村治理審計實踐，不斷拓展數(shù)據(jù)分析方式，全方位、多角度進行數(shù)據(jù)比對，增強審計發(fā)現(xiàn)影響鄉(xiāng)村治理質量的疑點或線索的能力，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)環(huán)境下國家審計預防、揭示和抵御的監(jiān)督治理功能，以不斷降低鄉(xiāng)村治理審計中的重大錯報風險，促進鄉(xiāng)村治理政策按照預期目標執(zhí)行、鄉(xiāng)村治理資金依法、合規(guī)和高效使用。

作者:王曉紅 史向軍 單位:1.西安理工大學馬克思主義學院 2.西安財經大學科研處