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[摘要]以經濟過程排放的廢棄物數量為主要指標，把循環經濟的發展進程劃分為三個階段：廢棄物回收再利用——循環經濟起步階段；廢棄物排放量逐步減少——循環經濟發展階段；廢棄物零排放——循環經濟成熟階段。通過對主要發達國家在不同階段循環經濟發展的分析與介紹，分別概括出三個階段的各自特征以及政府循環經濟政策的演變進程；通過對循環經濟發展中政府行為的經濟學分析，論證了政府循環經濟政策的合理性與必要性；通過對循環經濟生態系統三個操作層次的研究，提出了中國政府應該采取的循環經濟政策。

[關鍵詞]循環經濟；公共產品；經濟政策

一、引言

循環經濟是針對傳統的“資源——產品——廢棄物”的簡單流動的線性經濟而言的，是以可循環資源為起點，以環境友好的方式利用資源的“資源——產品——再生資源(廢棄物)——產品”的反饋式閉環流動的一種全新的經濟發展模式。以經濟過程排放的廢棄物數量為主要指標，我們把循環經濟的發展進程劃分為三個階段：廢棄物回收再利用——循環經濟起步階段；廢棄物排放量逐步減少——循環經濟發展階段；廢棄物零排放——循環經濟成熟階段。

廢棄物回收再利用，是為了減少廢棄物對環境的直接污染而采取的替代廢棄物簡單焚燒、填埋方式的環境保護措施；廢棄物排放量逐步減少，體現了從廢棄物末端治理到源頭治理的環境保護措施的轉變；廢棄物零排放，是指所有的原料和能源都在反饋式閉環流動的循環經濟發展模式中，得到合理的、充分的利用，從而把經濟活動對自然環境的影響控制在盡可能低的程度。經過相當長時間的努力，使生態負增長變為生態正增長，實現人類與生態的良性循環。

從公共經濟學的角度分析，環境保護本質上是一種公共產品。公共產品生產的非競爭性與消費的非排他性特征，注定了政府是環境保護這一公共產品的提供者，因此，政府在循環經濟發展的三個階段中都具有不可替代的作用。

本文通過對主要發達國家在循環經濟發展不同階段中循環經濟發展的分析與介紹，概括出循環經濟發展三個階段的各自特征以及政府循環經濟政策的演變進程；通過對循環經濟發展中政府行為的經濟學分析，論證了政府循環經濟政策的合理性與必要性；通過對循環經濟生態系統三個操作層次的研究，提出了我國政府應該采取的循環經濟政策。

二、循環經濟發展的三個階段及政府循環經濟政策的演進

(一)廢棄物回收再利用階段及政府的激勵性政策

以節約為目的，對生產過程和消費過程的廢棄物進行回收再利用的經濟行為由來已久。20世紀80年代，人類進入以環境保護為目標，對生產末端和消費過程產生的廢棄物進行回收再利用的循環經濟發展的第一階段——循環經濟起步階段。此后，很多國家的政府都積極地制定各種法律、法規和獎勵制度，對企業和居民分類、收集、再利用廢棄物的行為予以激勵。

1.對廢棄物回收再利用提供法律支持。德國于1991年通過了《包裝條例》，要求將各類包裝物的回收規定為義務，設定了包裝物再生利用的目標；并于1992年通過了《限制廢車條例》，規定汽車制造商有義務回收廢舊車。

日本于1991年制定《關于促進利用再生資源的法律》，目的是確保廢棄物的適當處理和再生利用；于1997年又頒布《容器包裝再利用法》，明確了生產商和市民對容器包裝物具有回收的責任”。

2.獎勵廢棄物回收再利用。日本大阪市對回收報紙、硬板紙、舊布等廢棄物的社區、學校等集體發放獎金；并在全市設置了80多處牛奶紙盒回收點，以免費購買圖書方式鼓勵市民回收牛奶紙盒；對回收100只鉛罐或600個牛奶罐的市民予以100日元的獎勵。泰國曼谷市建立“垃圾銀行”，鼓勵少年兒童收集垃圾、分類裝袋，并交由“垃圾銀行”處理。“垃圾銀行”每3個月計息一次，以鉛筆、書本、襪子等生活必需品作為利息，予以獎勵。

3.提高社會公眾的參與意識。日本大阪市每年9月發動市民開展公共垃圾收集活動，并向100萬戶家庭發放介紹垃圾處理知識和再生利用的宣傳小冊子。加拿大蒙特利爾市更是利用廣告衫、日歷卡、筆記本、公交車等多種多樣的載體，號召市民參與廢棄物回收再利用活動。

廢棄物回收再利用對于節約資源、減少廢棄物對環境的污染、培養公眾的環境保護意識發揮了重要的歷史作用。但是這種方式只是對廢棄物的被動回收，仍然屬于傳統的“資源——產品——廢棄物”的末端治理方式，不能從根本上解決環境污染問題。

(二)廢棄物排放量逐步減少階段及政府的強制性政策

隨著環保意識的不斷強化，人們逐步意識到，與其被動地等待廢棄物產生后進行回收再利用，不如主動采取行動，實施清潔生產，減少廢棄物的排放量，盡力把廢棄物消滅在產生之前。

廢棄物排放量減少是指通過綠色設計、生態工藝、技術評估等手段，實現盡可能接近零排放閉路循環式生產，在從原材料進廠到最終生產出產品的各個生產環節中都高度重視減少廢棄物排放的問題，以達到源頭治理的目的。我們把這一階段稱為循環經濟發展階段。在這一階段，政府政策從提倡廢棄物回收再利用轉變為強制推廣清潔生產，通過制定清潔生產標準，推廣清潔生產技術，運用環境管理工具，督促企業減少廢棄物排放。

1.制定清潔生產標準。1990年10月，美國國會通過《污染預防法》，變末端治理的污染控制政策為源頭治理的污染預防政策；要求工業企業通過設備與技術改造、工藝流程改進、產品重新設計、原材料替代以及規范各生產環節的內部管理等方式，減少廢棄物的排放。《污染預防法》還在組織、技術、宏觀政策和資金方面做了具體的制度安排。

2.推廣清潔生產技術。1998年，聯合國環境規劃署出臺了《國際清潔生產宣言》，提倡建設國家清潔生產中心項目。約30個發展中國家建立了國家清潔生產中心。這些中心與十幾個發達國家的清潔生產組織構成了一個巨大的國際清潔生產網絡，加快了清潔生產技術的推廣。

3.運用環境管理工具。環境管理工具主要是指清潔生產審計、環境管理體系、產品生態設計、生命周期評價、環境標志、環境管理會計等。隨著各國環境保護思維方式的轉變，各種環境管理工具迅速風行全球，成為許多國家實施環境保護戰略的基本工具，也是很多企業管理和評價清潔生產過程及其效果而優先選擇的重要工具。

(三)廢棄物零排放階段及法律法規體系的完善

“零排放”概念是1994年的聯合國大會提出的，意思是，通過應用清潔技術、物質循環技術和生態產業技術等，實現對天然資源的完全循環利用，而不給大氣、水和土壤遺留任何廢棄物。

在循環經濟發展的前兩個階段中，即使最有效地實現廢棄物排放量的最小化，仍然無法避免含有有用物質的最終廢棄物的產生。廢棄物“零排放”，不再區分資源與廢棄物，因為對一個生產過程是廢棄物的東西，對另一個生產過程則是資源。原本被廢棄的物質將在經濟過程中不斷地得到循環利用，最終達到廢棄物“零排放”的理想循環經濟模式。

在這個經濟系統中，經濟活動被組織成為“資源一產品——再生資源(廢棄物)——產品”的反饋式閉環流程。經濟系統內部以網絡狀的方式互相聯系，進行物質交換，從而形成“低輸入、高利用、零排放”的模式。當然，在現實經濟過程中，“零排放”是“排放量最小化”的極限概念，是一個理想化模式。

近年來，很多國家的政府高度重視建設循環經濟模式，努力構建以法律為保障、以經濟激勵為手段、以綠色技術體系為支撐的循環經濟政策法規體系。

1.完善綠色管理規范機制。(1)綠色管理機制。日本政府設置了“環之國”會議機制：由日本內閣成員與10位日本民間的人士組成。“環之國”的基本理念是徹底拋棄20世紀的“大量生產、大量消費、大量廢棄”的社會模式，謀求建立“以可持續發展為基本理念的簡潔、高質量的循環型社會”，以及“以清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等為指導思想的、運用生態學規律來指導人類社會經濟活動的循環經濟發展模式”。2000年“環之國”會議通過和修改了(推進形成循環型社會基本法》、《特定家庭用機械再商品化法》等等多項環保法規。(2)建立綠色規范制度。2000年12月日本政府制訂了《循環型社會形成推進基本法》及一系列與此相配套的專門法，如《廢棄物處理辦法》、《再生資源利用促進法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《建筑再利用法》、《食品再利用法》、《綠色采購法》、《化學品影響法》等。(3)搞好區域發展規劃。1997年日本設立了“ECO—TOWN”工程，把“零排放”作為發展區域環境協調型經濟社會的基本思路，以構建先進的循環型城市。

2.充分運用經濟激勵手段。(1)建立綠色核算體系。世界銀行在20世紀80年代提出建立一套綠色經濟核算制度，綜合考慮資源消耗和環境污染的損失，其中包括企業綠色會計制度、政府和企業綠色審計制度、綠色國民經濟核算體系等。該制度已被許多發達國家采用。(2)完善各種優惠政策。日本政府制定了諸如創造型技術研究開發補助金制度、推進循環型社會結構技術實用化補助優惠政策、特別折舊、固定資產稅優惠和公司所得稅優惠等政策。

3.強化綠色技術支持體系。為建立一個“最佳生產、最佳消費、最少廢棄”的循環經濟社會，日本已基本構建了包括資源開發、原材料生產、中間產品制造、加工生產、流通消費、循環利用全過程的循環型技術體系。

三、循環經濟發展中政府行為的經濟學分析

在市場經濟條件下，環境污染是企業行為的外部不經濟性所造成的超過環境容納限度的經濟負效應。由于外部不經濟性所引起的私人成本和社會成本的不一致，市場調節機制對于防治環境污染基本不起作用。當環境污染超出環境的自我調節能力時，政府的環境保護職能就成為必要。環境保護本質上是一種彌補市場機制缺陷的公共產品。公共產品生產的非競爭性與消費的非排他性特征，也決定了政府是環境保護這一公共產品的提供者。

設系統中只有一個政府和一個企業。企業處理廢棄物的行為選擇由企業凈收益決定；政府處理廢棄物的行為選擇由政府提供公共產品的職能決定，受政府凈收益的影響。政府與企業各自的凈收益通過各自的成本一收益分析得到。政府凈收益(SR)為政府處理廢棄物的成本(C)與更清潔的環境福利(R)之間的差額，即SR=R-C；企業凈收益(PR)為企業處理廢棄物和廢棄物再利用所發生的經濟成本(EC)與廢棄物再利用的經濟收益(ER)之間的差額，即PR=ER—EC。本文以企業凈收益為橫坐標、政府凈收益為縱坐標，得出政府一企業凈收益側U型曲線圖。

(一)廢棄物回收再利用階段政府凈收益為負

企業的經濟成本(EC)為回收廢棄物和廢棄物再利用所發生的成本，廢棄物的回收再利用為企業帶來的經濟收益(ER)相當豐厚，企業的凈收益(PR)為正；同時，由于企業沒有承擔廢棄物排放的社會成本，企業的生產成本被人為地低估了，企業有過度生產以獲取更多經濟收益的強烈動機，造成廢棄物的過度排放。在沒有外部強制性作用的條件下，企業排放廢棄物的行為將會持續下去。因此，企業凈收益曲線的起點(A)在第四象限，曲線沿X軸正方向延伸。

在環境污染的壓力下，政府最先被迫承擔由企業外部不經濟行為所造成的社會成本，支付巨大的廢棄物回收再利用的成本(C)；而廢棄物回收再利用帶來的更清潔的環境福利(R)卻是有限的，政府凈收益(SR)為負。因此，政府凈收益曲線的起點(A)也在第四象限，曲線沿Y軸負方向延伸。

這時，企業凈收益曲線的起點(A)與政府凈收益曲線的起點(A)重合。政府—企業凈收益側U型曲線以A為起點，曲線向右下方延伸。

(二)廢棄物排放量逐步減少階段政府凈收益增加但仍為負

企業被迫采用清潔生產技術，使用清潔原料，自行處理廢棄物。企業市場行為的外部不經濟性所引起的社會成本轉化為私人成本，企業處理廢棄物的經濟成本(EC)上升，企業的經濟收益(ER)下降，企業凈收益(PR)下降且為負。企業凈收益曲線駐點移動到第三象限的B點。

政府采取法律法規、經濟補貼等手段，倡導并組織廢棄物的源頭治理，強制企業減少廢棄物的排放量。在政府處理廢棄物的成本(C)不變的條件下，由于更清潔的環境福利(R)因企業廢棄物排放量的逐步減少而增加，政府凈收益(SR)增加但仍為負。政府凈收益曲線駐點移動到第三象限的B點。

這時，企業凈收益曲線駐點(B)與政府曲線凈收益曲線駐點(B)重合，政府一凈收益側U型曲線駐點向左上方延伸至B點。

(三)廢棄物零排放階段政府凈收益為正

隨著廢棄物排放量逐步趨向于零，單個企業處理廢棄物的經濟成本(EC)不斷上升。為了降低處理廢棄物的經濟成本，企業之間按照橫向或縱向工業生態鏈建立的生態企業群就應運而生。上游生產環節的廢棄物成為下游生產環節的原料或能源。成熟的生態企業群，通過契約的形式不僅減少了單個企業處理廢棄物的經濟成本(EC)，同時也可以將廢棄物變成有價值的新資源，創造新的經濟收益(ER)，企業凈收益(PR)為正。企業凈收益曲線駐點從第三象限的B點移動到第一象限的C點。

政府采取法律法規、經濟補貼等環境治理成本(C)呈下降趨勢，更清潔的環境福利(R)增加，政府凈收益(SR)為正。政府凈收益曲線駐點從第三象限的B點移動到第一象限的C點。

這時，企業凈收益曲線的駐點(C)與政府凈收益曲線的駐點(C)重合，政府一凈收益側U型曲線以C為起點，向右上方延伸。

四、循環經濟生態系統及我國政府循環經濟政策

盡管我國的循環經濟實踐目前還處于概念引入、試驗示范階段，但是循環經濟發展的迫切性與必然性是毋庸置疑的。我們從構建循環經濟生態系統出發，把循環經濟的理念分解為可操作的生態企業、生態工業園和生態城市(生態社會)三個層次，由此探索我國政府循環經濟政策。

(一)生態企業——政府的利益驅動與技術支持

生態企業內部循環系統是循環經濟的微觀基礎。一般來說，企業內部資源再生循環包括三種情況：一是將流出生產系統之外的資源回收后作為原料返回生產流程中；二是將生產過程中生成的廢棄物經適當處理后作為原料或原料替代物返回原生產流程中；三是將生產過程中生成的廢棄物經適當處理后，作為廠內其他生產流程中的資源(見圖2)。

生態企業內部循環的典型事例是化學制造業的龍頭老大——杜邦化學公司。20世紀80年代末杜邦公司的研究人員把工廠當作試驗循環經濟理念的實驗室，把3R原則發展成為與化學工業實際相結合的“3R制造法”，以達到少排放甚至零排放的環境保護目標。他們通過放棄使用某些有害的化學物質，減少某些化學物質的使用量以及發明回收本公司產品的新工藝，每年可使生產造成的塑料廢棄物減少25%，空氣污染物排放量減少70%。同時，他們在廢塑料(如廢棄的牛奶盒和一次性塑料容器)中回收化學物質，開發出了耐用的乙烯材料等新產品。

在生態企業內部循環層次，一方面，由于企業把一部分社會成本轉化為私人成本，企業的經濟壓力較大；另一方面，循環經濟生態技術尚未成熟，企業獨自研發、應用、推廣循環經濟技術，所需資金投入大，風險大，影響企業構建生態企業內部循環的積極性。因此，在生態企業內部循環層次，我國政府的循環經濟政策應該是：

1.研究企業的經濟行為、環境行為，以財稅優惠、經濟補貼、優先采購等政策，以經濟利益驅動生態企業循環經濟的實現。

2.支持開發循環經濟發展所必需的技術，加速循環經濟技術成熟進程。

(二)生態工業園區——政府運籌與組織

生態工業園區是在劃定的區域內，把具有產業關聯度的不同企業聯結起來，形成共享資源的產業共生組織，使得上游生產環節的廢棄物成為下游生產環節的原料和能源。(見圖3)

丹麥卡倫堡是目前世界上生態工業園區系統運行最為典型的代表。這個生態工業園區的主體企業是發電廠、煉油廠、制藥廠、石膏板生產廠。以這四個企業為核心，通過貿易方式利用對方生產過程中產生的廢棄物，不僅減少了廢棄物排放量和處理的費用，還產生了較好的經濟效益，形成了經濟發展與環境保護的良性循環。

在生態工業園區層次，按照橫向或縱向工業生態鏈建立的生態企業群不但可以降低生態企業獨自處理廢棄物的經濟成本，而且可以將企業的廢棄物變為企業的新價值源泉。但是，生態工業園區內部企業之間的交易費用卻因彼此之間交易量的擴大而增加。我國政府促進生態工業園區發展的循環經濟政策應該是：

1.按照循環經濟理念，搞好生態工業園區的統籌規劃。集聚具有互補配套功能的企業和項目，形成生態產業鏈或產業群；條件成熟時可成立康采恩性質的集團。

2.構建基礎設施，完善政策制度。借鑒高新科技園的做法，完善水、電、氣、路等基礎設施；制定稅收、信貸、進出口等優惠政策；提供產權、分配、勞動人事和社會等制度條件。

3.發展中介服務組織，協調、指導生態工業園區內部、園區內外和園區之間的信息、技術、物資的交流，提升園區整體的生態經濟效益。

(三)生態城市(生態社會)——政府規劃與市場推進

生態城市(生態社會)是指在生態系統承載能力范圍內運用生態經濟學原理和系統工程方法改變生產方式和消費方式，挖掘整個城市或全社會一切可以利用的資源潛力，建設經濟發達、生態高效的產業，生態健康、景觀適宜的環境及體制合理、社會和諧的文明，實現自然生態與人類生態的高度統一和持續發展。

創建生態城市(生態社會)的關鍵是要建立起不同層次之間的循環鏈接。在生產過程中，使資源得到充分利用，上游企業生產的廢棄物就是下游企業的原料，從而實現生產成本最低、經濟效益最好、生態環境最佳。在生活領域，城市生活垃圾全部回收利用。整個城市乃至全社會都納入循環經濟圈中，生產和生活之間建立連接，形成一個可持續發展的大循環(見圖4)。

要使生態城市(生態社會)從概念變為現實，實現“零排放”循環經濟的理想，我國政府的循環經濟政策應該是：

1.廣泛宣傳普及生態知識、循環經濟知識和相關法律法規，引導社會公眾樹立科學價值觀，倡導文明生活方式和綠色消費理念；增強公眾參與、監督環境保護的自覺性和積極性，營造綠色優先的社會氛圍；加快循環經濟法治建設，形成我國循環經濟法律法規體系。

2.在已取得的生態企業和生態工業園實踐的基礎上，確立生態城市建設目標，合理規劃生態城市，依法建設生態城市，積極調整產業政策，依靠市場機制培育循環經濟核心產業，構筑生態城市的循環產業鏈，擴大循環經濟的輻射范圍，加快生態社會建設的進程。

五、結論

早在農業社會，就出現了因為短缺而回收生產和生活過程廢棄物的經濟行為。開始于20世紀80年代的以環境保護為目標的廢棄物回收再利用啟動了一種全新的經濟發展模式——循環經濟。在循環經濟發展的三個階段中，企業因其凈收益的變動而具有不同的行為沖動：在廢棄物回收再利用階段，過度生產，過度排放；在逐步減少排放階段，規避責任，規避監督；在廢棄物零排放階段，積極參與，努力推進。政府作為環境保護這一公共產品的提供者，應當針對市場經濟中的企業行為，在循環經濟發展的三個階段采取不同的措施：激勵性的推行廢棄物回收再利用的政策法規；強制性的推進廢棄物零排放的進程；建立完善的循環經濟法律法規體系，努力實現人與環境的友好相處，實現生態的正增長。在我國，循環經濟發展的進程可操作化為三個層次：生態企業——政府的利益驅動與技術支持、生態工業園區——政府運籌與組織、生態城市(生態社會)——政府規劃與市場推進。圍繞實施循環經濟發展三個層次的戰略，研究具有操作性的循環經濟政策是循環經濟進一步研究的課題。

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