導(dǎo)語：中國三農(nóng)問題政治經(jīng)濟(jì)學(xué)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

恩格斯曾指出，「革命勝利以后，農(nóng)民在政治上和經(jīng)濟(jì)上日益退居次要的位置」；中國革命勝利后，農(nóng)民正是經(jīng)歷了這樣的遭遇。一樣的是，中國的改革取得初步成功后，農(nóng)民的利益再次被日侵月蝕。在過去的近百年里，農(nóng)民總是被利用者，而不是成果的平等分享者。他們?yōu)檎?quán)的建立流血，為國家工業(yè)化流汗，現(xiàn)在他們中的一部分人則因貧窮和不公正的遭遇而流淚。──作者

一引言

三農(nóng)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民之謂也1。這一稱謂今天已經(jīng)納入了官方話語之中，被廣泛使用。從近況看，三農(nóng)問題已經(jīng)引起了政府和社會各界的廣泛關(guān)注和高度重視。領(lǐng)導(dǎo)人言之鑿鑿把它視為重中之重，為政之首；媒體則把它作為重大題材連篇累牘地予以報導(dǎo)；在年初的「兩會」上，三農(nóng)問題甚至成了代表們最關(guān)注的焦點問題，有關(guān)提案的數(shù)量在所有的提案中遙遙領(lǐng)先；由此也足見三農(nóng)問題的嚴(yán)重性。

那么，甚么是三農(nóng)問題的真實情形呢？一位農(nóng)村基層干部說「農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險」(李昌平，2002)，觀之大多數(shù)農(nóng)村，大抵沒有錯。從收入這項核心指標(biāo)看，過去幾年農(nóng)民收入一直處于十分低迷的狀態(tài)，農(nóng)民生產(chǎn)投資和生活消費都受到了明顯的影響，不少地方的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已不再像改革初期那樣充滿活力和生機(jī)。2000年全國農(nóng)民人均純收入僅為2253元，而且根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點系統(tǒng)對全國三十一個省、市、自治區(qū)、直轄市所屬三十二個市縣的二萬多個農(nóng)村家庭的調(diào)查（郭建軍，2001），低收入組和中低收入組占了54.2%2，這部分人是二十一世紀(jì)中國的貧下中農(nóng)；調(diào)查還顯示，1%的最高收入農(nóng)戶擁有的全部收入是20%的最低收入農(nóng)戶全部收入的1.7倍。

同時，城鄉(xiāng)居民收入差距也在顯著擴(kuò)大。2002年二者的差距已經(jīng)超過1：3。如果考慮到農(nóng)民收入的統(tǒng)計資料有一定的水分，而城市居民還享有農(nóng)民無法享受到的多種福利，如福利住房、公費醫(yī)療、單位發(fā)放的實物收入等，那么，差距將會更大。世界銀行（1998）在一份報告中認(rèn)為這部分福利應(yīng)達(dá)到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界銀行的估計進(jìn)行調(diào)整，真實的差距接近6：1。這一差距，按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量是巨大的和少見的。在同一報告中世界銀行還指出，「三十六個國家的資料表明，城鄉(xiāng)之間收入比率超過2的極為罕見；在絕大多數(shù)國家，農(nóng)村收入為城市收入的2/3或更多一些。」中國的情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)五十個最富有的人所擁有的財產(chǎn)等于五千萬農(nóng)民的所有家當(dāng)。我們不能否認(rèn)，當(dāng)城市的富人一擲千金極盡奢華的時候，還有許多農(nóng)村小孩因繳不起學(xué)費而輟學(xué)，有許多農(nóng)民因看不起病而過早地離開了人世。

這種情形，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了社會公正。回顧剛剛過去的二十一世紀(jì)，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，中國革命的勝利和改革的成功，都無法離開幾代農(nóng)民的支持和奉獻(xiàn)。新民主主義革命時期，正是由于走農(nóng)民武裝、農(nóng)村保衛(wèi)城市的道路，才取得了革命的勝利。就像摩爾（1966）指出的那樣：「在中國，農(nóng)民在革命中的作用甚至超過了俄國。他們?yōu)樽罱K摧毀舊秩序提供了炸藥。」新中國成立之后，廣大農(nóng)民又馬不停蹄地拉動了國家工業(yè)化的重軛，默默地做出奉獻(xiàn)，「剪刀差」剪去了原本屬于他們的幾千億財產(chǎn)；是他們幫助國家成功地擺脫了低收入國家發(fā)展初期所共同面臨的投資不足的難題，逐漸建立起獨立完整的民族工業(yè)體系，維護(hù)了中國政治和經(jīng)濟(jì)的獨立，強(qiáng)化了中國在國際交往中的權(quán)利基礎(chǔ)。最近的二十余年，中國農(nóng)村又率先進(jìn)行了改革，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，不僅以較大的貢獻(xiàn)份額推動了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展，而且給整個中國經(jīng)濟(jì)帶來了希望和啟示，為經(jīng)濟(jì)體制的全面改革提供了契機(jī)；如果沒有農(nóng)村承包制和稍后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起對傳統(tǒng)體制的沖擊，就很難引進(jìn)今天如此之多的市場機(jī)制，從而使資源配置的基礎(chǔ)發(fā)生如此之大的變化。可以說，正是由于有農(nóng)村腹地的有力支持，中國從計畫走向市場的經(jīng)濟(jì)體制改革，才獲得了成功，并在世界范圍的改革大潮中一枝獨秀，令人注目。此外，作為一個重要的事實，改革以來，幾千萬農(nóng)民涌入城市，極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市面貌的改變。近些年，中國城市日新月異，變化神速，樓越蓋越高，橋越建越多，路也越修越長，一派繁榮景象。然而，繁榮的背后是廣大農(nóng)民辛勤的汗水，是他們廉價的勞動。十幾年來，城市職工工資有了大幅度增長，公務(wù)員工資更是長了再長，而民工不僅勞動條件惡劣，且工資幾乎原地不動，他們苦干兩年的工資也許抵不上自己親手所建的一平方米房子。試想，若是在發(fā)達(dá)國家，這些建筑的投資將不知要增加多少倍。廣大農(nóng)民不僅在農(nóng)村建設(shè)自己的家園，也用勤勞的雙手建設(shè)了一座座現(xiàn)代化的城市。

毫無疑問，沒有人懷疑中國經(jīng)濟(jì)的快速增長離不開農(nóng)民的巨大貢獻(xiàn)，然而，我們今天所看到的增長結(jié)果基本是工業(yè)的現(xiàn)代化而非農(nóng)村的工業(yè)化，是城市的現(xiàn)代化而非農(nóng)村的城市化。經(jīng)濟(jì)增長和現(xiàn)代化是全民族的共同事業(yè)，廣大農(nóng)民卻沒有平等地分享這「共同事業(yè)」的成果。

這種情形，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的效率損失。由于消費是收入的函數(shù)，農(nóng)民收入增長緩慢直接的結(jié)果是影響了其消費總量的擴(kuò)大和水準(zhǔn)的提高，許多地方農(nóng)民的消費增長基本上處于停滯狀態(tài)，1999年全國農(nóng)民人均生活費支出竟比上年下降了13元。現(xiàn)在，按社會消費品零售總額計算，占全國人口2/3左右的農(nóng)村居民所占的份額僅有1/3，從而嚴(yán)重地制約了國內(nèi)需求的擴(kuò)大。在國際上，一般人均GDP3000美元以上才會形成買方市場。中國人均不到1000美元就形成買方市場，主要原因就是占人口大多數(shù)的農(nóng)民購買力太低。

在此背景之下，政策安排本應(yīng)調(diào)整國民收入分配格局，如采取支農(nóng)的財政政策和利農(nóng)的金融政策。但實際的情況卻未免是逆勢而行，如公務(wù)員的幾番加薪就直接拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這不僅不公平，對擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也幾乎無效。因為公務(wù)員每月增一、二百元，對其消費幾乎不構(gòu)成任何影響。農(nóng)民卻不同，他們在衣食住行、生老病死、購買種子化肥農(nóng)藥等等方面，都可能面臨著急切的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)困難，如果政府善政養(yǎng)民能幫助他們增加一些收入，很快就會轉(zhuǎn)化為最終消費需求，拉動投資需求（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資需求），形成整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性機(jī)制。歷史經(jīng)驗和理論分析都說明，在市場經(jīng)濟(jì)-買方市場的條件下，擴(kuò)大內(nèi)需需要刺激的重點應(yīng)是消費需求，要使經(jīng)濟(jì)增長得到長期而穩(wěn)定的保障，還必須得到社會最終需求的足夠支撐。如果城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡的局面持續(xù)下去，就不可能實現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需，中國經(jīng)濟(jì)的快速增長也將難以為繼。

那么，為甚么三農(nóng)問題會陷入今日之困境呢？這倒不是因為政府置農(nóng)民于不顧，漠視農(nóng)民之窮困。事實上，在道統(tǒng)上與農(nóng)民有著極深淵源關(guān)系的中共政權(quán)對農(nóng)民的利益一直也是念念不忘的。比如，早在1979年的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中曾明確指出：「確定農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的首要出發(fā)點，是充分發(fā)揮中國八億農(nóng)民的積極性，在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利。」此后的二十多年，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)重要性的言論可謂不絕如縷俯拾即是，及至今日強(qiáng)調(diào)到了言盡其辭無以復(fù)加的程度，似乎與古代的重農(nóng)言論也已相差不遠(yuǎn)。然而，所謂的重視更多的是文本的口頭的和懸在空中的，實際的情況卻如上所述的那樣，三農(nóng)問題愈來愈嚴(yán)重，處于不斷地相對惡化的過程之中，未免有些口惠而實不至。人們不禁要問，是甚么原因?qū)е铝诉@種局勢呢？我以為，深層的原因就在于城鄉(xiāng)利益集團(tuán)力量對比相差懸殊，在于城鄉(xiāng)居民作為社會系統(tǒng)的兩類行動者，對資源的控制、結(jié)構(gòu)位置、行動的能力和可能性，存在著明顯的不平等和能力反差，這些差異又通過社會相互作用的過程對權(quán)力資源的積聚和政策安排的損益產(chǎn)生了巨大的影響。在社會博弈中，農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但他們始終是弱勢集團(tuán)，缺乏利益表達(dá)的管道和強(qiáng)度，在利益表達(dá)──利益綜合──政策制定──政策實施的整個過程中，都不能形成積極的參與和有效的影響，不能通過組織化的反抗來爭取自己的利益，其結(jié)果是使得有關(guān)政策安排不能保證他們作為「最少受惠者的最大利益」（羅爾斯，1988），反而是不斷地?fù)p害和剝奪他們的利益，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日趨強(qiáng)化──它已不是傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略下形成的二元結(jié)構(gòu)的余韻遺緒，而是呈現(xiàn)出路徑依賴上的積重難返和持續(xù)強(qiáng)化之勢。這樣地日積月累，終于導(dǎo)致了今日的三農(nóng)困境。

二、中國農(nóng)民：弱勢群體

自從三農(nóng)問題日趨突出并成為公眾話題以來，（農(nóng)民是）弱勢群體這樣一個關(guān)鍵性術(shù)語，便流行開來。然而，至今還很少見到有關(guān)于此的完整論證。我以為，中國農(nóng)民作為弱勢群體的表現(xiàn)和原因，可以從兩方面進(jìn)行解釋和觀察。一則是農(nóng)民自身的局限性，這要從歷史傳統(tǒng)及農(nóng)民職業(yè)特點等多方面加以理解3；二則中國的國家權(quán)力構(gòu)架下，國家完全主導(dǎo)社會，農(nóng)民的政治活動空間和組織行動能力被壓抑在極為狹小的范圍內(nèi)，這樣就使得先天不足的中國農(nóng)民變得更加缺乏社會活動能力，不能形成對政權(quán)的破壞力，進(jìn)而不能形成政治壓力。就像個人需要社會建構(gòu)一樣，農(nóng)民先天之本本已不強(qiáng)，后天又受到體制性的壓抑和束縛，弱勢者形象和命運(yùn)便由此而確立。

（一）農(nóng)民自身的局限性

1、農(nóng)民的保守傾向

從文化批判和現(xiàn)代性建構(gòu)角度看，農(nóng)民總被視為落后和消極的力量。陳獨秀、晏陽初等人都曾指出中國農(nóng)民身上愚昧狹隘眼光短淺的頑疾，魯迅則塑造了潤土這一麻木愚鈍的農(nóng)民形象，這些都被認(rèn)為是阻礙中國向前發(fā)展的重要原因。這種總體性的評價，當(dāng)然不能反映農(nóng)民精神特性的全貌，因而受到了不少學(xué)者的置疑和反駁。的確，我們還應(yīng)看到農(nóng)民身上的另一面，即農(nóng)民所特有的勤勞質(zhì)樸，這是現(xiàn)代社會中的稀缺品行。在我看來，中國農(nóng)民一向務(wù)實而重行，不長于抽象理論，也很少巧佞的辭令和一切浮虛的東西。他們無分寒署、整年地自早至晚茹苦耐勞，孜孜不息地勤奮做事，頑強(qiáng)地推動著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。中國的農(nóng)業(yè)實際上是一種過密型增長(overdueincrease)，在勞動投入邊際產(chǎn)量降到零點前，農(nóng)民會持續(xù)地投入勞動，雖不能取得效益的最大化，但能夠?qū)崿F(xiàn)總量的最大化，從而能應(yīng)付沉重的人口壓力。中國農(nóng)民的勤勞，無論是在鄉(xiāng)村田野，還是在城市工地，都是顯而易見的，這是中國發(fā)展最可靠的基礎(chǔ)。如果與另一人口大國印度相比，我們就更能發(fā)現(xiàn)這一點。印度也從來是農(nóng)民占絕大多數(shù)的，但印度農(nóng)民對閑暇的評價過高，遠(yuǎn)沒有中國農(nóng)民勤快，不像中國農(nóng)民那樣盡心出力，所以他們的生存狀態(tài)一直非常惡劣，并在很大程度上導(dǎo)致了整個國家的落后。

但是，在我們贊揚(yáng)農(nóng)民勤勞質(zhì)樸的同時，不能否認(rèn)農(nóng)民愚昧和保守一面，這并沒有脫離了事實，而且不能不說，即使到了今天，農(nóng)民身上落后的一面，也還是很容易觀察到。而這一點恐怕需要從農(nóng)民的職業(yè)特點和歷史傳統(tǒng)加以考究。

農(nóng)業(yè)是人類最古老的職業(yè)，在漫長的歷史時期，農(nóng)民處在周而復(fù)始的春耕秋收的時間流程與狹小固定的土地上，很少存在不確定性，在關(guān)鍵性技術(shù)、制度、經(jīng)濟(jì)和文化變數(shù)上長期變化甚微。一則，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)知識和技藝通過口頭傳授和示范而得以代代相傳，在長期內(nèi)缺少意義重大的發(fā)明，僅局限于量上的累積和修補(bǔ)。再則，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中人們對擁有或獲取經(jīng)濟(jì)物品和服務(wù)的偏好和動機(jī)長期保持不變。這種變化緩慢的社會里，人們更為關(guān)切的是維持傳統(tǒng)，并期望把那些具有實際效用的標(biāo)準(zhǔn)行為傳之后人，超越個體有限的生命周期。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)運(yùn)行過程中，農(nóng)民從他童年期就開始學(xué)習(xí)那些被許多代人證明是可靠的經(jīng)驗和技術(shù)，即把祖輩相傳的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)過程中的有關(guān)規(guī)范內(nèi)化為自己的人力資本。這種農(nóng)業(yè)中，老農(nóng)老圃對青年農(nóng)民來說，相當(dāng)于一位老師，在某些技術(shù)性較強(qiáng)的農(nóng)活、天氣識別及種植期選擇等方面，青年人都應(yīng)向長者虛心學(xué)習(xí)，但就大部分的技術(shù)和經(jīng)驗而言，是靠機(jī)械性的模仿就可獲得的，正如熊彼特（1935）所言，是不需要「用腦來反應(yīng)的」。

很顯然，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，成為一個良農(nóng)或種田能手固然是不容易的，但似乎也難以找到不會種田的農(nóng)民。生產(chǎn)本身的技術(shù)特征和環(huán)境決定了這一點。作為一種理論上的推論，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是一種以習(xí)慣為契機(jī)的「周而復(fù)始的經(jīng)濟(jì)（thecircularflow）。其本質(zhì)是，沒有不確定性，農(nóng)民事先就知道他的行為的結(jié)果，無須學(xué)會高深的統(tǒng)計和預(yù)測，日復(fù)一日，不變的經(jīng)濟(jì)機(jī)制可以教會他們所需的投入和產(chǎn)出量。周而復(fù)始，終會把行為轉(zhuǎn)化為習(xí)慣，這是理性為自然立法的過程。農(nóng)民在傳統(tǒng)的模子里塑造出來，已習(xí)慣于緩慢的常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制，他們不需要創(chuàng)新，創(chuàng)新可被視作富人的奢侈品，技術(shù)進(jìn)步的「水珠」幾乎不會在鄉(xiāng)村的畫布上留下擴(kuò)散的痕跡。而且，也不能高估傳統(tǒng)農(nóng)民的決策自由和決策權(quán)力，它們都是表面的而非真實的，因為農(nóng)民盡管在原則上是按照自己的意愿自由地掌握經(jīng)營方向以及資源流向和組合方式的，但是，傳統(tǒng)的技術(shù)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)使他們幾乎沒有選擇。這樣便由此形成了希克斯（1969）所說的習(xí)俗經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)民在傳統(tǒng)社會的模子里塑造出來，已習(xí)慣于緩慢的、常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制。及至今天，科技進(jìn)步和現(xiàn)代要素的投入極大地改變了農(nóng)業(yè)的質(zhì)態(tài)水準(zhǔn)，市場的邏輯和力量愈來愈主宰著農(nóng)民的命運(yùn)，不斷地改變著農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)、功能和屬性，鄉(xiāng)村工業(yè)的興起、農(nóng)工商一體化的發(fā)展和農(nóng)民的流動則把農(nóng)民從孤立的田野勞動中解放出來，帶入了開放的產(chǎn)業(yè)體系和社會交往之中，同時一些人們所熟悉的鄉(xiāng)村事物也已從視野中消褪,代之而來的是新的村莊構(gòu)架和生活方式。但是，不到三十年時間所帶來的變化相對三千年的歷史傳統(tǒng)，畢竟根底太淺，我們所看到的變化更多的是經(jīng)濟(jì)活動的外在變化，而農(nóng)民作為一個整體，文化行為上的變化，還不可能是本質(zhì)上的脫胎換骨，其保守傾向也不可能完全改變，而仍然是他們相對于其他職業(yè)者所特有的劣勢。

2、農(nóng)民是政治意識淡漠的群體

從政治角度看，農(nóng)民基本上認(rèn)識不到自己對政治體系和政府決策過程可能施加的影響或是應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。他們了解情況不多，也不了解自己的利益，很難組織起來有效地捍衛(wèi)自己的利益，表現(xiàn)為他們受政府行動的影響，而不是積極地去影響政府的行動。他們可能被某個政黨所利用，成為革命的工具，但只是工具而已，一旦完成作為工具的使命后，就會被打發(fā)回原來的世界。他們對革命和政治的參與，通常是因為受到了虛假的許諾和宣傳的鼓動，而不是自發(fā)的行動。

這些缺少文化、在社會階層結(jié)構(gòu)最底層的農(nóng)民，倒是可能積極參與村莊一級的決策，并在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)形成平民事務(wù)，參與社區(qū)的自我運(yùn)行。可以說，農(nóng)民在生活和人生中（態(tài)度、信仰和價值）只關(guān)心非政治性事務(wù)，而且對自己與國家政治過程的關(guān)系很少認(rèn)識，表現(xiàn)出明顯的政治冷漠感。這種對政治事務(wù)和政治變革可能性的冷淡和敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度形成了農(nóng)民的保守主義的基礎(chǔ)。恩格斯在〈法德農(nóng)民問題〉中就此寫道：「作為政治力量的因素，農(nóng)民至今在多數(shù)場合下只是表現(xiàn)出他們那種根源于農(nóng)村生活隔絕狀態(tài)的冷漠態(tài)度。廣大農(nóng)民的這種冷漠態(tài)度，不僅是巴黎和羅馬議會貪污腐化的強(qiáng)有力支柱，而且是俄國專制制度的強(qiáng)有力支柱。」

從中國的農(nóng)民看，他們曾經(jīng)是長期的封建集權(quán)統(tǒng)治的基礎(chǔ)，盡管有時他們也要起事，要揭竿而起，但那不過是冷兵器時代在沒有活路的情況下的極端行為，常態(tài)的情況下，他們是政治的莫名其妙的觀眾和國家權(quán)力的俯首貼耳的受眾，表現(xiàn)出的是低調(diào)的集體意識和政治意識。在歷史上，早在戰(zhàn)國時期，商鞅在秦國著手變法時，曾不折不扣地宣導(dǎo)「農(nóng)戰(zhàn)」政策，奉為國家富強(qiáng)之要政，原因就在于他的心目中，「民農(nóng)則樸，樸則易用」，直接說明了問題的實質(zhì)。即使到了今天，這種歷史鑄造的政治淡漠意識，對權(quán)力的馴服和膜拜，在中國農(nóng)民中間，仍然是普遍存在的，成為一種顯著的文化型態(tài)，并從根源性質(zhì)上制約著他們的利益表達(dá)和對政治生活的參與。

有一個有趣的例子，頗能說明問題：在鄙鄉(xiāng)張北一帶，我注意到，村民們對選舉村委會熱情極高，選舉的幾天，村子里人來人往，活動頻繁，有謀劃策略的（一般是不管兩頭，專攻中間），有打探消息的，有游說的，有負(fù)責(zé)送煙送酒的，還有負(fù)責(zé)罵人的（用一個沒人敢惹的「大王爺」威脅給其他候選人投票的村民），甚至一個候選人的老婆成了最忙的人。村民們所以有如此之高的熱情，原因就在于這是他們自己的事物，誰當(dāng)村長與他的利益休戚相關(guān)。可是，也還是這些鄉(xiāng)親，每當(dāng)電視中播放「新聞聯(lián)播」時，就會匆匆跳下炕去改換頻道，那些新聞似乎離他們太遙遠(yuǎn)了，外國的事兒則更是不著邊際，看看熱鬧還可以，至于有甚么政治含義，那簡直是無從談起。這種情況，根據(jù)廣泛的諮詢，在全國農(nóng)民中都具有普遍性。

3、農(nóng)民是容易異化的群體

在農(nóng)民的利益表達(dá)中，為數(shù)很少的代表得到了機(jī)會，到城里參加會議。這些代表通常并不是普通的農(nóng)民，而是農(nóng)民中的佼佼者，他們在某些方面取得了引人注目的成就，并因此而獲得代表的資格和證書，但是，榮譽(yù)的光環(huán)也正是他們精神活動的枷鎖，他們離開村莊去參加代表大會，在全國性會議的各色人等中，顯得很不起眼，為了顯示自己不是土氣十足的農(nóng)民，就會模仿別人的行為方式，鄉(xiāng)村的實際問題就會被拋在一邊，或者只是輕描淡寫，無關(guān)痛處，因而也就不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的忠實代言人，不能把農(nóng)民中最迫切通常也是最尖銳敏感的問題反映出來。這些原本優(yōu)秀的小農(nóng)一旦登上政治舞臺，就很可能卷入文化的沖突和權(quán)力的紛爭中，而不斷發(fā)生異化，從而慢慢地脫離了「自己的基礎(chǔ)」。返回村莊后，他開始按城市的規(guī)則而不再是按周圍存在的問題來看待事物，他既在城市里局促不安，也不再屬于村莊了。這種尷尬狀態(tài)，使農(nóng)民利益表達(dá)的能力大打折扣。

農(nóng)民的異化比起他的保守、冷漠和愚昧，某種程度上更為可怕。略知近代中國歷史的人，可能就會想到150年以前，在長江流域發(fā)生的太平天國運(yùn)動。那時，成千上萬的中國農(nóng)民遵從天地間唯一真神「皇上帝」的意旨，以「天下多男子，盡是兄弟之輩，天下多女子，盡是姊妹之群」的平等關(guān)系，享受著「天朝」「婚娶彌月喜事，俱用國度」的完全供給制，披長發(fā)，揮刀殺妖，過著軍事共產(chǎn)主義生活。他們要建立的是一個「有田同耕，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖」的人間天國。洪秀全、楊秀清等人以大無畏的精神，率領(lǐng)太平軍，橫掃長江南北，建功立業(yè)。然而，定都天京后，首先想到的是三宮六院，聲色犬馬，繼而爭名奪利，自相殘殺。這些農(nóng)民領(lǐng)袖已完全發(fā)生了異化。結(jié)果農(nóng)民得到的是「天父殺天兄，終歸一場空，打起包裹回家轉(zhuǎn)，還是做長工。」轟轟烈烈的太平天國運(yùn)動終以失敗告終，農(nóng)民們以命相抵，最后卻不得其果。

還有一種與農(nóng)民有關(guān)的異化，就是農(nóng)民子弟的異化。一些農(nóng)家出身的人士，在某些方面取得了業(yè)績，甚至還成了社會名人，但同時也變得虛偽做作起來，計較個人言行的得失，盡管他們思想深處鄉(xiāng)村的小溪還在嘩嘩流淌，但他們在外在行為上卻試圖抹掉農(nóng)村的印記，自然也就不會為農(nóng)民的利益鼓呼，而是把鄉(xiāng)村的根本和農(nóng)民的疾苦拋在了一邊。他們本來應(yīng)該成為農(nóng)民利益的代言人，但由于發(fā)生了異化，也就再也靠不住了。

4、農(nóng)民人數(shù)龐大，反而影響了他們的集體行動

按照集體行動理論，較大的有共同利益的階層在自愿結(jié)成團(tuán)體和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制，一是團(tuán)體愈大，個人在團(tuán)體取得的成果中所得份額愈小，也愈是難于對個人的努力進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟睿欢t是因為團(tuán)體愈大，結(jié)成團(tuán)體的組織成本也就愈高。因此，在較大的團(tuán)體中，由于缺乏決策的內(nèi)聚力，很難指望有真正的一致行動。相比之下，較小的團(tuán)體在代表共同利益方面要有利得多，更可能取得合作的成果。因研究集體行動而聲名顯赫的奧爾森（1965）就曾明確指出，成功的利益集團(tuán)通常是較小的利益集團(tuán)。另一位著名人物奧斯特洛姆（1985）也指出，在小規(guī)模組織內(nèi)，所有成員都很容易監(jiān)督每個人的行動，比大規(guī)模組織更容易阻止不合意的行為，并且保持集團(tuán)的內(nèi)聚力。倫斯基（1984）在《權(quán)力與特權(quán)：社會分層理論》一書中，針對美國的農(nóng)場組織談到，「農(nóng)場組織隨著農(nóng)民人數(shù)的降低而變得更強(qiáng)。」因此，在世界各國，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重顯著下降，并不意味著政府農(nóng)業(yè)政策不力和農(nóng)民活動能力的低下，反之同樣，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重高的后進(jìn)國家，也不等于農(nóng)業(yè)政策積極和農(nóng)民的政治要求活躍。這或許說明一個問題，在利益集團(tuán)的行動中，人多未必力量就大。中國農(nóng)民數(shù)量龐大，但由于有這種集體行動機(jī)制的制約，反而影響了他們的政治活動能力。

（二）國家嚴(yán)密控制農(nóng)民，二者力量對比懸殊，農(nóng)民失去了反抗能力

中國農(nóng)村原本是一個自治的社會，「皇權(quán)不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理」，幾千年來都是如此。廣大農(nóng)民「交了糧，自由王」，強(qiáng)制他們的力量也并不多，相反，小農(nóng)們對封建國家有很強(qiáng)的約束力，直接決定著社會的治亂、經(jīng)濟(jì)的衰榮，是影響統(tǒng)治者效用函數(shù)最重要的變數(shù)。一則是因為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是財政收入最大化最可靠的來源。《管子·立政》篇說：「桑麻殖于野，五谷宜其地，國之富也；六畜育于家，瓜瓠葷菜百果備具，國之富也。」又說：「民事農(nóng)則田墾，田墾則粟多，粟多則國富。」「粟者，財之歸也」（《治國》篇）。韓非也指出：「田荒則府倉虛，府倉虛則國貧。」在整個傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)業(yè)是國庫充實的源泉，來自農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的捐稅構(gòu)成了全部財政收入的主體部門。據(jù)研究（郭壽玉，1992），即使是到了商品經(jīng)濟(jì)已得到明顯發(fā)育的明代，商稅也只占全部貨幣賦稅的16％，遠(yuǎn)不及農(nóng)業(yè)賦稅之重要，可見封建國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行對農(nóng)業(yè)的高度依賴性。再則，更重要的是，小農(nóng)們安居樂業(yè)，還是「嘯聚倡亂」，直接關(guān)系到封建政權(quán)的穩(wěn)定性，影響著政治收益最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。中國封建政治社會具有很強(qiáng)的修復(fù)機(jī)制，是一個超穩(wěn)定系統(tǒng)（金觀濤和劉青峰，1984）。但這種穩(wěn)定性是動態(tài)的，封建王朝處于危機(jī)──滅亡──重建的不斷的更替之中。而導(dǎo)致改朝換代的原因，除了宮中事變和異族入侵外，主要是由農(nóng)民起義所引起的。那么，這里就有一個問題，既然小農(nóng)們保守順從，對政治冷漠，為甚么還能「鋌而走險」，起來反抗統(tǒng)治政權(quán)呢4？究其原因，一是像薩繆爾遜在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中告訴我們的那樣，「人并不總是一聲不響地餓死」，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是低水準(zhǔn)的脆弱均衡，承受災(zāi)害風(fēng)險的能力很弱，遇到大一點的天災(zāi)人禍，小農(nóng)就可能要流離失所，面臨餓死的命運(yùn)；二是在冷兵器時代刀棍劍弩為基本武器，即使后來有了火統(tǒng)鳥槍，農(nóng)民與國家的武力對比也不是強(qiáng)弱分明的格局，官軍殺「敵」五千，自傷三千，并無必勝的把握，所以農(nóng)民才敢起來反抗。就因為這樣的機(jī)制，中國封建社會經(jīng)歷了無數(shù)次農(nóng)民起義，而每一次大規(guī)模的農(nóng)民起義都給封建王朝以沉重的打擊，甚至使其元氣大傷，走向覆滅。農(nóng)民對封建政權(quán)的這種威懾力是其他階層所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及的。所以，自先秦以來，中國無論在意識形態(tài)層面，還是政策層面，都表現(xiàn)出了明顯的重農(nóng)抑商取向，視農(nóng)為天下之本，政策是向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜的5。

但是，上世紀(jì)中葉以來，情況完全發(fā)生了變化。盡管農(nóng)民被餓死的可能和事實都仍然存在，但以下的原因卻使農(nóng)民失去了大規(guī)模反抗的能力。

一是國家的力量深度地進(jìn)入了農(nóng)村，共產(chǎn)黨不僅把政權(quán)建在公社、鄉(xiāng)的一級，甚至不可思議地把支部建在了村上，牢牢地控制住了農(nóng)村。特別是在時期，傳統(tǒng)的自治體制被徹底摧毀，每個農(nóng)民都成了龐大的政治肌體中的一個小小的細(xì)胞。最近一些年，農(nóng)民開始選舉村委會（所謂的「鄉(xiāng)政村治」），這一點草根民主，在原有體制的大幕下，猶如微弱的燈光，讓人看到了一點光亮，讓人為之興奮為之幻想，甚至有人認(rèn)為這是「民主的蝴蝶在飛」（榮敬本，1999）。然而，所謂的自治實在是很有限的，因為大多數(shù)情況下村支部書記才是老大，而村書記在很多情況下又基本由鄉(xiāng)書記一手搞定。這好像在對農(nóng)民說，這就是你的天空，請自由飛翔吧。

在村之上則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委，這一層政權(quán)組織是實現(xiàn)共產(chǎn)黨對農(nóng)村絕對控制最基本的組織依靠，是政權(quán)穩(wěn)定的減震器和防火墻。這些年，農(nóng)村局部沖突持續(xù)不斷，群體性事件屢有發(fā)生，但沖突的邊界一般僅停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而已，并沒有波及更大的范圍，沖擊更上面的層次。原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了農(nóng)民與國家沖突的前沿陣地，沖突在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就被就地消化了。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)村沖突最極端的例子也不過是農(nóng)民圍一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，打幾個干部，砸?guī)讐K牌子6，僅此而已，掀不起甚么大的波瀾。而對付這些性質(zhì)相同但互不連屬的事件，中共政權(quán)組織極有經(jīng)驗和手段，任何一個政權(quán)、黨派都無法望其項背。甚至某部選拔司局級干部面試試題就是，「下鄉(xiāng)調(diào)研遇到了農(nóng)民鬧事，怎么辦？」可見，解決農(nóng)民反抗這類事件，是干部必備的能力。這種背景之下，不要說一般的鬧事，即使農(nóng)民有「減負(fù)代表」，或有甚么小范圍的準(zhǔn)組織，打出了甚么口號，也都無濟(jì)于事。

二是與古代農(nóng)民起義時的情況完全不同，現(xiàn)在的國家機(jī)器極為強(qiáng)大，不僅武裝的力量強(qiáng)大，而且有發(fā)達(dá)的情報系統(tǒng)和嚴(yán)密的通訊交通控制。農(nóng)民的反抗無異于以卵擊石，像古代農(nóng)民那樣「斫木為兵」，拉起一竿人馬就可以東奔西殺的現(xiàn)象，已經(jīng)絕無再次發(fā)生的可能。農(nóng)民并不是沒有反抗的理由，而是沒有反抗的力量。

三是農(nóng)民沒有形成全國性的政治組織，不能「團(tuán)結(jié)一氣，共圖公益」，不能有組織地進(jìn)行合法化的利益表達(dá)，不能把農(nóng)民事物納入國家-社會的關(guān)系之中，直接影響政府的決策。

三在另一端：城市及市民

社會系統(tǒng)是各種階層以一定的相互作用方式和結(jié)構(gòu)方式組成的。不同的階層處于各異的權(quán)力相關(guān)性位置，并導(dǎo)致結(jié)構(gòu)上不平等的交換和不平衡的發(fā)展模式。我們已論及了農(nóng)民的情況。與此很不相同的是結(jié)構(gòu)上的另一層次──城市和市民。

在國家工業(yè)化過程中，城市逐漸成為新型經(jīng)濟(jì)活動、新興社會階級、新式文化和教育的場所，這一切使城市與仍被傳統(tǒng)的桎梏所羈絆的鄉(xiāng)村有著本質(zhì)區(qū)別。換言之，工業(yè)化改變了城市的性質(zhì)，打破了城鄉(xiāng)之間的平衡。經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)機(jī)會在城市驟增起來，簡直不可勝數(shù)，與此同時，也改變了城市居民的文化機(jī)制和政治意識，使城市居民具有更高的文化和組織程度，并不斷滋生出新的社會意識或愈來愈多地接受新的觀念。他們逐漸感到自己在政治上也有能耐并要求以某種形式參與政治體系。與作為順從者群體的農(nóng)民不同，他們某種程度上可稱為政治和社會經(jīng)濟(jì)的參與者，是對政治體系施加于他們的影響或潛在影響有所認(rèn)識的公民，并且表現(xiàn)出對社會的輸入過程，即他們對介入政治的過程有一定的認(rèn)識，并形成了鼓勵自己利用各種參與機(jī)會的態(tài)度，一定程度上相信自己努力去做就能夠或多或少地影響國家的政治事務(wù)，進(jìn)而產(chǎn)生行動的意向。他們已經(jīng)融入政治體系，成為重要的組成部分。

也就是說，工業(yè)化過程使城市力量確定了自己的地位。城鄉(xiāng)在政治能力上發(fā)生了分野，城市居民成為政治體制內(nèi)占優(yōu)勢的集團(tuán)。城市內(nèi)部的各集團(tuán)諸如文職官員、學(xué)生、知識份子、商人、醫(yī)生、銀行家、手工業(yè)工人、企業(yè)家、教師、律師和工程師等，能夠利用他們在技能、地利和集聚在一處等優(yōu)越條件去影響國家中央一級的政治。正如亨廷頓（1968）指出的，「城市是國內(nèi)反對派的中心；中產(chǎn)階級是城市反對派的集中點；知識份子是中產(chǎn)階級反對派內(nèi)部最活躍的集團(tuán)；而學(xué)生則是知識份子內(nèi)最有內(nèi)聚力也是最有戰(zhàn)斗力的革命者。」在世界范圍內(nèi)，「知識份子帶有革命性幾乎是處于現(xiàn)代化之中的國家普遍的現(xiàn)象，他們的目標(biāo)往往是不著邊際的和屬烏托邦式的，同時他們又是敏感和挑剔的。」亨廷頓繼續(xù)說：「沒有一個政府能指望造反學(xué)生感到滿意，但一個政府如果是真心實意的話，就能夠極大地影響農(nóng)村的情況，從而化解農(nóng)民的造反傾向。」因此，「政治越是變成城市化的政治，它就越不穩(wěn)定。」與鄉(xiāng)村的沉默和冷漠相比，對于政治生命，「城市可能象炸彈一樣要命」。

由于城市居民具有政治力量優(yōu)勢和更具有行動能力，因此他便能夠在或大或小的程度上建構(gòu)或重建社會交往和交換活動的規(guī)則和條件，在這種情況下經(jīng)常可以保證在交換的損益上對他們自己比對鄉(xiāng)村居民更為有利。塞爾索·弗塔多（1962）評述巴西的情況時，一針見血地指出：「我們的社會是一個只對產(chǎn)業(yè)工人開放的社會，對農(nóng)民卻不開放。事實上，我們的政治體制允許城市集團(tuán)組織起來，以便在民主斗爭的法規(guī)之內(nèi)實現(xiàn)他們的要求。農(nóng)業(yè)工人的情況則截然不同。因為甚么權(quán)力也沒有，他們就不可能提出合法的要求和具有討價還價的力量。」城市與鄉(xiāng)村之間的不對稱（甚至可稱為「鴻溝」），實乃處于工業(yè)化之中的國家的政治癥結(jié)。

在中國，共產(chǎn)黨依靠農(nóng)民運(yùn)動，并通過農(nóng)村保衛(wèi)城市的武裝革命道路，建立了政權(quán)。因而從道統(tǒng)上講，共產(chǎn)黨政權(quán)與農(nóng)民血脈相連。然而，當(dāng)共產(chǎn)黨人帶著泥土氣息進(jìn)入城市，其政治和經(jīng)濟(jì)的中心也就由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，城市成了政府權(quán)力的樞紐和官員們角逐的場所，農(nóng)村則逐漸成了邊緣地帶。正如恩格斯指出的，「革命勝利以后，農(nóng)民在政治上和經(jīng)濟(jì)上日益退居次要的位置」；相應(yīng)地，城市居民的政治重要性呈上升態(tài)勢。二者對權(quán)力資源的控制以及行動的能力上發(fā)生了此消彼漲的變化。

考察歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，中共建立政權(quán)后，依靠強(qiáng)大的權(quán)威以及帶有濃厚平民主義色彩的意識形態(tài)控制7，通過沒收官僚買辦資本，實行農(nóng)村和合作化運(yùn)動，以及對城市資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會主義改造，實現(xiàn)了對幾乎所有的重要社會資源的壟斷和控制，同時也實現(xiàn)了對所有重要的社會活動空間的壟斷與控制，國家完全主導(dǎo)了社會。這種政治框架之下，無論城市還是鄉(xiāng)村都受到了國家的強(qiáng)力控制，城鄉(xiāng)居民在利益表達(dá)和對政策影響方面并不存在現(xiàn)實的明顯差別。這意味著，在完全的集權(quán)和計畫體制下，利益集團(tuán)分析方法和公共選擇理論是不適用的。但是，問題是當(dāng)時中國選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略，為了更方便地提取農(nóng)業(yè)剩余，中共依靠集權(quán)采取了「城鄉(xiāng)分治,一國兩策」的做法（陸學(xué)藝，2000），通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、和戶籍制度「三駕馬車」以及其他一系列配套政策，人為地割裂了農(nóng)業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系以及農(nóng)村與城市的聯(lián)系，確立了城市偏向政策和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動分工和貿(mào)易條件之下，為城市利用不平等的經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系對農(nóng)村進(jìn)行剝削確立了基礎(chǔ)，即人為地確立和強(qiáng)化了城市相對于農(nóng)村的優(yōu)勢地位，以及城市居民對政府決策的潛在的更大的影響力。以至當(dāng)后來決策環(huán)境發(fā)生了變化，即中共放松了政治控制，逐漸形成一個對利益集團(tuán)壓力做出反應(yīng)的環(huán)境后（蔡昉、楊濤，2000），城市居民的這種優(yōu)勢地位和潛在影響力，就會直接影響政府制定甚么樣的政策。

我們可以看出，中國的二元結(jié)構(gòu)與路易斯（1954）所總結(jié)出的發(fā)展中國家普遍存在的二元結(jié)構(gòu)在性質(zhì)上明顯不同。按照一般規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)增長過程中存在農(nóng)業(yè)的小部門化趨勢，也就是庫茲涅茨（1966）所說的「告別農(nóng)業(yè)」的變化趨勢，相應(yīng)地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和政治影響也必然會趨于下降，城市居民的力量愈來愈強(qiáng)大，為了避免這種變化給農(nóng)民帶來在國民收入分配和社會價值分配等方面的不利影響，政府可以通過一定的政策安排和機(jī)制設(shè)計（mechanismdesign），加以協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。就像原西德農(nóng)業(yè)法的第一條中聲明的那樣：「為確保農(nóng)業(yè)參與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要利用一般經(jīng)濟(jì)政策以及農(nóng)業(yè)政策上的手段，調(diào)整農(nóng)業(yè)與其他部門相比由于自然條件制約所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)上的不利地位，必須使之提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并使農(nóng)民的社會地位與其他職業(yè)人口相平等。」可是，中國為了加快國家工業(yè)化而采取了城市剝奪農(nóng)村和城鄉(xiāng)隔離政策，這是依靠集權(quán)力量而實施的逆向操作，集權(quán)體制人為地賦予了城市居民相對于農(nóng)民的特權(quán)。這才是問題的要害。

四結(jié)構(gòu)─功能8：二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致三農(nóng)困境

最近一個時期，各界人士爭言三農(nóng)，甚至連電梯工、計程車司機(jī)都能說上幾句。這實在是個怪現(xiàn)象，然而也說明三農(nóng)問題的嚴(yán)峻性。我在調(diào)查中，曾聽農(nóng)民說「我爺爺流血，我爸爸流汗，到了我自己則是流淚」。這句話換成可被接受的表達(dá)方式應(yīng)該是，中國農(nóng)民曾為共產(chǎn)黨政權(quán)的建立流血，為國家工業(yè)化流汗，現(xiàn)在他們中的一部分人則因貧窮和不公正的遭遇而流淚。而他們流淚是發(fā)生在整個經(jīng)濟(jì)快速增長，城市生活日新月異的情況底下，因而就格外痛苦，比流血和流汗的遭遇更慘。這也許就是三農(nóng)問題形象的概括。

那么，為甚么會出現(xiàn)這種情況呢？為了深入理解這個問題，在分析中國的情況之前，我們有必要進(jìn)行理論和國際經(jīng)驗的考察。

根據(jù)已有理論，在公共選擇過程中，各社會階層和集團(tuán)之間的權(quán)力和影響是不平等的，有些利益集團(tuán)處于明顯的優(yōu)勢，他們的行動對政策選擇產(chǎn)生重大影響，而另外的利益集團(tuán)可能在政治機(jī)器這個龐然大物面前表現(xiàn)得束手無策和無足輕重。這意味著，不同的人群或階層的政治影響是以不同的權(quán)重進(jìn)入執(zhí)政者效用函數(shù)的。因此，執(zhí)政者在政策決策時，要綜合社會各方面的利益，但首先要考慮某些強(qiáng)勢集團(tuán)輸入的要求和支持。任何國家的執(zhí)政者都可能對某些群體有著特殊的依賴。正如舒爾茨（1988）所指出的那樣，「處在統(tǒng)治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團(tuán)的支持，這些集團(tuán)使政體生存下去。經(jīng)濟(jì)政策在這個意義上講是維持政治支持的手段。」社會學(xué)家布勞（1964）也有類似的看法，「政府權(quán)威依靠它作為合法權(quán)威受到的承認(rèn)以及國民的主要群體對它的支持，就是說受到參與政治生活的并對公共事務(wù)關(guān)心的那些人的多數(shù)支持，而不必是所有居民的支持。」這說明，政府決策首先是要滿足這些強(qiáng)勢集團(tuán)的要求，以換取政治支持，否則就會造成政治收益的巨大損失，甚至像亨廷頓（1968）所說的那樣，「陷入政治的泥坑」。其結(jié)果就有可能是，盡管所有的官方意識形態(tài)都包含有這樣的命題：現(xiàn)行的政策是為公眾利益服務(wù)的，但作為一種權(quán)威性社會價值分配方案的政策，還是傾向了那些能夠更為有效地參與政治生活的群體。正像馬克思在〈路易·波拿巴的霧月十八日〉中說到的那樣，「國家的權(quán)力并不是懸在空中的，波旁王朝是大地產(chǎn)的王朝，奧爾良王朝是金錢的王朝，波拿巴王朝是農(nóng)民的王朝。」摩爾（1966）分析了中國國民黨政權(quán)，認(rèn)為「國民黨的主要社會基礎(chǔ)是鄉(xiāng)紳后裔、城市工商業(yè)和金融業(yè)的利益混合體」。簡言之，政策不是決策人為了所謂的「全民利益」而設(shè)計出來的，而是各個利益集團(tuán)競爭的結(jié)果。

從農(nóng)民利益角度看，長期以來，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民人數(shù)的比重已有很大下降，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中也只占很小的份額，但農(nóng)民組織在國家政治生活和決定農(nóng)業(yè)政策方面一直發(fā)揮著巨大的作用，農(nóng)民組織給政府決策帶來了巨大政治壓力。有一個典型事例，很能說明問題。1965年，戴高樂就是由于缺少農(nóng)民的支持而在首輪選舉中未獲得半數(shù)選票的（44.6%，對手密特朗為32.7%），因為他拒絕英國加入歐洲市場，這使盼望著擴(kuò)大自己的出口量的法國農(nóng)民失望了，并且在共同市場的馬拉松式的談判過程中，掀起了暴力示威活動（阿爾蒙德等，1978）。時隔30年，法國的情況給我們以更深刻的印象。報載，1995年法國總統(tǒng)選舉前夕，候選人之一巴拉迪爾總理前往北部里爾地區(qū)游說拉票，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻以強(qiáng)烈的抗議迎接他，農(nóng)民們不滿意農(nóng)產(chǎn)品收購價過低，在當(dāng)?shù)卣k公廳前焚燒車輪等物以示抗議。「這樣他在4月23日法國大選首輪投票中名落孫山，也就不十分意外了。」9我們似乎可以說，統(tǒng)治者面對農(nóng)民團(tuán)體的壓力，逆之者要付出高昂的代價，順之者則會獲得好處。農(nóng)民是政治天平上有份量的砝碼。在華盛頓、倫敦、巴黎、東京，情況莫不如此。比如，美國的三大農(nóng)民團(tuán)體：農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)場局所代表的農(nóng)民政治勢力，對政府決策顯示了強(qiáng)大的影響力。再如，在日本，自本世紀(jì)初就開始實行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，在長達(dá)近百年的時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)政策的保護(hù)性質(zhì)幾乎沒有甚么改變，其主要農(nóng)產(chǎn)品特別是大米的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過了國際市場價格，這使得消費者的利益受到很大損失。究其原因，就在于日本的農(nóng)民團(tuán)體具有較強(qiáng)的利益表達(dá)能力，在政治市場上處于優(yōu)勢地位。目前日本農(nóng)業(yè)人口不足全國總?cè)丝诘?％，但控制著全國25％的選票，并且有自己的得力的團(tuán)體－－農(nóng)協(xié)，從而迫使政府決策去顧及農(nóng)民的要求，對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策欲罷不能，并使得其在農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易自由化的潮流中陷入了尷尬的境地。在農(nóng)業(yè)政策的集團(tuán)競爭中，特別要提到的是，農(nóng)民的要求并不是孤鴻哀鳴，農(nóng)民以外的壓力集團(tuán)在政府決策中可能起著更大的作用。比如美國農(nóng)業(yè)中的各種行業(yè)協(xié)會一般都有自己的院外游說集團(tuán)（lobby，也稱「第三院」）。說客們頻頻出入于國會兩院，進(jìn)行疏通、收買或脅迫活動，以影響國會立法和政府決策。

因此，在發(fā)達(dá)國家中，盡管政府援助作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，意味著損失一定的效率，但必須如此。否則將會形成強(qiáng)大的政治壓力，統(tǒng)治者不可能無視這種要求解決困難產(chǎn)生的壓力。其結(jié)果是，這些國家普遍實行了農(nóng)業(yè)支持政策，如對農(nóng)產(chǎn)品給予價格支持，對主要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口進(jìn)行限制，出口給予補(bǔ)貼，等等。這里，也可以理解為政府是應(yīng)農(nóng)業(yè)集團(tuán)的邀請而對農(nóng)業(yè)實行保護(hù)的。美國的情況最為典型。長期以來，美國的農(nóng)業(yè)政策不斷進(jìn)行調(diào)整，形成了非常復(fù)雜的農(nóng)業(yè)政策體系，但它的中心目標(biāo)并沒有變，即通過農(nóng)產(chǎn)品計畫和價格支持來保障農(nóng)民的收入。比如2002年5月美國頒布的新農(nóng)業(yè)法，以為農(nóng)場主「提供可靠的收入安全網(wǎng)」為主要目標(biāo)，在農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、資源保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易促進(jìn)、農(nóng)業(yè)信貸、食品營養(yǎng)、農(nóng)村發(fā)展、科研和技術(shù)推廣、林業(yè)發(fā)展、能源發(fā)展、作物保險和災(zāi)害救助等方面，出臺了一攬子支持措施。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部測算，新農(nóng)業(yè)法，今后十年（2002年至2011年）政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的資金為1900億美元，比1996年農(nóng)業(yè)法增加約830億美元。2002－2007年六年間，按1996年農(nóng)業(yè)法，法定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為666億美元，2002年農(nóng)業(yè)法在此基礎(chǔ)上增加了519億美元，六年總計達(dá)1185億美元（PaulC.Westcott,C.EdwinYoung,2002）10。

相比之下，中國多年來一直實行的是向城市偏斜的財政政策，而且近年來財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配益加失衡。2000年，中國財政用于農(nóng)業(yè)的支出1298億元，占財政總支出的比重大致維持在8%左右，比1990年的10%約低2個百分點，比1980年的12%約低4個百分點。如果按WTO協(xié)定計算口徑，把支援貧困地區(qū)發(fā)展的財政支出、糧棉油糖價格補(bǔ)貼計算在內(nèi)，1996年-2000年，中國農(nóng)業(yè)支援總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國家的支持水準(zhǔn)約為30%－50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%－20%。在WTO規(guī)則允許的十二種「綠箱」政策措施中，中國使用了六種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）。「黃箱」支出在1996年－1998年計算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，中國「黃箱」政策的支持空間還有1443億元。1998年以來，中國實行積極的財政政策，增發(fā)長期國債，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。但用于農(nóng)業(yè)（不包括林業(yè)、水利）份額很低。1998－2001年，中央安排國債資金5100億元，其中用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的為56億元，占1.1%，僅能滿足同期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的10%左右（農(nóng)業(yè)部，2002）。

在社會發(fā)展方面，城鄉(xiāng)在獲得資源方面更為不平等，農(nóng)村的落后表現(xiàn)得更為明顯11。比如，在農(nóng)村醫(yī)療方面，中國曾經(jīng)有成功的合作醫(yī)療體系，然而當(dāng)亞洲的一些國家還在效仿中國的合作醫(yī)療制度的時候，合作醫(yī)療卻在中國的絕大部分農(nóng)村解體了，解體的后果是嬰兒死亡率的上升和地方病、傳染病在一些地方的再度流行。陳錫文（2003）指出，因病去世的農(nóng)民很少死在醫(yī)院里，而在城里則很少死在家里；農(nóng)村婦女很少在醫(yī)院生孩子，而城里人基本上沒有在家里生孩子的。很多農(nóng)民好不容易脫離貧困，解決溫飽了。但只要有家里人一病，馬上又返回貧困，而且遲遲解脫不了。現(xiàn)在城市的新居一般都要雙衛(wèi)（兩個衛(wèi)生間），而農(nóng)村的廁所簡直骯臟不堪。世界衛(wèi)生組織在2000年的《世界衛(wèi)生報告》中指出，中國在191個國家的衛(wèi)生系統(tǒng)中排名188位元。據(jù)衛(wèi)生部基層衛(wèi)生和婦幼保健司的有關(guān)資料，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口只享有20%的衛(wèi)生資源配置，87%的農(nóng)民是完全自費醫(yī)療。僅就2000年5歲前兒童死亡前治療情況為例，農(nóng)村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在醫(yī)院里（張曉山，2003）。

表1全國財政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入水準(zhǔn)（單位：千元）

全國各級各類學(xué)校教育經(jīng)費總投入全國義務(wù)教育經(jīng)費總投入全國農(nóng)村義務(wù)教育總投入農(nóng)村義務(wù)教育總投入占義務(wù)教育總收入%

小計占總投入%小計占總投入%

19941416639807826531755.254855258434.2762.04

199517708987810000580556.476191436034.9661.91

199621269284612053304656.677389471134.7461.30

1997238871477130655986054.707886682733.0260.36

199827722772415339845555.338119881729.2952.93

199931538201716818045653.338620736427.3351.26

200036274116318526338951.079199777925.3649.66

注：l998-2000年的資料中包含完全中學(xué)經(jīng)費投入。

資料來源：1.《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(1994-2000年)，中國統(tǒng)計出版社，1997-2001年歷年。2.《全國教育經(jīng)費統(tǒng)計報表》(2000年)，教育部財務(wù)司，2001年。

在教育方面，城鄉(xiāng)教育資源分享方面也存在嚴(yán)重的不平衡，農(nóng)村義務(wù)教育投入主體發(fā)生了錯位，農(nóng)村教育附加和教育集資顯著加大了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的成本和農(nóng)民負(fù)擔(dān)（李成貴、李人慶，2003；杜育紅，2000）。自1985年開始在全國范圍內(nèi)對農(nóng)民征收「教育附加費」（征收基準(zhǔn)原則上為農(nóng)民純收入的1.5%-2.0%）以來，征收金額是逐年增加的，1998年達(dá)到165億元，而在1985－1999年的15年間，其總額超過了1100億元12。現(xiàn)在，教育支出已經(jīng)成為農(nóng)民開支中僅次于生活費的第二大項，全國平均而言，每個小學(xué)生一年的各種費用在500元左右，初中生則在1000元左右，這對于人均收入只有2000多元的農(nóng)民家庭而言，無疑是很難承受的。如同電影《鳳凰琴》、《一個都不能少》所表現(xiàn)的那樣，農(nóng)村教育條件非常落后，與城市別若天壤。基礎(chǔ)教育是一個社會文明存在、延續(xù)和進(jìn)步的基礎(chǔ)，然而「義務(wù)教育」對于許多農(nóng)民和農(nóng)家子女來說，成了難以享受的「奢侈品」，這對于一個民族的未來命運(yùn)而言，無疑是最大的威脅。

諸如此類的事實都說明，中國的城鄉(xiāng)反差是巨大的，政策安排整體性地不利于農(nóng)民，農(nóng)民處于被持續(xù)地歧視之中，而且這種歧視愈來愈嚴(yán)重。中國的改革并沒有因工業(yè)化中期的到來而做出政策安排上的適應(yīng)性變化和調(diào)整，而是保持和放大了工業(yè)化初期特定條件下的政策扭曲，持續(xù)向工業(yè)和城市偏斜。這種變化是對改革以前經(jīng)濟(jì)社會二元格局的「鞏固」，而不是「改革」13。正如費正清（1979）所說，改革是一種變化，這種變化導(dǎo)致「現(xiàn)在特權(quán)集團(tuán)的權(quán)力受到抑制，而非特權(quán)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)和社會地位則相應(yīng)地得到改善。」亨廷頓（1968）也說，這種變化「意味著社會、經(jīng)濟(jì)或政治上的進(jìn)一步平等，意味著人民對社會和政治生活的更為廣泛的參與。向著相反方向的變化，稱之為『鞏固』則要為恰當(dāng)」。這種情況使人不由想起哲學(xué)家維特根斯坦的一句評論，他曾針對荒謬東西的現(xiàn)實性指出，「可怕的不是歷史是怎樣的，而是歷史是這樣的」。那么，三農(nóng)問題為甚么是這樣的呢？

按照我們上面的分析思路，答案其實很明確：三農(nóng)困境原因在于二元結(jié)構(gòu)。在于當(dāng)改革給人民帶來公共選擇的可能，即出現(xiàn)對利益集團(tuán)壓力做出反應(yīng)的政治環(huán)境后，來自不同階層和集團(tuán)對對政府決策的影響開始顯現(xiàn)出來。過去在集權(quán)體制下形成的潛在的城鄉(xiāng)利益集團(tuán)的能力反差，現(xiàn)在轉(zhuǎn)化為在影響政策方面的現(xiàn)實差別。原集權(quán)體制賦予城市居民的特權(quán)以及農(nóng)民的弱勢地位，為城鄉(xiāng)資源分配以及農(nóng)業(yè)政策制定提供了初始制約條件，并在路徑依賴上鎖定了資源分配方案和政策變化內(nèi)容的性質(zhì)。在二元結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)居民對政策安排的約束權(quán)數(shù)相差十分懸殊，市民的利益表達(dá)管道和強(qiáng)度都遠(yuǎn)勝于農(nóng)民，他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢集團(tuán)則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策，這就使失衡的二元結(jié)構(gòu)不僅難以打破，反而益加傾斜，城鄉(xiāng)關(guān)系的變化愈來愈不利于農(nóng)民。

針對這種情況，盛洪（2003）研究指出，中國的選舉法實際上規(guī)定，「農(nóng)民選舉一個人大代表的人數(shù)是城里人的四倍，也就是四個農(nóng)民的權(quán)利相當(dāng)于一個城里人的權(quán)利。這是農(nóng)民成為政治上弱勢集團(tuán)的一個重要原因。根據(jù)這樣的規(guī)定，在權(quán)利上，在政治上，八億農(nóng)民就變成了二億農(nóng)民。他們就很難和五億城鎮(zhèn)居民抗衡這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問題。」他還說，「從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，一致同意是帕累托最優(yōu)的政治對應(yīng)物，而不言而喻，前提是平等的投票權(quán)，也就是說，在權(quán)利上不平等，在經(jīng)濟(jì)上就無效率。一個社會中最大的人群被壓縮了權(quán)利，經(jīng)濟(jì)政策就會出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。僅從幾十年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來看，缺少一個反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因。對于制度和政策，如果農(nóng)民能夠直接發(fā)出與他們的人口比例相稱的聲音，我們就無需等待一個檢驗政策的周期來承擔(dān)政策錯誤的所有后果，而是直接將損害農(nóng)民的政策排除在外。」孫立平（2003）也指出，「90年代以來，改革的動力已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化……改革更多地反映了強(qiáng)勢群體的主張」，「從目前情況看，強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間支配與被支配的關(guān)系已經(jīng)基本形成。」這些論述都說明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的政治不平等是導(dǎo)致三農(nóng)困境的核心原因。

五改變現(xiàn)狀：把農(nóng)民組織起來

三農(nóng)問題顯然已經(jīng)無法通過三農(nóng)內(nèi)部的政策調(diào)整和體制改革加以解決，而必須在改革和完善三農(nóng)體系內(nèi)的政策的同時，通過一系列宏觀層面上經(jīng)濟(jì)、社會以及政治的綜合改革和政策調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮14，改變「工業(yè)化國家+農(nóng)民社會」的現(xiàn)狀。正是在這樣的背景之下，中共十六大報告提出要「統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展」。新一屆政府也把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為基本的施政綱領(lǐng)。

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，目前已有大量研究和說法，概括地說基本思路就是要「多予、少取、放活」，也就是要調(diào)整國民收入分配和保障農(nóng)民權(quán)益。關(guān)于「多予」，重要的是要調(diào)整國民收入分配格局，為農(nóng)村提供更多公共品，實行支農(nóng)的財政政策和利農(nóng)的金融政策。陳錫文（2003）指出，「最重要的是完善財政體制、完善公共財政政策和財政轉(zhuǎn)移支付」。政府不僅要加大對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，還要重點支援農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，后者比前者更為迫切。農(nóng)業(yè)部（2002）組織的一項大型研究闡述了對加大國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的政策要求，該研究報告把中國農(nóng)業(yè)支持政策體系的建立放在WTO的背景之下，提出要「加大綠箱政策支持力度」，「用足黃箱政策」，并提出了對農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的建議。林毅夫(1999)則提出增加政府對農(nóng)村投入，開展「新農(nóng)村運(yùn)動」的倡議。關(guān)于「少取」，主要是要完善農(nóng)村稅費改革，但秦暉（2001）通過歷史研究，指出現(xiàn)行的費改稅不能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，反而容易陷入「黃宗羲定律」的陷阱。秦提出的解決辦法是要在政治改革上做文章，要改革農(nóng)村基層政權(quán)組織，保障農(nóng)民的基本權(quán)力，從源頭上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。關(guān)于「放活」，某種程度上是與「少取」聯(lián)系在一起的，除了搞好村民自治和基層政權(quán)改革外，重要的就是要為城鄉(xiāng)間要素流動，特別是勞動力流動，創(chuàng)造平等的環(huán)境。

然而，在我看來，「多予，少取，放活」以及其他利農(nóng)政策都不能指望政府「善政養(yǎng)民」式的主動賜予，而是靠農(nóng)民自己有組織地去爭取。其實，早在1994年就在中央農(nóng)村工作會議上指出：「在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，如果沒有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，單純靠市場調(diào)節(jié)，工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展速度的差距、城鄉(xiāng)居民收入的差距、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距將會日益拉大。如果這樣發(fā)展下去不但工業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會失去支撐，而且經(jīng)濟(jì)和社會生活中的矛盾會更加突出，還可引發(fā)出一些新的矛盾問題。」但為甚么最高領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識沒有轉(zhuǎn)化為具體的政策措施，三農(nóng)問題反而愈來愈嚴(yán)重呢？關(guān)鍵就是因為農(nóng)民沒有組織的力量，在政策決策過程中沒有農(nóng)民的聲音。道理其實很簡單，從認(rèn)識到行動，需要有一種力量來推動，如果沒有這種力量，遇到的反而是阻力，那么，認(rèn)識就很難轉(zhuǎn)化為行動。

所以，解決三農(nóng)問題，必須回應(yīng)核心問題，就是要解決農(nóng)民組織化問題，改變其弱勢群體的地位，提高其對資源的控制的能力、社會行動的能力和利益表達(dá)的能力。我們已經(jīng)提到，中國農(nóng)民相互分離，處于散漫的無組織狀態(tài)，這是其人數(shù)眾多但政治資源甚少并且對政府決策約束權(quán)數(shù)甚小的根源性原因。因此，廣大農(nóng)民必須聯(lián)合起來，意識到他們的共同利益，并通過有計劃的集體行為提出一致要求；必須有農(nóng)民組織作為利益獨立化的團(tuán)體，不斷增進(jìn)對經(jīng)濟(jì)、社會和政治生活的參與度，形成一支有影響的社會力量，為其成員謀求利益和保護(hù)而進(jìn)行有效的活動。即要實現(xiàn)農(nóng)民由政治體系的順從者向參與者的角色轉(zhuǎn)換，農(nóng)民不應(yīng)是分散的政治意識淡漠的弱勢小農(nóng)和二等公民，而是組織起來的可以平等競爭的政治公民。只有如此，才能強(qiáng)化利益表達(dá)能力，優(yōu)化政策過程機(jī)制，才能改變持續(xù)向城市偏斜的政策，爭取到屬于他們自己的利益。正如孟德拉斯（1975）指出的那樣：「怎樣才能在國家中得到公正的地位呢？首先是團(tuán)結(jié)起來。」

我以為，農(nóng)民對政治的參與至少要經(jīng)過四個階段，即第一步從看不見到出現(xiàn)，把農(nóng)民從局外拉入到政治體系中，讓他們感覺到自己不是旁觀者，而是龐大的政治機(jī)器中有效部件；第二步從出現(xiàn)到給意見，農(nóng)民開始對政策帶來的損益和如何改變自己的處境發(fā)表意見，形成鼓勵自己利用各種參與機(jī)會的態(tài)度；第三步從給意見到有主見，農(nóng)民能夠明確地意識到自己的利益所在，對自己與國家的關(guān)系有理性的認(rèn)識和獨立的見解，第四步從有主見到集體行動，即以共同的利益為紐帶，提出一致要求，以集體行動方式參與到利益集團(tuán)的競爭中，給政府決策施加政治壓力。這個變化過程，關(guān)鍵是要把農(nóng)民組織和團(tuán)結(jié)起來。恩格斯在〈法德農(nóng)民問題〉中對農(nóng)民的政治冷漠態(tài)度評價說,「決不是不可克服的」。農(nóng)民參與組織不僅使自己更多地接觸到他人所做的動員努力，而且也能成為促進(jìn)政治參與態(tài)度的主要來源，有助于克服他們在形成政策過程傾向中的抑制性影響，并能提高其自信心，使其不再消極地認(rèn)為通過正常途徑進(jìn)行利益表達(dá)是一種希望渺茫的過程，并最終形成利益集團(tuán)，產(chǎn)生有組織的集體行動。

1979年，聯(lián)合國及有關(guān)組織聯(lián)合在羅馬召開了「世界農(nóng)村改革和發(fā)展大會」，通過了號稱為〈農(nóng)民憲章〉的宣言號召:「鼓勵農(nóng)民組織起來，以便通過其親身的參與，開展自救活動」。梁漱溟當(dāng)年也曾說，「鄉(xiāng)村建設(shè)之所求，就在培養(yǎng)起鄉(xiāng)村力量，更無其他。力量一在人的知能，二在物質(zhì)；而作用的顯現(xiàn)要在組織。凡所以啟發(fā)知能，增殖物質(zhì)，促進(jìn)組織者，都是我們所要做的。」15今天，在共同的利益追求和共同的價值準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，把分散和缺乏有機(jī)聯(lián)系的農(nóng)民組織起來，把他們團(tuán)結(jié)到一個共同的事業(yè)中，這是改變中國農(nóng)民政治、社會和經(jīng)濟(jì)地位低下的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其在交易談判桌上的討價還價的必然要求。我認(rèn)為，如果政府試圖真正地保護(hù)農(nóng)民利益，就有必要通過改變現(xiàn)存社會力量的對比關(guān)系，來改變政府決策的目標(biāo)函數(shù)和約束條件。事實上，世界各國的經(jīng)驗都已證明，為了使社會中某些群體受益，決策者可以有計劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關(guān)群體受益。中國九億農(nóng)民如果沒有直接代表其利益的組織，在社會結(jié)構(gòu)上毫無疑問是病態(tài)的，也就不可能真正走出三農(nóng)困境。

事實上，把農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)民協(xié)會這樣的說法，我們一點都不陌生。杜潤生先生說：「80年代中期的時候，我曾給鄧小平同志建議過恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會。鄧小平同志說，成立一個農(nóng)民協(xié)會的意見可以考慮，這樣吧，我們看三年，真的需要即可籌辦」16。前總理朱镕基1999年在出訪美國期間也曾表示，要考慮成立農(nóng)民協(xié)會。遺憾的是，這些說法都沒有下文，不了了之了。而在今天，解決三農(nóng)問題面臨歷史性選擇，成立「農(nóng)會」的問題已經(jīng)成了不可回避的現(xiàn)實問題，必須進(jìn)入決策者的「議事日程」。

我認(rèn)為，農(nóng)民協(xié)會應(yīng)該是全國農(nóng)民的政治性組織，該組織的權(quán)力必須得到法律的保護(hù)，并在政府的支持下實現(xiàn)其自身的合法化。從組織結(jié)構(gòu)看，全國農(nóng)民的聯(lián)合組織是一個包括從中央到基層的縱向梯階結(jié)構(gòu)，在各個層次上，又是一種包含各種亞組織或?qū)ｍ椊M織的橫向網(wǎng)路結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)實情況而言，中央和地方首先應(yīng)支持農(nóng)民在基層成立聯(lián)合自助組織，這不僅是建立全國性農(nóng)民組織的基礎(chǔ)，而且在向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，具有特別重要的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)意義，它可以有效地解決「小農(nóng)戶」和「大市場」的對接和適應(yīng)問題，是農(nóng)民以較低的交易成本進(jìn)入市場，有序地參與商品和要素流通，合理分享市場利益必不可少的組織保證。沒有這一類的組織，就談不上農(nóng)民平等有序地進(jìn)入市場；同時，沒有基層組織的良好發(fā)育和厚實的基礎(chǔ)，也就無法建立全國性的農(nóng)民政治組織。現(xiàn)在要做的是，在繼續(xù)發(fā)育這類組織的同時，賦予它們政治活動的空間，賦予他們參與社區(qū)治理的自由，把它們以適當(dāng)?shù)姆绞礁脑旖M合成政治性的基層農(nóng)民協(xié)會，并逐步成立全國性的農(nóng)民協(xié)會。

這里，特別重要的是，基層農(nóng)民協(xié)會的成立要與鄉(xiāng)村政治改革結(jié)合起來。我的看法，一是要取消村黨支部，如果時機(jī)尚不成熟，則至少要對《村組法》中關(guān)于黨支部是「領(lǐng)導(dǎo)核心」的說法，加以修改，合理界定黨支部的地位和許可權(quán)；二是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，農(nóng)民協(xié)會積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選17，這是基層農(nóng)協(xié)發(fā)揮政治作用的最主要的方式。這才是鄉(xiāng)村泥土中羽化出的真正的民主的蝴蝶，而她美麗的翅膀一定能夠煽動出對傳統(tǒng)體制強(qiáng)大的沖擊波。

對于這個問題，本人有較多思考，但限于篇幅，不能做出完整的論證。倒是有一項研究，要在這里提一下，即榮敬本等人（2000）關(guān)于從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變的研究。這項研究在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)做了嚴(yán)密完整的論述，認(rèn)為從村治到鄉(xiāng)治的發(fā)展，是一種歷史性的趨勢。其中，給人印象最深的是，他們把很大篇幅和心思用在說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選不是反共產(chǎn)黨而是有利于健康統(tǒng)治的這個問題上，這里不妨摘錄片段。他們說：

「民主的基本規(guī)則同市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度一樣，并不存在姓『資』姓『社』的問題，是屬于人類文化的演進(jìn)和人類文明的創(chuàng)造。

「過去在國民黨統(tǒng)治時期常常說『黨國』。中國共產(chǎn)黨是反對黨國概念的，、特別是鄧小平明確地反對『以黨治國』的觀念，指出『以黨治國』是國民黨的錯誤概念，中國共產(chǎn)黨必須實行民主政治。

「巴黎公社式的政治體制不同于波拿巴軍事官僚機(jī)構(gòu)的主要特征：（1）公職人員不是采用等級授權(quán)制即從上到下由上級任命的，而是各社區(qū)代表普選產(chǎn)生的，并且隨時可以撤換。……「恩格斯說：……『州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家里是絕對沒有的，而我們將來也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣長和參政官那樣』18。

「史達(dá)林說：『……在許多地區(qū)都是由一小群人在管理農(nóng)村，這些人同縣和省的聯(lián)系多于同農(nóng)村居民的聯(lián)系。這種情況就使得農(nóng)村的管理者多半朝上看，朝縣里看，而很少朝下看，朝農(nóng)村居民看，他們覺得自己不是對農(nóng)村負(fù)責(zé)，不是對選民負(fù)責(zé)，而是對縣和省負(fù)責(zé)，他們顯然不懂得『上層』和『下層』在這里是一根鏈條，如果鏈條在下面斷了，整根鏈條就必然散開。結(jié)果，一方面是管理者無人監(jiān)督、獨斷獨行和恣意妄為，另一方面是農(nóng)村中的不滿和抱怨。現(xiàn)在正在堅決而徹底地消除農(nóng)村中的這種秩序。』」19

榮先生在其研究中用心良苦地論證了民主的好處，論證了中國可以與民主接軌。這多余嗎？不，絲毫不！中國的民主，還需要更多的人士來鼓動呼吁，本人執(zhí)筆的心思部分地也正在這里。

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注釋

1古之三農(nóng)，旱農(nóng)、澤農(nóng)、山地農(nóng)之謂也。

2低收入組年均純收入界于0-999元，占18.7%；中低收入組界于1000-1999元，占34.5%。

3我注意到，人們在論說三農(nóng)問題時，很少提到農(nóng)民自身的局限性問題，而一味地責(zé)備政府。這是不正常的。實際上農(nóng)民自身的局限性是很明顯的，是解決三農(nóng)問題的一個基礎(chǔ)性約束。故此本文做一專門論述。

4秦暉有一個觀點，農(nóng)民起義原因從來就是官逼民反，而不是所謂的地主與農(nóng)民利益不可調(diào)和。那么，官逼民反是體制性的，還是與個別的官員行為有關(guān)；農(nóng)民起義是反貪官，還是反皇帝，這個問題需要重新研究。起碼，有一點現(xiàn)在就可明確，過去革命史學(xué)的階級分析方法把封建統(tǒng)治者一律罵倒，把國家與農(nóng)民的關(guān)系說成是完全對立的矛盾，是完全錯誤的。

5對重農(nóng)抑商的做法需要做出檢討。就像現(xiàn)在持續(xù)向城市傾斜的做法最終阻礙了整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一樣，歷史時期長期的重農(nóng)抑商，也直接阻礙了資本主義和近代化在中國的發(fā)展。

6于建嶸博士在《岳村政治》中詳細(xì)記載了岳北農(nóng)村的多起沖突事件。其中的一起是1996年9月祁東縣農(nóng)民群體沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的事件，直接參與群眾近萬名。該縣磚塘鎮(zhèn)雙江村村民劉某，62歲，妻子去世，三個女兒出嫁，91年因10元教育附加費未交，鄉(xiāng)干部將他銬進(jìn)鄉(xiāng)政府，并關(guān)進(jìn)鐵籠子，后設(shè)法跑了出來。在這次事件中，他說：「造反有理，革命無罪。同志們我來遲了，這幾塊牌子留給我砸」。于是，一連砸了六塊牌子。城連墟鄉(xiāng)香花村8組的匡某，女，71歲，因93年她兒子超生罰款沒有錢，鄉(xiāng)干部將她的棺材抬走了。這次事件中，她手持拐棍帶頭沖砸。

7關(guān)于意識形態(tài)的作用，這里需要做一補(bǔ)充說明。依我的理解，意識形態(tài)具有確認(rèn)現(xiàn)行政策合乎義理以及凝聚集體的功能，同時也是社會政治集團(tuán)合法化和進(jìn)行合理辯護(hù)的觀念體系。從某種角度講，它可視作是節(jié)約管理國家的交易費用的有效工具。事實上，正如廠商可以借助廣告影響購買者的選擇行為一樣，意識形態(tài)也對執(zhí)政者權(quán)威的合法性和他所推行政策的合理性起到了廣告作用，因而執(zhí)政者總是要費盡心機(jī)操縱輿論和宣傳工具，通過投資于教育和宣傳而使人們受到意識形態(tài)上的諄諄教誨和勸諭。為了強(qiáng)化其觀念工具的有效性，意識形態(tài)總是自封為真理和絕對知識，并通過平民文化（不是學(xué)者文化）的教條，如訴諸公式、口號、標(biāo)語等通俗化的形式而強(qiáng)化其效果，從而在社會團(tuán)體中形成「對統(tǒng)治合法性的信仰」（thebeliefinlegitimacy）。倫斯基（1984）曾以蘇聯(lián)為例做出解釋，他說：「在這個問題上大概再沒有比蘇聯(lián)更好的例子了。在這里，一部分人1917年奪取了對國家機(jī)器的控制，并運(yùn)用國家強(qiáng)制性權(quán)力去將國家的教育系統(tǒng)和大眾傳播媒介轉(zhuǎn)化為一種巨大的宣傳工具，在一代人當(dāng)中，絕大多數(shù)俄國人皈依到了對共產(chǎn)黨的事業(yè)的真摯坦誠的支持上。」中共在這方面的行為一度有過之而無不及，強(qiáng)大的共產(chǎn)主義教育曾為有關(guān)政策提供了強(qiáng)有力的合理性辯護(hù)。這種教育將社會整合成一個有利于對共同事業(yè)純粹獻(xiàn)身的龐大體系，人們虔誠地依附于政治共同體，并不斷為之做出貢獻(xiàn)，而不期望在每種情況下都得到明顯的回報。李約瑟曾特意表明他對1958年的中國的實地觀察印象，「我所得到的最鮮明的印象是，有些西方人認(rèn)為中國人是受武力強(qiáng)迫勞動的想法完全是脫離現(xiàn)實的幻想。與此相反：我們所看到的是人民自覺自愿，滿懷熱情，共同努力提高生產(chǎn)和實現(xiàn)現(xiàn)代化（有時越過了政府計畫的要求）」。然而，就像哈貝馬斯和法蘭克福學(xué)派的其他成員發(fā)現(xiàn)的那樣，馬克思和恩格斯對意識形態(tài)的定義就是虛假意識、夢幻、顛倒性反映。在馬恩看來，意識形態(tài)是一種「虛假的意識」，是「唯心的詞句、有意識的幻想和有目的的虛偽。」（見《德意志意識形態(tài)》以及恩格斯致梅林的信）。

8結(jié)構(gòu)─功能分析方法最初由馬林諾夫斯基奠基，后經(jīng)帕森斯的創(chuàng)造性發(fā)展而被廣泛應(yīng)用，在分析社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和組織體系的運(yùn)行和效率時十分流行。這一理論把政策作為外生變數(shù)，與此不同的是，本文的研究將政策視為內(nèi)生變數(shù)，即結(jié)構(gòu)影響政策，政策決定功能。

9見《北京青年報》1995年4月28日。

10再比如，1970年韓國開展的新農(nóng)村運(yùn)動中，政府不僅是強(qiáng)有力的組織者，而且是積極的直接參與者，政府為新村運(yùn)動的順利進(jìn)行投入了大量的人力、物力和財力。到1980年的十年間，政府投資總額達(dá)到了27571億韓元，興建了大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村市場體系、能源設(shè)施等，極大地改變了農(nóng)村的面貌（白雪秋，2000）。日本對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持更是不遺余力。1994年，為了應(yīng)付貿(mào)易自由化的沖擊，日本政府做出了一項高達(dá)6兆100億日元的投資決定，專門用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。這一巨額投資對日本的農(nóng)業(yè)安全和提高競爭力，起到了重要作用（吳立山，1999）。

11關(guān)于三農(nóng)問題的嚴(yán)峻性和城鄉(xiāng)的不平等，有大量的描述性的文獻(xiàn)，幾乎俯拾皆是（包括網(wǎng)路論壇上大量的故事和評論）。其中，安迪·羅思曼《中國的農(nóng)村危機(jī)》和郭巖華《內(nèi)陸農(nóng)村：中國下世紀(jì)的最終之?dāng)场酚羞x擇性地塊輯羅列了中國農(nóng)村大量的消極東西，不能準(zhǔn)確地反映中國農(nóng)村的真實情況，未免失之偏頗，但還是讓人感到了問題的嚴(yán)重性。安迪·羅思曼形象地指出，「如果你最近訪問過上海或北京，你可能會問為什么要擔(dān)心中國農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)狀。從上海金茂凱悅大酒店的53樓邊喝飲料邊贊賞滿目的摩天大樓，或在紫禁城容納1000多人的場所聽著三大男高音演唱，都足以讓你忘記中國是一個貧窮的國家，然而大多數(shù)中國人從沒見過大城市繁華的方面。中國可能是世界第三大電腦硬體出口國，但也是有著數(shù)億農(nóng)民從未在飆網(wǎng)過的國家。」

12根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心「縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)」課題祖（2002）的調(diào)查，自實施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金投入比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級市）的負(fù)擔(dān)部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負(fù)擔(dān)為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了全部的78%。問題是，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其近80%的財政支出都用于義務(wù)教育，仍然不能滿足需求，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷向?qū)r(nóng)民征收教育費用。

13需要說明的是，1978-1984年是中國農(nóng)民的黃金時代，這期間的農(nóng)村改革增進(jìn)了農(nóng)民的利益，但同時并沒損害城鎮(zhèn)居民的利益，是一種帕累托改進(jìn)，因而這期間的城鄉(xiāng)關(guān)系一度好轉(zhuǎn)。

14沃勒斯坦（1974）在研究「世界體系」時指出，在不平等的國際勞動分工和貿(mào)易條件下，世界日趨兩極分化，形成中心──周邊的依附格局；周邊的現(xiàn)代化不能走西化道路，只能通過「脫鉤」謀求自身發(fā)展。與此不同的是，中國城鄉(xiāng)關(guān)系盡管極不平衡，城市持續(xù)地剝奪農(nóng)村，但農(nóng)村的發(fā)展不是要與城市脫鉤，相反，必須實行城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展。

15見《梁漱溟學(xué)術(shù)精華錄》，北京師范學(xué)院出版社，1988年6月第一版，第495頁。

16蕭瑞、李利明：〈農(nóng)村土地制度的變革之路──訪原中共中央農(nóng)村政策研究室主任杜潤生〉，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2002年9月30日。

17本人不同意取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的說法，而是主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。直選的好處首先在于民主，在沒有民主傳統(tǒng)的國家打開民主的缺口，還在于可以從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我還要提到的一點是，根據(jù)我對一些基層官員的近距離觀察，他們所好的是四件事，即喝酒，打麻將，洗桑拿（找女人）和跑官要官，這四件事占了他們相當(dāng)?shù)臅r間和精力，讓人有一種不可救藥的感覺。一旦實行了直選，將在很大程度上改變這種狀況。

18《馬克思恩格斯列寧史達(dá)林論政治和政治制度》，第285-286頁。群眾出版社1983年版。

19同上，第861-865頁。