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【作者】眭明泉

【作者簡介】眭明泉，福建師范大學副研究員。（福建福州350007）

【內容提要】在人類社會的政治活動中存在著兩種不同形態的政治監督。第一形態的政治監督是指政治權力的橫向分權和制衡，第二形態的政治監督是指政治權力的縱向分權和制衡。形態雖然不同，但有相同的政治監督追求，又有各自不同的政治監督機制。各有優劣。

【摘要題】權力制約

【關鍵詞】關鍵詞：兩種形態/政治監督/比較/思考

【正文】

政治監督是政治主體之間監視、控制和制衡的一種權力關系，是實現政治分權和權力整合的協調機制。政治監督有兩種基本形態，即第一形態政治監督和第二形態政治監督。這兩種不同形態的政治監督反映了兩種不同的權力關系。

政治學上所稱的第一形態政治監督，是指政治權力的橫向分權和制衡，這種政治監督把政治權力分解為幾個部分，分別由不同的政治主體行使。這些不同的政治主體在地位上一般是相對獨立、互為平等的。監督的方式主要是對權力的制約與制衡，即某一政治主體可以限制其他政治主體的權力行使。西方國家三權分立的政治體制就是這種政治監督形態的典型形式。三權分立的政治體制把國家權力劃分為立法權、行政權、司法權三大部分，分別由立法機關、行政機關、司法機關行使不同的政治權力，彼此制衡、互相監督。此外，社會對國家的監督關系也屬此類，還可細分為人民的民主監督、社團監督、新聞監督等等。第一形態政治監督的存在，反映了西方國家權力非專制傾向和資產階級政治民主化的發展。

第二形態政治監督是政治權力的縱向分權和制衡，是政治主體在縱向授權后，對被授權者行使權力情況的監視、監督、督察，如政府內的行政監察、政務監督、黨內的紀律檢查都是出于政治領導核心為了統治或管理的需要，專門設置監督職能部門對被領導者進行政務行為監控的一種制度安排。在這種體制下，監督者與被監督者在地位上是不對等的。監督的方式往往表現為對被監督者違規行為的糾正與懲罰。這種形態的政治監督是體現權力集中的重要標志，只有上級權力主體具有實質性的權力，才可能對下授權。這種縱向分權仍然是集權下的分權，縱向分權后的權力監督是集權能力的重要體現。

盡管第一形態和第二形態的政治監督都是政治權力的監視、控制和制衡現象，但不同形態的政治監督發生的緣由和發揮的功能卻有所不同。第一政治形態的政治監督與民主政治有著密切的聯系，這種形態的政治監督是民主政治的重要實現機制，而民主政治是這種形態政治監督的基本保證；第二形態的政治監督是政治統治和組織領導的重要手段，在歷史上長期與專制政治聯系在一起，是歷史上專制統治的重要工具。在現代民主社會，第二形態的政治監督是政治管理科學化的基本組成部分，是實現政治高效廉潔的重要保障。

這兩種政治監督的形態雖然不同，卻有著相同的政治監督的追求。

對公共權力有序運行的追求。人類生活的社會性，是由人類的社會交往和勞動生產決定的。人類生產勞動的分工合作大大提高了人類的整體能力，沒有人類的相互交往和分工合作，就不會有人類的文明，就不會有社會的進步。人類的交往和文明又把人們緊緊地結合在一起。“勞動的發展必然促使社會成員更緊密地互相結合起來，因為它使互相幫助和共同協作的場合增多了，并且使每個人都清楚地意識到這種共同協作的好處。”[2]而人類的相互交往、共同勞動、公共生活必然需要公共權力進行組織和協調，合理配置社會資源，維護公共秩序。歷史的前進，社會的發展，人與人的往來、生活、勞動越來越頻繁，越來越密切，客觀上要求強化公共管理，以使人類的交往、生活、勞動在更加有效、更加有序的狀態下發展。這是人類全球化發展的必然，也是人類社會文明發展的大趨勢。當然，如果公共權力的設置超越了人類社會的客觀要求，可能需要加以一定的限制。但從目前人類社會發展的總趨勢來看，公共領域在不斷擴張，與此相伴隨的是公共權力的干預也就越來越大。無論是第一形態政治監督，或是第二形態政治監督，保證公共權力的有序運行是它們共同的追求。

對公共權力監督制約的追求。人類社會的相互交往，勞動分工、活動協調都離不開公共權力的運作，公共權力的這種特定屬性極易使政治權力產生內在的變異。政治權力的行使往往導致利益的分配，因此，在人類的社會生活或政治生活中，人們對利益的追逐常常演變為對政治權力的追逐，政治權力成為人們追逐社會利益、經濟利益的重要手段。這種以各種利益為目的的權力追逐，就一定伴隨著公共權力的非公共運用，就必然產生腐敗。無論是西方或是東方的人類社會發展的歷史都已證明，腐敗作為一種社會現象，或是政治現象，奴隸社會有，封建社會有，資本主義社會有，社會主義社會也有。盡最大的努力遏制公共權力的非公共運作，遏制權力的濫用，積極開展反腐敗斗爭，是人類社會的共同追求。為此，無論是第一形態政治監督，或是第二形態政治監督都把對權力的監督制約作為不懈的追求。

對公平公正理念的追求。西方的資產階級高舉“自由、民主、平等、博愛”的大旗對封建主義展開了猛烈的進攻，贏得廣大民眾的擁護和支持。最終，先進的資本主義取代了封建主義。而社會主義戰勝資本主義的斗爭的重要目的之一，就是為了真正實現人類社會公平、公正的理念，建立人人平等、民主自由的社會。

對行政運作高效化的追求。公共權力運行的有效性、規范性的重要體現就在于行政運作的高效化，反過來講，沒有行政運作的高效化也就沒有公共權力的有效性和規范性。效率低下的權力運行機制在突發事件的情況下，運作不靈，處事不力，甚至癱瘓而導致權力系統的全面崩潰。因此，不管是三權分立下的政治監督，或是高度集權下的政治監督，都力戒行政運作的惰性和低效，不斷追求行政運作的高效化。

對依法治國方略的追求。社會生活的運行，經濟活動的運行，權力機制的運行都必須規范有序，在法定的游戲規則中運行。依法治國已成為現代文明社會的標志，市場經濟實質上是法治經濟，權力應受到法律的制約。“法治的核心問題是國家與社會的權力均衡和國家內部權力制約機制的設置。因此，法治與國家政治體制具有密切的關系。從法治的政治原理來看，法治國家的政治體制應該具備兩個基本條件：第一，政治統治模式應該是民主政制。因為民主政制確立了社會和公民對國家進行政治監督的權力和機制。第二，國家權力機構應該具有分立和相互制約的關系。分權制衡與法治在一定程度是相互重疊，互為因果的。國家權力的分立和制衡是國家實現權力自我約束的有效制度安排。”[3]從全球社會的發展趨勢來看，建立民主政制，依法治國已成為東、西方社會的共識。

第一形態政治監督和第二形態政治監督的現象都古就有之。在古希臘的民主共和國——雅典，其國家政權就由貴族院、公民會議和執政官三個部分組成。政治監督為古希臘民主政治的建立發揮了重要作用，也是西方民主政治的先驅。在我國漫長的封建社會里，政治監督也受到高度的重視。早在秦朝以前，就設有監察職位，到秦朝以后都設立御史府或類似的機構，兼領典正法度，糾察百官、巡視各地。但我國古代的政治監督與古希臘有很大的不同，是自上而下，高度集權下的縱向監督，屬于第二形態的政治監督。兩種不同形態的政治監督存在著差異，主要表現如下：

權力構制形態的不同。如前所述，第一形態的權力構制是橫向分權的松散結構，權力主體之間是相互獨立，互為制約的；第二形態的權力構制是縱向集權的緊密結構，下與上之間存在隸屬和領導與被領導的關系。

權力間的監督形式不同。第一形態的政治監督形式表現在權力主體的權力制衡上，當某一權力主體的權力出現非公共運作時，其他權力主體則可以制約，予以阻止。第二形態的政治監督形式主要表現為上級對下級，下級對上級的監督上。實質上是上級對下級的監督更為有效，更有力度。因為權力的主體在上級，上級是領導層，有指揮權及處事的最后決定權，而下級對上級也有明確的服從的義務。

權力間的監督效果不同。第一形態的政治監督，由于采用權力制衡的原則，各權力主體間是相互獨立，互為制約，其互相牽制的效果是明顯的。西方三權分立的體制使得立法、行政、司法任一權力主體都難以獨掌和主宰國家機器，從而達到防止出現獨裁專制的目的。當然，這種制度的安排是資產階級為維護自己的統治地位所作的努力，是資產階級民主政治的重要組成部分。資產階級政治本身的局限性也必然決定了三權分立體制的局限性。如上所言，由于第二形態的政治監督是縱向權力構制，上級作為領導層，大權在握，對下級的監督的有效性顯而易見。而下級對上級的監督則由于他們的上下隸屬關系、服從關系其實是很難的，所謂在同一權力主體領導下的同級監督其實也是一種較為虛置而不實的監督。

權力間的監督內涵不同。從人類社會的發展歷史來看，第一形態政治監督的基礎在于民主和法制。“民主”一詞來源于古希臘，原意是“人民的權力”或“人民進行統治”。“古典民主理論”認為，民主是按照人民的意志進行的政治統治。馬克思主義認為，在本質上民主就是“承認少數服從多數的國家”，“民主是國家的形式，是國家形態的一種”，“民主意味著形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平行權利”[4]。為了保障人民的民主權利，必須實行法治。實行法治之下的國家是有限權力的國家。法治的主要功能在于防止、束縛專橫的政治權力，確立和維持一個在權力、作用和規模上都嚴格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形態的政治監督無論是對政府或是對政府工作人員都是一種全方位的監督。而第二形態的政治監督建立于縱向垂直的權力機制上，統治者的高度集權意識和主觀意志的色彩比較濃厚。這種形態下統治者的最高權力可以無限度膨脹，難以監督。我國數千年的封建主義政治監督機制就是這種政治形態監督的典型。隨著歷史的前進和社會的進步，第二形態的政治監督也出現了某些變化，開始注意民主性及法制建設。但是，第二形態政治監督的高度集權、內部封閉、某些監督的虛置等固有的色彩依然十分明顯。

通過上述的比較，無論是第一形態的政治監督，或是第二形態的政治監督，它們的監督追求雖有相同之處，但它們的監督機制和監督內涵存在相當大的差異，各有長短。第一形態的政治監督，由于各權力主體間的相對獨立性，其監督面較寬，權力的制衡、制約的成效較為明顯。但是，這種形態的政治監督也有其固有的局限性。鄧小平同志在1986年談到政治體制改革問題時就說過，“在改革中，我們不能照搬西方的，如果搞三權分立，過分強調搞互相制約的體制，可能也會出現問題”[5]。第二形態的政治監督由于其是縱向高度集權下的分權，對下的監督和制約比較有力，凝聚力較強，但是，民主性、公開性有較大的欠缺，尤其是對上層和統治者的監督制約顯得較虛，較易產生專制和濫用權力的現象。

隨著經濟全球化的發展趨勢，世界的政治形勢和政治格局也在不斷發生新的變化，兩種形態的政治監督體制也在不斷交融滲透。隨著人類社會文明程度的不斷提高，追求人的自由發展，充分顯示自身的主體性，將成為人的價值、人格尊嚴的重要內容。自由的政治生活也將成為人類追求的重要目標，成為現代公民的基本政治要求。今后，人類的生活方式和勞動方式也將日益社會化，客觀上需要公共管理部門對社會生活進行組織協調，為社會提供更多的公共物品。這樣就會導致公共管理職能的擴大，管理機構及其權限的膨脹。

權力的擴大必將構成對政治自由的威脅。社會發展的實踐已經表明，社會一旦賦于政府以公共管理權力，政府就有了依法對公民進行強制性管理的權力。即使是在民主法治社會，理論上講政府的公共管理要基于公意，但具體的管理也并不以公民個人的同意為條件。在這種情況下，總會有一些執掌權力者將公共權力異化為個人謀取私利的手段，這是貪污腐敗現象產生的重要思想根源。2001年在北京召開的世界反腐敗理論研討會上，70多國與會的官員和學者一致認為，解決公共權力的異化和腐敗問題的基本方案就是建立權力監督和制衡機制，在賦于政府進行公共管理權力的同時，建立嚴格的監督機制，強化對政府及其官員處事權進行監督的權力。政府及其官員一旦違背了公民的意志和利益，公民要有權力，要有能力通過監督機制加以糾正和遏制政府及其官員的不當行為，阻止政府及其官員對公民權益的侵犯，保護公民的合法權益和政治自由。因此，政治監督是實現政治自由，遏止腐敗現象的保障。

尉健行同志在全國九屆人大五次會議分組討論時說：“通過全黨和全社會的共同努力，黨風廉政建設和反腐敗斗爭始終保持了平穩健康、持續向縱深發展的良好態勢，取得了顯著的成績，黨政機關和干部隊伍中的腐敗現象蔓延的勢頭逐步得到遏制，一些誘發腐敗的深層次的問題正在逐步解決。”“在充分肯定反腐敗成績的同時，也要看到滋生腐敗的主、客觀條件還存在，腐敗與反腐敗的斗爭還會有起伏”。同志也多次強調，在我們黨內決不允許有腐敗分子的藏身之地。因此，進入新世紀我們反腐敗的斗爭任重而道遠。在反腐敗斗爭中，我們應當像江總書記倡導的那樣要有創新思維，關鍵是理論上的創新和體制上的創新。在反腐敗斗爭的實踐中兼收并蓄等一形態政治監督和第二形態政治監督的不同優勢，結合我國的實際情況，在創建有中國特色社會主義政治監督的新理論新機制上下功夫。

建立有中國特色社會主義的政治監督機制，首先，要堅持黨的領導，加強和改善黨對政治監督的領導。歷史選擇了中國共產黨，只有中國共產黨才能凝聚民心，領導我國的四個現代化的建設。我們一方面要堅持黨的領導，堅持一個中心和兩個基本點不動搖，另一方面又必須加強和改善黨的領導，黨在發揮領導作用的同時，不能包辦代替，主要應體現為方針政策的領導，發揮各方面在政治監督上的積極性。其次，黨的各級代表大會應實行常任制，拓展黨內民主，強化黨內監督機制，黨內的重要事項、重要干部的任免應在每年召開的相應的黨員代表大會上廣泛聽取意見，實行無記名表決，在黨員代表大會閉會期間則應由委員會全體委員無記名表決。第三，要積極穩妥地進行政治體制的改革，實行黨政分開，在黨的領導下，立法、行政、司法、監察、審計等部門應有相對的獨立性，互相制衡、相互制約。第四，在依法治國的行程中加強法制建設，國家憲法應當細化，應盡快出臺“國家監察法”及“國家反腐敗法”等法律文件，使行政監察工作和反腐敗斗爭有國家法律依據。第五，實行黨內紀檢與行政監察的分工和剝離，建立各級行政監察委員會，行政監察工作應有相對的獨立性，調整監察人員的隊伍結構，增加黨外人士及派人員的比例，行政監察系統應實行垂直管理的體制或實行上級派駐制，行政、工資、福利等關系與原單位脫離。第六，進一步強化新聞輿論和社會輿論的監督，加強政府和公務員行為的公開性和透明度，加大對違規違紀人員懲罰的力度。

【參考文獻】

[1][3]陳國權.政治監督論[M].學林出版社，2000:15;5.

[2]馬克思恩格斯全集：3卷[M].人民出版社，1992:510.

[4]列寧全集：31卷[M].人民出版社，1972:96.

[5]鄧小平文選：3卷IM].人民出版社，1993:178.