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村民自治是農(nóng)民自己的創(chuàng)造，就象改革之初他們創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣。但村民自治獲得如此迅速發(fā)展，則是政府強有力的引導和推動的結果，實際是黨和國家在“”體制瓦解后對鄉(xiāng)村政治體制和社會管理體制所作出的一種新的制度安排。從過去“政社合一”的集權體制轉變?yōu)榇迕褡灾误w制，是農(nóng)村基層政治的重大變遷，是一種新的社會結構創(chuàng)新。這種制度安排和社會結構創(chuàng)新的必然性，出自子新時期廣大農(nóng)民日益增長的民主要求，出自于農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的需要，出自于化解社會矛盾和保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。村民自治上述三方面的功能和作用，在一些村民自治搞得好的或比較好的地方已得到了比較充分的發(fā)揮。實踐證明，黨和政府在農(nóng)村的這一制度創(chuàng)新和制度安排是成功的。在我國政治體制改革出現(xiàn)一些阻力和困難的情況下，學術界一部分同志提出中國政治體制改革應基

層開始，從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣一級一級向上推行，走出一條所謂“農(nóng)村包圍城市”的民主發(fā)展道路。

這是一個很值得重視和討論的問題。這里首先涉及到一個應該搞清楚的問題，即村民自治是一種什么樣的民主，它在國家民主化進程中處于什么樣的地位，發(fā)揮什么樣的作用。

民主首先是一種國家形式，一種國家形態(tài)或國家制度。作為國家制度的民主，屬于治高層建筑和政治民主范疇。這是民主的本質(zhì)和主要表現(xiàn)形態(tài)。除此以外，民主還有其它表現(xiàn)形態(tài)。比如，隨著國家與社會的分離井二元化，政治將區(qū)分為政權政治與非政權政治，社會組織區(qū)分為政權組織和非政權組織，民主也將區(qū)分為政權民主與非政權民主。在非政權組織中所實行的非政權民主，即是一種同國家政權民主相區(qū)別的社會民主。盡管社會民主這個概念為民主社會主義者所推崇和強調(diào)，資產(chǎn)階級政治學家也作過許多闡述，但我們?nèi)詻]有理由把這個反映社會進步現(xiàn)象的概念拒之門外。

社會民主存在于廣泛的社會生活領域，往往以社區(qū)民主、基層民主的形態(tài)表現(xiàn)出來。在一個現(xiàn)代民主國家，社區(qū)民主生長于社會的基層，繁榮于社會的千千萬萬個社區(qū)單位和自治團體，以至形成廣泛的社區(qū)民主網(wǎng)絡。美國著名政治學家喬·薩托利說：“這種網(wǎng)絡可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎結構”（喬·薩托利：《民主新論》，中國東方出版社1998年7月版，第10頁）。社會民主的根本意義即在于此。

根據(jù)我國村民委員會組織法有關規(guī)定，村民自治是廠大農(nóng)民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會民主制度。在這民主制度中，村民委員會不是一級國家政權組織，也不是基層政權的派出機構，向是具有獨立法人資格的社區(qū)印臺組織或基層群眾自治組織，對本社區(qū)的資源擁有決定權和支配權。這一社區(qū)自治組織同國家政權沒有直接的隸屬關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項；村委會領導人員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織和個人不得指定、委派或撤換全體村民有權直接參與村民自治范圍內(nèi)各類事項的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。由此可見，村民自治是一種社區(qū)基層民主制度，是社會民主的一種形式，充分體現(xiàn)著“自治”的精神——－“我們自己管理自己”。這種民主所涉及的基本內(nèi)容是基層社會生活中公共事務、公益事業(yè)的管理，而不是國家政權管理。實施這種民主的社會組織，雖然也要受到國家政權組織的管理和控制，但它本身不具有國家政權性質(zhì)，不是國家政權的組成部分。這種民主的發(fā)展，既不與國家政權結構掛鉤，又僅限于社會的基層，屬于社區(qū)政治發(fā)展范圍。正確認識村民自治這一種民主制度的屬性和特點，至少有以丁幾點價值或意義：

第一，既然村民自治是一種非政權性質(zhì)的社區(qū)基層民主，在其發(fā)展和完善過程中，就不能把它當作一級國家政權看待，不能讓村委會檀變?yōu)檎鄼C構，也不能讓村委會承擔大量政權組織的任務。完善村民自治的首要目標，是要使村委會真正成為具有獨立法人資格的社區(qū)自治組織，真正讓村民依法自己管理自己，管理好同他們的利益直接相關的社會公共事務。

第二，村民自治作為一種社區(qū)民主和社區(qū)政治發(fā)展形式，既受到經(jīng)濟制度和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，又受到整個國家民主化進程的制約。隨著我囚社會主義市場經(jīng)濟制度的建立和完善，國家和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化以及農(nóng)村城市化將有更大發(fā)展，而隨著政治體制改革不斷向前推進和民主政治目標的一步步實現(xiàn)，社會民主將會進一步擴大并日趨多樣化，村民自治也將會在更高的層次上獲得拓展和提高，甚至可能出現(xiàn)一種新的更適合當時農(nóng)村經(jīng)濟政治發(fā)展需要的自治形式。

第三，村民自治作為一種社區(qū)民主非國家政權民主與國家政權民主有著密切的聯(lián)系。社區(qū)民主總是一定國家政權和政治民主形態(tài)下的社區(qū)民上，其性質(zhì)和發(fā)展前途，是山這個社會的國家政權民主決定的，歸根到底是由這個社會的經(jīng)濟基礎決定的。發(fā)展國家政權民主和擴大社區(qū)民主，是社會主義民主政治建設兩個相互依存、相互促進的重要組成部分。但這兩者又有著嚴格的區(qū)別。國家政權民主，是體現(xiàn)國家本質(zhì)和政治制度核心內(nèi)容的民主，它涉及到國體、政體以及國家權力結構等民主的根本問題。社區(qū)民主無論發(fā)展到哪一步，都不會也不應該進入國家權力民主領域，也不會直接影響國家民主制度的根本屬性。因此，所謂由村民自治一級一級向上發(fā)展民主的說法足不確切的，也是不可能的。轉國家政權民主與社區(qū)民主，在同家民主化過程中有著不同的地位和作用。如果說國家政權民主是“宏觀民主”，社區(qū)民主則是“微觀民主”如果說國家政權民主是“統(tǒng)領性民主”，社區(qū)民主則是被統(tǒng)領的“次級民主”；如果國家政權民主不向前發(fā)展，社區(qū)民主也不會有什么發(fā)展前途。社區(qū)民主的發(fā)展，可以為民主政治建設拓寬基礎，提供社會支柱，壯大民主力量，推進國家民主化進程。從這個意義說，發(fā)展和擴大社區(qū)基層民主，是社會主義民主政治建設的基礎性工程。對于一個原先缺乏民主根基的國家來說，大力營造這樣的基礎性工程，具有特別重要的意義。但是，存在于非國家權力系統(tǒng)的社區(qū)基層民主，不可能成為民主政治

建設的“主體工程”，村民自治作為一種“草根民主”，在黨和政府的引導和支持下，能夠發(fā)展力無限寬廣、充滿生機的“民主草原”，但它不可能直生長成具有標志性意義的參天大樹——民主的大樹。

民主政治建設的“主體工程”只能是國家政權民主的發(fā)展。政治體制改革的“重頭戲”，應該是這一“主體工程”的建設。因此，我們要在積極支持、發(fā)展包括村民自治在內(nèi)的社區(qū)民主的同時，不失時機地按照鄧小平同志首先確定的政治體制改革藍圖，大力推進國家政權民主的制度性改造。

國家政權民主的制度性改造，實質(zhì)上就是政治體制的轉型問題。我國經(jīng)濟體制的轉型十分肯定、明確，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變。而政治體制的轉型，似乎不太肯定，不太明確。實際上，鄧小平同志1980年提出的“黨和國家領導制度的改革”，以及1986年多次闡明的政治體制改革的目標和內(nèi)容，已經(jīng)為我國政治體制的轉型確定了一個基本框架。

鄧小平同志多次講過，我國原有政治體制的主要缺陷是：黨政不分，權力過分集中，特別是領導者個人高度集權；缺乏民主法制，缺乏制度，實際上搞人治。按照鄧小平同志的思路，我國政治體制轉型的一個具有實質(zhì)性意義的目標，是實現(xiàn)由個人高度集權的人治型體制向民主的法治型體制的轉變。黨的十五大所提出的“迸一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”的目標，為我國政治體制轉型指明了正確方向。

圍繞政治體制轉型目標，從現(xiàn)在起，就要著力解決國家政權民主中的一些制度性問題。

第一，理順權力關系，調(diào)整權力結構，切實解決“權力過分集中”問題，并形成有效的“以權制權”的民主監(jiān)督機制，防止權力濫用和權力腐敗。

第二，理順黨政關系，實行黨政分開，把黨的領導職能同國家機關治理國家的職能，特別是政府的行政管理職能劃分清楚，并以法律形式確定下來。“黨要管黨”，“黨要從嚴治黨”，切實加強黨的領導。與此同時，要切實改善黨的領導，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，要善于把黨的路線、方針、政策變?yōu)閲曳桑I導人民依照法律治理同家。

第三，把發(fā)展民上同健全法制有機結合起來，積極推進依法治國方略，建設法律神圣的人民民主國家。變?nèi)酥螢榉ㄖ危儌€人權威為法理權威，變?nèi)酥握疄榉ㄖ握瑖栏癜凑諔椃ê头晒芾韲沂聞蘸蜕鐣聞眨磺悬h政機關和所有黨政官員都要置于法律的管制之下，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

政治體制改革還有其它一些重要任務，但上述三條是最具根本意義的制度性問題。只有在這些方面進行制度創(chuàng)新，才能實現(xiàn)政治體制的轉型，才能實現(xiàn)建設社會主義法治國家的歷史性任務。政治體制轉型，涉及到整個國家權力體系的調(diào)整，涉及到黨和國家領導體制的重大轉變，進行這樣的改革，所遇到的困難和障礙會更多些、更復雜些，應該慎之又慎。但現(xiàn)實和未來告訴我們，不進行這樣的實質(zhì)性改革就沒有出路，延緩這方面改革可能會出更多的麻煩。唯有抓住根本，穩(wěn)步推進，才有希望。