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我國人口眾多，資源相對貧乏，節約能源是實現我國經濟可持續發展的重要戰略舉措。2007年10月24日全國人大常委會二審通過新修訂的《節約能源法》指出：“國家實行有利于節約能源資源的稅收政策，健全能源礦產資源有償使用制度，促進能源資源的節約及其開采利用水平的提高。”這說明稅收作為國家宏觀調控的重要手段，應在節約能源方面發揮積極的作用。為此，如何利用稅收政策鼓勵能源的節約和合理利用是亟待解決的重要課題。

一、現行稅收政策在促進節能方面的現狀及存在的問題

（一）我國尚未充分運用稅收政策調控能源價格

能源價格應充分反映資源的稀缺程度，國家應利用要素價格的杠桿作用，促進生產，鼓勵節約，使能源盡可能得到充分合理地有效利用。目前我國對能源產品普遍征收增值稅，雖然實行價外稅形式，但其稅額構成了產品最終價格的一部分。由于增值稅是中性稅種，絕大多數產品都實行17％的稅率，對于這些稅率相同的產品，增值稅不具有特殊的調節作用。真正具有特殊調節作用的是消費稅。目前我國在能源產品方面只對成品油征收消費稅，但是，兩稅合計油品的總體稅收負擔也只為23％左右，大大低于國際水平，因此，我國的成品油的價格也明顯低于國際上多數國家的價格水平。對能源價格起作用的資源稅，現行政策只對煤炭、原油和天然氣征收，且稅負較低，也沒有充分轉變成價格信號。調查顯示，中國熱量相等的能源平均價格僅是發達國家能源平均價格的40％。由于能源價格過于便宜，以致傳遞給消費者一個錯誤信號——能源可以隨便用，造成了對能源的進一步浪費。

（二）現行稅制中欠缺運用稅收優惠政策促進節能的有效措施

1在流轉稅方面。增值稅作為我國的主體稅種，其對節能的優惠政策包括：利用城市垃圾生產的電力，實行增值稅即征即退；利用煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖、風力生產的電力可以減半征收增值稅。但由于我國實行的是生產型增值稅，購進固定資產所承擔的進項稅額不能抵扣，這對資本有機構成高的節能高新技術企業無疑會產生不良的影響。消費稅是我國中央政府財政收入中僅次于增值稅的第二大稅種。我國對成品油能源產品在統一征收增值稅的基礎上，另征一道消費稅。但消費稅的整體政策并未給節能企業與消費者提供具體的優惠鼓勵措施。

2在所得稅方面。企業所得稅是對節能有較強傾斜的稅種，但目前的節能稅收優惠政策很少，如外國企業提供節約能源和防治污染方面的專有技術，對其收取的特許權使用費免征預提所得稅；企業為了降低成本，節約能耗，加強資源綜合利用，治理廢渣、廢水、廢氣和勞動保護等目的，采用先進適用的新技術、新工藝、新設備、新材料等改造現有設施、生產工藝條件的，對項目所需外購國產設備，其設備投資的40％可以從設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中抵免。當年研究開發費用，除據實列支外，還可以按當年研究開發實際費用50％的比例抵扣企業當年應納稅所得額。但對節能技術的研發沒有更加特殊的稅收優惠。

3在其他稅種方面。我國現行的資源稅只注重考慮對級差收入的調節，且整體稅率水平偏低，在節約能源資源方面沒有起到應有的作用。其他各稅，如營業稅、城市維護建設稅、關稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、車船稅、房產稅、個人所得稅等均沒有特別針對節能的規定或優惠鼓勵措施。

綜上，我國的稅收體系雖有對節能的優惠和傾斜，但優惠范圍較窄，優惠手段單一，激勵作用不明顯。筆者認為，在節約能源已經勢在必行的大環境下，國家應該充分利用稅收的獎限措施，配合國家其他有關政策，以實現節能的目標。

二、國際上幾種促進能源節約的稅收政策

能源工業發展本身具有周期性，世界能源市場的頻繁變化以及能源帶來的環境問題越來越引起各國的重視。從世界各國的實踐看，能源稅收政策調整的頻率正在加快，各國都在結合本國國情，制定一系列多元化目標的能源政策，能源稅制改革成為其中一項重要的內容。

（一）幾種具體的政策目標

目前，幾種典型的政策目標有節能、提高能效、發展可替代能源和新能源、提高自主開發能力等。如韓國針對國內能源產品含稅較高、能源產品價格不合理的具體情況，從2000年開始，制定了新的能源稅收改革方案，重新調整能源產品價格的含稅比例。德國于20世紀80年代末以環保為目的的能源稅改革，依據“雙重紅利”的理論構想，將改革與影響國內政治最大的因素失業率掛鉤，取得了良好的效果。而美國政府在2005年通過的《能源法案》是美國有史以來以稅收手段干預能源市場的一次力度較大的能源稅制改革。該法案以稅收政策為手段，以節能和提高自主開發能力為目標，對本國的能源供需方案進行了重大調整。歐盟委員會也在2007年1月10日出臺新能源政策提案，主張開源節流，在大力發展風力、潮汐和生物燃料等可再生能源發電的同時，強調提高能效，減少能源消耗，最終擺脫依賴能源進口的現狀。

（二）各國具體的制度設計

1對能源生產的課稅。當前，世界上一些國家對能源采掘產業在生產環節建立了立體的多重稅制。在增值稅方面，如法國的增值稅政策中，雖然實行消費型增值稅，但一些燃料產品，如加熱油、動力油、天然氣、潤滑油、柴油等，不能獲得抵扣。在公司所得稅方面，不少發達國家通過公司所得稅中的差別待遇來限制能源開采。例如，美國政府開征能源額外利潤稅等，對開采加工環節的能源課稅，可以從生產的源頭限制和控制環境污染、浪費資源的經濟活動，并鼓勵人們尋找能源替代品。

2對能源消費的課稅。世界各國對能源消費征稅的主要稅種為能源稅和各類石油消費稅。如德國的礦物油稅是為了控制對汽車燃料消費征收的一種稅。法國從2001年開始向企業和個人征收機動車燃油生態稅。對能源消費征稅體現了各國政府廣泛的政策意圖，政府可以通過對能源消費征稅，向分散的消費者籌措環保資金，并獲得大量的財政收入，保證公共設施和服務的成本補償。此外，對能源消費征稅也是貫徹收入分配政策、平衡國內外能源差價的一種重要手段。

3對道路交通等方面的間接課稅。從近年來發達國家能源稅制改革的趨勢來看，盡管美、日、歐在能源稅制模式上存在較大差異，但在改革中，各國都日益重視對能源消費，尤其是交通運輸行業消費的課稅，在稅制設計中日益重視稅收對高能耗的影響。例如，美國對能源生產者的征收水平很低，征稅重點則在車用汽油和柴油消費上。因為現代社會中，能源消費的大部分集中在交通運輸行業，該行業也成為重要的污染源，為此，許多國家對能源課稅日益側重于交通運輸行業。由此可以看出，盡管對能源問題的調節手段、目標不盡相同，制度設計各異，但各國都無一例外地對能源稅制的完善給予了高度的關注，通過一系列的稅制安排，有力地促進了本國能源目標的實現。

三、利用稅收手段促進節能的政策建議

利用稅收政策促進節能，可以從需求和供給兩個角度來分析。從需求角度來看，稅收通過作用于價格會對能源的消費量產生明顯的影響；從供給角度看，政府可以采取加速折舊、投資抵免等稅收政策降低資源生產者的成本，提高投資項目的收益率，刺激企業更新設備和提高企業對節能項目投資的積極性。具體建議如下：

（一）運用稅收政策調整能源價格，促進能源的節約與合理利用

石油占我國能源需求的20％以上，由于國家沒有在其他方面提高石油能源效率的空間，用價格杠桿抑制石油需求的重要性就凸顯出來。當前比較突出的問題是需要利用稅收政策對石油資源產品的價格進行調控。根據我國的石油供求狀況，為了配合石油安全戰略的實施，我國應該將目前石油的“低稅、低價”模式，逐步轉向“適度高稅、高價”模式。盡管最近國家將汽油、柴油和飛機燃料油的零售價提高了近10％，但無論是含稅價，還是價格的含稅率均大大低于oEcD的絕大多數國家。建議在物價調控許可的范圍內，將我國的汽油和柴油等成品油價格的含稅率逐步提高。此外，通過實施不同的稅收政策可以調節不同能源品的比較價格，提高鼓勵類產品的市場競爭力，降低抑制類產品的市場競爭力，促進能源品間的合理替代。利用稅收政策調節不同能源品的比價，要實現三方面的替代：一是促進清潔能源對非清潔能源的替代，減少能源消費對環境污染的負外部性。主要原則是：高污染高稅負，低污染低稅負。二是促進可再生能源對不可再生能源的替代，實現能源資源的可持續利用。對于國家鼓勵發展的可再生能源給予一定的稅收優惠。三是促進節能產品對耗能產品的替代，將節能產品放在優先發展的位置。主要原則是：高耗能高稅負，低耗能低稅負。

（二）根據節能原則完善現有稅收優惠政策

1增值稅。加速增值稅轉型改革的步伐，在目前仍實行生產型增值稅的情況下，可考慮先對資本有機構成高的高科技節能企業納入試點范圍，允許抵扣固定資產的進項稅額，最終達到對節能設備的技改投資實行消費型增值稅政策，從而提高企業對節能項目投資的積極性。對生產節能產品的企業，加強節能產品的認定與管理，依據節能的程度按不同的返稅率實行增值稅即征即退政策，減輕生產節能產品企業的稅收負擔。根據國家的能源政策導向，調整出口商品的退稅率，對出口商品要依據所消耗能源的不同實行不同的退稅率。通過減低能源產品的出口退稅率乃至取消退稅來控制能源產品出口。

2關稅。對節能的設備和產品以及國內確實需要的節能技術，應適當減免進口關稅和進口環節增值稅。對于在我國消耗能源較大的為境外廠商生產的產品，出口時加征從量累進定率的能源消耗附加稅，其標準根據現實情況設置。對在我國消耗能源較大的為境外廠商加工、裝配成品和為制造外銷產品而進口的原材料、輔助材料、零件、部件、配套件和包裝物料，不得免征進口關稅。能源消耗較：℃的企業不適用保稅區、出口加工區等的稅收優惠政策。

3企業所得稅。對新辦節能企業從開始獲利的年度起，實行定期減免稅照顧。生產節能產品的企業所獲得的減免和返還流轉稅，無論是直接減免、即征即退、先征稅后返還或先征后退的，不并人企業利潤，免征企業所得稅。對明顯能夠取得經濟效益和社會效益的節能企業的節能投資項目，要實行加速折舊和允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免。對于將企業利潤用于針對節能技術研發和節能設備購買的再投資，全部退還其再投資部分已繳納的企業所得稅稅款，以區別一般的投資項目，鼓勵企業對節能項目進行投資。盡快制定有利于鼓勵開發高效、經濟的新能源，有利于積極推廣風能、太陽能、地熱、潮汐能的專項稅收優惠政策。

（三）增強現有稅種的能源保護功能

1資源稅。資源稅單位稅額的設計應由只注重考慮對級差收入的調節轉變為同時考慮到資源的不同開采條件以及對節約能源所產生的影響，提高資源稅的單位稅額。具體而言，對石油：等非再生資源實行定額稅率和比例稅率相結合的復合計稅辦法，即在開采或生產環節實行從量定額征收，之后在銷售環節從價定率征收。將在開采或生產環節征收的計稅依據由銷售量改為生產量，以限制無序開采。

2消費稅。擴大能源消費稅的征收范圍并適當提高稅率。將成品油之外的其他能源消費品（如煤、電、氣）納入消費稅的征稅范圍，實行不同的稅收政策。機動車的能源消費稅要依據所使用的能源數量實行從量累進稅率，類似于家庭用水的階梯式水價。指導原則是對高能耗、享受型的交通工具，如大排量的小汽車、越野車、摩托車、摩托艇等征收較高的消費稅，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。煤炭既是我國能源消費的主體，又是主要的大氣污染源，可根據煤炭污染品質確定稅額，采用低征收額、大征收面的方式征收煤炭消費稅。

3其他稅種。（1）對科研機構、能源企業從事節能技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入免征營業稅。（2）按照排氣量的大小，根據不同耗油標準，重新設計我國車船稅和車輛購置稅的稅額標準，體現高能耗高稅負、低能耗低稅負的原則。（3）恢復征收固定資產投資方向調節稅。對高能耗、高污染行業的投資項目制定較高的稅率，對符合產業政策、有利于節能、環保和資源綜合利用的投資項目低稅或不征稅。

（四）開征有利于節約能源的限制性稅種

隨著經濟的發展，節能領域的“費改稅”已勢在必行。燃油稅已經醞釀了很長時間，但時至今日仍未出臺。目前世界上已經有130多個國家實行了燃油稅。我國首次將燃油稅寫進立法是在1997年，1997－2007年間燃油稅數次被提出，又數次擱淺。燃油稅的出臺必將對保障石油的供應安全、提高能源效率起到積極的作用。筆者認為，燃油稅作為最直接的調控手段，在政府鼓勵節能減排的大環境下，應該加快其出臺的步伐。在制度設計方面，應針對城市的機動車燃油和道路占用狀況，根據不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運能力、平均載客人數、道路空間占用等指標條件下，制定不同的燃油稅收政策；根據不同能源品的碳、硫含量比重確定合理的燃油稅稅額標準，合理確定不同能源品的稅收價格比；對特殊的用油群體（如農用車輛用油等），制定相應的優惠政策，等等。