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東盟共同體：傳承與革新

歷史上，東南亞從來不是一個相互聯系的整體，就像撒落在西南太平洋的一片珍珠。今天能夠形成世界矚目的地區集團，完全是這些國家團結自強的結果。回顧東盟一體化的歷程，我們可以清晰地看到，東南亞在一體化過程中樹立了三個里程碑。第一個里程碑是1967年東盟組織的成立。這標志著東南亞國家開始真正建立聯系，形成整體。在東盟成立之后的一個階段里，它的重點工作是建立完善機制，處理內部矛盾和糾紛，維護本地區的安全穩定，建立與大國的對話關系。

第二個里程碑是從1993年起建立東盟自由貿易區。1992年1月在新加坡舉行的第四屆東盟首腦會議上決定在15年內即2008年建成東盟自由貿易區，后來又把期限縮短為10年，即2003年，最后又提前到2002年。對后加入東盟的新成員，適當放寬年限。東盟自由貿易區的建成有力促進了成員國經濟的相互聯系，為共同市場的建立鋪平了道路，使一體化的程度又提高了一大步。

第三個里程碑是2003年10月宣布建立東盟共同體。新加坡總理吳作棟于2002年11月的第八屆首腦會議上建議將東盟建成“東盟經濟共同體”。2003年10月的第九次東盟首腦會議上通過了《東盟第二協調一致宣言》，決定2020年建成東盟共同體。該共同體包括經濟共同體、安全共同體以及社會和文化共同體。2005第十一屆東盟首腦會議發表了關于制訂東盟憲章的《吉隆坡宣言》，同時把建立經濟共同體的時間提前到2015年。東盟共同體的實現將意味著東南亞地區一體化的程度將達到相當高的程度。

盡管東盟發表了東盟共同體宣言，但從法律和制度的層面來看，東盟共同體究竟是什么性質的組織人們并不清楚，就連東盟的決策者們也沒有共識。為了探討東盟共同體的性質，2004年6月在萬象舉行了一個題為“走向東盟共同體”的研討會。與會者全部為來自東盟各成員國的專家、學者和官員。會議認為，“為了應付內部的挑戰(種族沖突、分立主義、武裝暴動……)和外部壓力(全球化、恐怖主義、非法移民和洗錢等)，東盟必須調整和采用新的工作機制”。會議對東盟現行制度、機制、運行規則和法制效率提出了許多改革主張。首先，有人提出應當引入“制約機制”，建立具有法律意義的標準和規則，實施有約束力的決議。其次，有人提出重新審視“東盟方式”和“不干涉原則”。其三，還有人主張強化東盟秘書處的功能。最后，也有的主張為市民社會和媒體提供某種權力空間。

這些主張和建議對東盟傳統的理念原則、行為方式和制度規則具有某種顛覆性，大有同傳統東盟決裂之勢。

一直以來，人們都在高度評價東盟樹立了與歐盟不同的模式，認為這一模式符合東南亞地區多樣性的特點，而且在凝聚各成員國過程中的確卓有成效。作為一個地區組織，傳統東盟模式的主要特點是：第一，從性質來說，它不是一個超國家組織，而是一個國家間的組織，是一個松散的多國聯合體。比較強調各國主權的獨立，反對權力讓渡；只承認一個中央協調聯絡機構，而反對建立中央權力機構。第二，從運作方式來說，東盟創造了獨特的“東盟方式”，即堅持開放性和非排他性；堅持非強制性和非約束性；主張協商一致，反對“多數決”原則；容忍差異性，反對干涉內政。第三，從功能上說，傳統的東盟重在同區外大國的協調關系，以及自身在地區和世界舞臺上的地位和作用，而自身一體化方面則顯得相形見絀。

那么，在今天的形勢下，東盟的這一傳統模式是否已經過時?換言之，未來的東盟共同體是否要同傳統的東盟決裂，要以全新的面目出現?回答應該是：不可能割斷歷史，但肯定需要革新，問題在于究竟有多大程度的革新。

東盟共同體新模式假想

在探討未來東盟東同體的新模式時，我們必須依據東盟歷來所通過的綱領性文件。這些文件包括《東南亞國家聯盟宣言》(1967)、《東南亞友好合作條約》(1976)、《東南亞無核區條約》(1992)、《東盟2020年遠景》(1997)、《東盟第二協調一致宣言》(2003)，以及《關于制定東盟憲章的吉隆坡宣言》(2005)。我們尤其要認真研讀最后兩個文件。可以說，這兩個文件基本上勾勒出了有關東盟共同體最核心的原則和基本的法律框架，從而可以初步判斷出它的新模式的雛形。

1.未來的東盟共同體仍然是一個國家間的聯合組織

所謂國際組織，就是國家間(或政府間)的組織。一般來說，現存的國際組織都應該是國家間組織，包括聯合國。所有帶有政治性的國際組織都承認國家主權完整的原則和不干涉別國內政的原則，國際組織有別于超國家的組織。但實踐上，卻出現了例外，這就是歐盟的誕生。應該說，歐盟的前身——歐洲經濟共同體還是典型意義上的國際組織，但后來，逐步向國家的形態演變。可以說，今天的歐盟不再是傳統意義上的國際組織，因為成員國已經讓渡了一部分主權給歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院。當然它還不是一個國家，因而可以被看作是一個“超國家的國際組織”。

未來的東盟共同體會不會向這個方向發展?曾經有不少人在談論東盟發展方向時，心目中都有以歐盟作榜樣，包括東盟的某些領導人。例如吳作棟總理談到加速東盟發展的時候就指出，“最初，歐共體的目標是取消關稅和非關稅壁壘，在交通、電信以及其他經濟聯系中實現完全暢通。從長遠來看，東盟永遠是一些自愿協調其政策的獨立國家的自由聯合體，還是它可以演化成像歐盟那樣的實體呢?”也有的學者說，2003年的“東盟峰會的最大成果是簽署了‘巴厘島第二協議’，其主要內容是在2020年成立類似歐盟的‘東盟共同體’”。

其實，東盟在可預見的將來不會也不可能建成有任何超國家傾向的組織。首先，在東盟幾乎所有的綱領性文件中，都反復強調“不干涉內部事務原則”，“尊重獨立、主權、平等、領土完整和各國國家認同性”。這表明，東盟各國仍然十分珍視和維護主權，須臾不愿放棄和出讓任何主權。這樣，東盟的中央機構就不可能是一個超越成員國的權力機構，因此也就不是超國家的組織。

其次，東盟成員國基本上都是從前殖民地獨立后形成的新國家，雖然在法律上形成了主權國家，但作為民族國家的歷史極短，國家認同感還不鞏固，有的還面臨國家分裂的危險，因此它們的國家主權觀念和民族主義相當強烈。這遠不能同民族國家歷史悠久，主權觀念淡化的西歐國家相比。因此，東盟國家不可能跳出主權觀念的束縛，而走向超國家的發展道路。

2.東盟共同體的中央協調機構的權力有可能強化

在當今世界，同為國家間的組織，它們的行政效率是有差別的。換言之，結構的緊密程度，完全取決于該組織的中央協調機制的強弱。在傳統的東盟，其決策機構為一年一度的外長會議(現在又加上了首腦會議)，它并不是一個常設機構，因此它不可能集體執行和監督所達成的協議。而且東盟每年會議繁多，合計各種會議約700場，耗費大量資源和精力，同時也降低了效率。因此，東盟需要一個常設的決策機構以減少會議，強化中央決策和執行能力。東盟秘書處只是一個事務性機構，秘書長也僅僅是一個事務班子的主管。因此，東盟這個唯一的中央常設機構地位太低，功能太弱，這不可避免地影響了東盟組織的成效。相對來說，聯合國秘書處和秘書長的地位和作用就大得多。未來的東盟共同體如果提高該組織的效率，強化它的作用，那就必須改革它的秘書處，強化秘書處和秘書長的功能，比如授予秘書長議事日程的安排權，以及督促和監督的職責。東盟-[飛諾網]

3.“東盟方式”仍會得到堅持，但會有適當調整。

如前所述，從幾十年的時間中摸索出來的東盟方式是卓有成效的，它不僅維系了這個充滿多樣性的地區組織，而且也使其發揮了積極的作用，可以說，它基本上是適應本地區特點的。因此東盟方式在東盟共同體的建設中還會得以維持。例如，東盟的第二個一致宣言就強調共同體仍是開放的，堅持協商一致的原則，反對干涉內政。

然而，東盟方式有一個最大的弱點是缺乏約束力，從而導致東盟組織的軟弱無力。這不僅使東盟在面臨區域性金融危機時束手無策，也使它在處理跨國犯罪和區域性問題時力不從心。因此，將來的東盟共同體有可能突出和強調約束性，增加具有約束力的規章制度，同時建立監督機制。尤其在安全方面，有可能逐步建立和健全預防和解決沖突的機制，例如類似聯合國的維和部隊。

4.提高一體化程度，強化東盟的認同感

眾所周知，東南亞各國的同一性低，而差異性高，這大大妨礙了東盟一體化的進程。為了提高整體的競爭力，應對來自區外大國的競爭、壓力和挑戰，東盟必須更加團結一致，加快內部一體化程度。東盟的幾個綱領性文件都特別強調這一點。為此，東盟將在幾個方面努力。一是盡力盡快縮小富國和窮國的差距；二是實現單一的大市場和產品基地；三是培育東盟共同的價值觀，增強東盟共同體的認同感。為了落實這些計劃，東盟可能會采取更加具體有力的措施，從制度和機制上加以保證，比如建立社會發展協調機構和東盟高等教育機構。

5.加強對內功能的同時繼續加強對外的功能

傳統上講，東盟的對外功能一直大于對內的功能。從當前情況看，東盟把更多的注意力放在了對內的功能上，但這不意味著忽視對外功能。相反，從這些綱領性文件看出，東盟要進一步密切同外部的聯系，繼續發揮在大國間平衡和協調的作用，其間尤其突出東盟的主導作用。在這方面，東盟會繼續利用現有的機制，如亞歐會議、東盟地區論壇、“東盟+3”(“東盟+1”)和東亞峰會等牢牢掌握主導權。

推動東盟共同體發展的核心國角色

20世紀90年代以前，東盟有公認的核心國，即印度尼西亞、新加坡、馬來西亞，這多半是因為這三個國家有三位強勢領袖：蘇哈托、李光耀和馬哈蒂爾。90年代后期情況略有變化。這主要是，印尼的國內政治形勢發生了很大變化。突如其來的金融危機不僅幾乎摧垮了它的經濟，而且也引發了嚴重的政治危機，從而迫使政治強人蘇哈托下臺。接著是持續不斷的政治動蕩和政府的更迭，近幾年才逐步趨于平靜。這使原為東盟龍頭老大的印尼在東盟中地位大大下降了。

形成對照的是，在泰國開始出現了一個新的強勢政府。2001年，他信總理上臺，采取了一系列復興經濟的措施，使整個國家很快從金融危機的泥潭中掙脫出來；與此同時，推行了一系列親貧民政策，從而使他信本人和他的黨“泰愛泰黨”聲威大振，很快形成了泰國歷史上從來沒有過的一黨獨大的局面。這種情況又加強了他信總理的強勢地位。他信的雄心不局限于國內，他要以泰國的地緣優勢扮演更加突出的作用。因此，他信積極推行“進取性交往外交”，在推動地區合作方面大顯身手。2002年他發起了“亞洲合作對話”的部長級論壇；2003年倡導“清邁宣言”，建立了“亞洲債券基金”；2003年在泰國的倡導下發表了《蒲甘宣言》，宣布成立泰、緬、老、柬四國合作機制；2004年7月，在泰國的支持下，在曼谷舉行“南亞東南亞七國經濟合作組織”首屆領導人會議，出席會議的各國領導人一致強調，將加速實現本地區貿易自由化。此外，他信政府還積極同新加坡政府開展合作，努力推動東盟的發展步伐。2003年1月，他信和新加坡總理吳作棟達成協議：新加坡和泰國將在“兩個國家，一個經濟體”的框架下整合兩國經濟，互相開放市場。泰新兩國經濟整合的概念加強了東盟經濟共同體的意識。實際上，是泰國和新加坡在攜手推動東盟經濟共同體的發展。正是因為他的上述表現，他信一度被看好成為東盟中新的領頭羊之一。

在推動東盟向共同體方向發展中，泰國也是最積極的推動者之一。在宣布《東盟第二協調一致宣言》的峰會上，他信就建議提早在2015年落實成立東盟經濟共同體的目標。他信還在峰會上建議采納“2+X”的經濟整合方式，也就是說只要有兩個成員國同意在某一個領域進行整合，它們就應該能自由這么做，而不會被視為破壞東盟的團結。

但是，泰國的政治形勢在2006年下半年發生了變化。他信這個強勢領袖被軍人政變趕下了臺，目前處于政治過渡期。未來泰國的新領袖能否維持泰國在東盟中的上升勢頭還有待觀察。

除了泰國，另一個東盟共同體積極推動者便是新加坡。新加坡在東盟的發展史上一直發揮著重要的作用，有東盟軍師之稱。新加坡自知國小民寡，常常低調行事。但它屢屢出思想，出主意，出建議。不少有關乎東盟方向性的重大舉措和決策都來自于新加坡的建議。吳作棟總理是東盟自由貿易區的首倡者。他最先建議建立東盟地區論壇。亞歐會議機制也是根據他的建議開創的。1996年，吳作棟建議舉行“東盟+3”和“東盟+1”峰會；2000年他又建議舉行東盟+印度峰會；在2002年的東盟峰會上，他又建議將目光超越自由貿易區，建立東盟經濟共同體。爾后，他又同他信共同建議加快東盟共同體的建設，將建成共同體的期限從2020年提前到2015年。他的所有這些建議都一一被采納落實了。應該說，新加坡在東盟的發展中發揮著精神舵手的作用。

馬來西亞也并非等閑之輩。在馬哈蒂爾時代，他本人常常以東盟發言人自居。那時，他確實同李光耀、蘇哈托并駕齊驅，扮演著東盟三駕馬車的角色。巴達維接替總理之后，馬來西亞發揮作用的風格略有不同。巴達維雖不如馬哈蒂爾強勢，但它也是外柔內剛，他仍試圖繼承馬來西亞在東盟中享有的影響力。

為了提升自己的地位，2002年10月，馬政府提出，“為更有效協調東盟成員國與中日韓三國在政治、經濟、貿易、交通、科技等方面的合作”，建議在馬設立“10+3”秘書處，期限為5年，馬政府愿提供1000萬美元作為基金。但大多數成員國認為“10+3”秘書處與東盟秘書處在功能上有所沖突而未得到采納。但這足以顯示馬來西亞發揮更大影響的欲望。在誰先主辦第一屆東亞峰會的問題上，也反映了同樣的問題。最初在醞釀第一屆峰會時，中國曾打算在2007年(東亞合作10周年)申辦第一屆東亞峰會。但馬來西亞立即主張由馬來西亞于2005年主辦第一屆東亞峰會，理由是馬哈蒂爾曾經最早倡導東亞合作。

在2005年東盟首腦峰會上，發表了關于制定東盟憲章的《吉隆坡宣言》。在此期間，巴達維總理高調倡導東盟的改革，主張對東盟的基本原則應當采取維持和改進兩手政策。他認為，這些基本原則證明是正確的，要堅持，但這些原則也要適應變化了的需要，因此有必要改進和更新。他特別提到因緬甸內政問題而產生的關于不干涉原則的爭論。他指出，“的確，這一原則需要改進，特別是當面對全球化的沖擊。我相信，正在制訂的東盟新憲章會改進這一原則。最重要的是不要毫無保留地拋棄這一實行已久的‘不干涉原則”’。他還特別提到，由馬來西亞率領的國際監督團在菲律賓棉蘭老屢行安全維護職責的事例，用以說明“我們能夠在有關菲律賓內部事務上找到參與和不干涉的恰當界線”。他還就東盟改革的方向性問題發表了看法，如他主張東盟的一切活動都更應以人為中心，使東盟成為一個以人為本的組織；加強東盟認同性的教育，樹立東盟意識，為此建議開辦東盟大學，各級學校開設東盟的課程；鼓勵市民社會對東盟活動的參與等。巴達維的這些思想在某種程度上已經在第十一屆東盟峰會的《吉隆坡宣言》中得到了反映。可見馬來西亞的影響力不可小視。

總的來說，東盟的發展方向是由東盟十國共同決定的，是各成員國相互討論、協調、妥協的結果，是合力的作用。但在這個過程中，各成員國的地位作用和影響力是不同的，這是由主客觀因素決定的。從近幾年情況看，泰國、新加坡、馬來西亞三國對東盟的發展起著更大的作用，扮演著核心國的作用。隨著各國實力的消長和領導人的更替，其核心結構還會有所變化。

[內容提要]2007年是東盟成立40周年。回顧東盟所走過的歷程，總結它在推動地區一體化過程中創造的獨特模式和做出的突出貢獻，展望未來，歷史向東盟領袖提出了建立東盟共同體這一新的目標時面臨新的挑戰。東盟唯有繼承和革新——既要繼承原有的行之有效的基本原則，但同時也要根據新形勢和新目標的要求，進一步改進和調整某些原則和機制。東盟組織在未來的改革中可能發生一些變化，但不太可能成為“超國家”組織。東盟在推動共同體建設中核心國也將發生變化，由于印尼國內情況的變化導致核心地位有所下降。近年來在推動東盟共同體建設方面，泰國、新加坡、馬來西亞發揮了核心國的作用。

[關鍵詞]東盟方式，東盟共同體，地區一體化，核心國