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摘要

2000年7月28日，最高人民法院公布了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》（以下簡稱《規定》），使我國的司法救助制度大大向前邁進一步。按照《規定》，審判機關在民事訴訟、行政訴訟中通過對有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的減交、緩交、免交的救濟措施，使其能正常地行使訴訟權利，最終保護自身實體權利，從而實現了最高人民法院肖揚院長“讓那些合法權益受到侵犯但經濟困難交不起訴訟費的群眾打得起官司”的鄭重承諾，體現了社會公平原則。但在審判實踐中，司法救助仍存在一些有待補充和完善的問題。筆者，就現行民事司法救助制度及存在的問題與解決辦法談下自已的淺見，懇請老師予以斧正。

關鍵詞：民事司法救助問題對策

司法救助制度是國家法律制度的一項重要內容，是審判機關在民事訴訟，行政訴訟中通過對當事人緩交、減交或免交訴訟費用的救濟措施，減輕或者免除經濟上確有困難的當事人的負擔，保證其能夠正常參加訴訟，依法維護其合法權益的法律制度。

一、我國現行司法救助制度

任何一個國家，都存在一個經濟上的“貧弱群體”，在法律訴訟中，這一“貧弱群體”常常因為經濟上的“貧弱”，造成訴訟地位的“弱勢”。有理，卻沒錢打官司，在各國建立起法律援助體系以前，是一種極為普遍的社會現象。中華人民共和國成立以后，訴訟活動原本是不收費的。20世紀80年代根據法律規定收取訴訟費用后，人民法院也積極推行了一些司法救助措施，使一些經濟困難的當事人一樣可以平等地用訴訟手段保護自已的合法權利。但是由于這項工作在我國起步較晚，因此在執行上還存在不完善的地方。如今，隨著我國人民生活水平的不斷好轉和法律意識的提高，有理，卻沒錢打官司，這個問題日益引起了群眾的強烈反映。

“讓那些合法權益受到侵犯但經濟困難、交不起訴訟費的群眾，打得起官司：讓那些確有冤情但正義難以伸張的群眾，打得贏官司。”2000年3月，在九屆全國人大三次會議上，肖揚院長在工作報告中鄭重承諾。

2000年7月，由最高人民法院制定的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》正式頒布實施。這一規定的出臺，標志著中國司法救助制度從雛形走向完善，進入了一個新的階段。這是中國司法改革的重大步驟，對推進中國民主法制建設進程將起到積極作用[1]。

最高人民法院新聞發言人劉會生稱，我們建立起的司法救助制度，與以往減、緩、免交訴訟費的措施，已經有著根本的不同：第一、從制度上確保了貧弱群眾行使訴訟權利，排除了隨意性；第二、形成了規范的操作程序，實踐中能很好體現司法救助的全部內涵，體現了科學性；第三、填補了法制建設中的制度空白，具有開創性。

最高人民法院制定的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》明確，凡是符合以下條件的，都可以申請減、免、緩交訴訟費：

追索贍養費、撫養費、撫育費、撫恤金的；追索養老金、社會保險、勞動報酬而生活確實有困難的；當事人為交通事故、醫療事故、工傷事故及其他人身傷害的受害人，追索醫療費用和物質賠償，本人確實生活困難的；

當事人為生活困難的孤寡老人、孤兒或者農村“五保戶”的；

當事人為沒有固定生活來源的殘疾人的；

當事人為國家優撫對象，生活困難的；當事人正在享受城市居民最低生活保障或者領取失業救濟金，無其他收入，生活有困難的；

當事人因自然災害或者其他不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟或者家庭生產經營難以為繼的；

當事人起訴行政機關違法，要求履行義務，生活困難的；

當事人正在接受有關部門的司法援助；當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優撫醫院、精神病院、SOS兒童村等社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業的。

從以上規定可以看出，實施司法救助有兩個必備的前提條件：一是當事人的合法權益受到了侵害，必須是當事人能夠舉證說明或者侵害行為顯而易見，有勝訴的希望或可能的；另一個是當事人經濟上確有困難，難以承擔全部或部分訴訟費用的，當事人必須提交足以證明確有經濟困難的證據材料，其中因生活困難或者追索基本生活費用申請司法救助的。

2002年以來，在最高人民法院的號召下各級法院積極開展司法救助活動，使訴訟弱勢群體有了法律強有力的支持，及時淡化了社會矛盾，調解了民間糾紛，維護了社會穩定，受到了黨和人民的高度贊揚。五年來，全國法院一共開展司法救助近百萬件，一共減免當事人訴訟費數十億元，使許多老人、婦女、未成年人、殘疾人，下崗職工通過減免訴訟費，向法律討了個說法，爭得自身應有的合法權益，司法救助使人民群眾真切地感受到黨的溫暖，沐浴著法律的陽光。2003年以來，筆者所在的博愛縣人民法院積極開展司法救助，對12類157件案件實行了緩、減、免交訴訟費，總金額達35萬元[2]。

二、司法救助制度是一項對貧弱群體的法律救濟制度。

現代司法理念認為，法治作為人類文明的成果和千百年來社會政治組織經驗的體現，其最主要的內涵是公民在法律面前人人平等，公民的權利得到充分的保護，法律的基本價值在于“平等”、“正義”。《中華人民共和國憲法》第33條規定，國家尊重和保障人權。

在現實生活中有這樣一個群體，他們經濟力量、政治力量、文化力量低下，在社會競爭中始終處于非常不利的地位，例如老年人、殘疾人、婦女、兒童、因失業或其不可抗力造成生活困難的人等，由于這些人經濟利益的困難性，生活質量的低層次性和承受能力的脆弱性，在實際生活中這些人的權利被長期忽視。隨著社會的發展，這一群體不是縮小，而是在不斷擴大，越來越多的特殊群體出現了對現代社會的認同危機，長此以往，這批權利集團被日益邊緣化，對主流社會和主流價值出現逆反心理。并且他們表達自身利益要求的方式常常是非制度化的，突發性的，這種方式很容易引發社會不穩定。例如，據報載，某大城市一建筑工地的數十名農民工為討要工資而綁架工頭，揚言要同歸于盡。另報載，一進城打工的農村孕婦因無錢就醫，在分娩時難產，自已將腹部剖開，造成雙胞胎嬰兒一死一傷。因此貧弱群體的權利應當得到更加特殊的保護，實現真正的正義。羅爾斯在《正義論》中稱：“正義總是意味著某種不平等，……作為社會制度或社會基本結構的正義必須從最少受惠者的角度來考慮補償問題。”“補償原則是指為真正對待所有人，社會必須更多的注意那些天賦較低和出生較不利的社會地位的人們。要求按平等的方向補償由偶法因素造成的傾斜，通過法律手段使之重新平等。”

我國社會當前存在的弱勢群體主要有以下幾個類群：1、貧困群體，在計劃體制下的貧困群體一般是指城市的“三無人員”（無依無靠無經濟來源無勞動能力的人員）以及農村的“五保戶”（由集體經濟負擔的保吃、保穿、保住、保醫、保葬或教的農村無依無靠的孤、寡、老、弱、殘疾人員）。市場經濟體制在帶來不斷增長的社會財富的同時，也產生了新的貧困群體，城鎮的下崗失業人員、停產或半停產的企業職工以及農村的外出務工人員等等。據統計，我國城鎮貧困人口約有2000萬人，貧困面約占全國人口的7%，再加上我國農村的8000萬貧困人口，我國的貧困人口總體上達到1億人左右。2、殘疾人群體，根據全國殘聯提供的數據顯示，在90年代末，我國的殘疾人達到6100多萬人，約占全國人口比例的4.5%。3、老年人群體，目前，我國60歲以上的老年人口達到1.32億人，約占全國人口的10%，并且正以每年3.2%的速度急劇增長。其中，80歲以上的高齡老人占9.6%。由于我國經濟結構和社會結構的變化，導致老年人不再是收入水平最高、社會地位最高的群體，老年人往往被視為一種社會累贅，其中，獨居的高齡老人、無生活自理能力的老人更是明顯的弱勢人群。此外，我國還有一些正在形成中的弱勢群體，例如單親家庭;犯罪及處于犯罪邊緣的青少年;居無定所，無固定職業的城市流動人口等等。

我國弱勢群體具有以下特點：1、身份的多重性，現代社會生活的復雜性使得個人可同時擁有多重的弱者身份，如某一個人可同時作為婦女、老人和殘疾人而存在，但是，這種身份的取得往往源于法律的保護性規定;2、身份的不穩定性，弱者的身份因法律規定要件的滿足而享有，因要件的缺失而喪失，并不為個人所終身享有，而是隨著時代的發展而變化;3、身份的法定性，弱者身份的取得取決于于國家法律的明確規定;4、身份的社會性，之所以要對弱者的身份予以界定是為了更好地實現對弱者的保護，體現社會公平。

我國《憲法》第45條、48條規定了對特殊群體的利益保障，但規定過于原則缺乏可操作性。我國司法救助制度便是基于“平等”、“正義”、“人本”等現代司法理念依據《憲法》和相關法律制定的對貧弱群體的司法保護制度。

三、現行司法救助制度存在的問題

最高院2000年7月28日公布了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》簡稱《規定》第一次明確規定了我國的司法救助制度。幾年來的實踐證明，人民法院對社會弱勢群體積極開展司法救助，對于保障公民的基本人權，維護社會正義發揮了重要作用，充分顯示了社會主義司法制度的優越性，但由于這一制度剛剛確立，在各地的司法救助實踐中出現了這樣和那樣的問題：

（一）隨意提高司法救助的門檻使部分需要救助的當事人得不到救助。訴訟費制度是法律規定的基本制度，訴訟費是國家的財政收入，現階段審判機關收取訴訟費的重要目的是支付法院在審判過程中的各項開支，保證法院有充足的工作經費，維持法院工作的正常進行。因此，司法救助等于法院經費的減少。許多法院特別是基層法院的經費本身就無法保障，為了保證法院工作的正常運轉，許多法院不得不提高救助門檻，使許多應得到救助的當事人失去了被救助的機會。

（二）將司法救助當成“人情救助”造成國家財產的流失。有些地方拿司法救助當招牌，不能嚴格執行司法救助制度，變相送“人情”照顧“關系”，使不應得到救助的當事人得到了救助，嚴重歪曲、侵蝕了司法權威，敗壞了法院的形象，干擾了法院的正常秩序。

（三）隨意擴大司法救助的對象。有些法院在實行救助過程中將法人或非法人組織也列為救助對象，認為①法人從其成立時起，就享有許多自然人相同的權利。②法人作為當事人的案件占受理案件數的相當比例，規定法人可以也實行司法救助，有利于化解社會矛盾，維護社會主義市場經濟的穩定。③審判實踐中，最高人民法院曾在一定階段針對特殊的案件，規定法人可以進行司法救助。我們認為司法救助是基于現代司法理念的人權保護和司法正義等提出的，顯然把救助對象擴大到所有的法人或非法人組織缺乏理論依據。

（四）把司法救助變成為當事人提供全方位的法律服務。例如山東某法院在出臺的《司法救助實施細則》中將為經濟困難的當事人“提供登門辦理立案手續，就地辦案，訴訟中，被救助對象本人調取證據確有困難的經中申請可以適當延長舉證期限或由審判人員直接調查收集證據……”作為司法救助的內容，顯然將司法救助制度當成一種萬能的法寶，為當事人提供全方位的法律服務。我們知道，司法救助制度只是訴訟費制度的補充與完善，不是為當事人提供法律服務的法律依據。

四、對規范司法救助的幾點思考

司法領域的各項具體改革措施方興未艾。各地法院對司法救助的理論探討和實踐仍存在不同的想法和做法。下面筆者談一下對司法救助制度改革完善的幾點看法。

（一）要嚴格實行法無明文規定不救助，法有明文規定必須救助。

最高人民法院姜興長副院長在一個談話中指出：開展司法救助，是人民法院落實“三個代表”重要思想的具體體現，是保障弱勢群體基本人權的重要舉措。要將司法救助制度落到實處，關鍵是各級人民法院要認真執行最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，嚴格實行法無明文規定不救助，法有明文規定必須救助。從規定中我們可以將對司法救助的條件概括為：其一，當事人的合法權益受到了侵害，而且必須是當事人能夠舉證說明或者侵害行為是顯而易見的，有勝訴的希望或可能的。其二，當事人經濟上確有困難，難以承擔部分或全部訴訟費用。《規定》中對司法救助的范圍，概括起來有兩個方面：一是合法權益受到侵害但經濟確有困難的公民個人。即追索贍養費用、撫養費、撫育費、撫恤金、養老金、社會保險金、勞動報酬等生活確有困難的公民個人。這是司法救助的主要方面。二是社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業。如福利院、敬老院、優撫醫院、精神病院、SOS兒童村。這是司法救助的一個特殊的方面。只有符合上述條件和范圍的當事人才能申請救助。在實踐中不能突破規定的條件和范圍實施救助[3]。

（二）簡化司法救助審批，使應當得到救助的當事人即時得到救助。司法救助的對象主要是經濟上的“貧弱群體”。有些法院要求當事人除遞交司法救助申請外，還要提供足以證明確有困難的證明材料，如提供本人及家庭經濟符合當地政府部門規定的公民經濟困難的證明。需要提供縣鄉村或其他有關部門的相關證明，無疑又加重了當事人經濟負擔。審批程序復雜，先由立案庭承辦人審查然后由庭長審查，最后由院長審批。讓被救助的當事人在感知司法“人文關懷”的同時，又感到了司法程序的繁瑣，因此應簡化審批手續，讓他們在得到關懷的同時，使他們樹立起司法至上的一種感性的內心信仰，讓他們感受司法的文明與進步。

（三）規范司法救助方式。實踐中對訴訟費的緩、減、免方式五花八門。例如，有將緩交期限緩到第一次開庭前的、有緩一個月、二個月的，筆者認為，如果決定緩交訴訟費的，應將緩交期限確定在一個審級案件審結前。案件審結后，被救助的當事人承擔或分擔訴訟費的，如果被救助人經濟狀況無明顯改善的可申請減交、或免交。訴訟費的緩、減、免一律采用決定形式。

（四）謹慎擴大司法救助當事人的范圍。《規定》中作為司法救助的條件其中之一為“當事人經濟確有困難”，但對經濟生活困難，沒有具體標準，什么是生活困難？什么樣的情況才符合生活困難的標準？在實際操作中往往帶有主觀隨意性，筆者認為，司法救助的對象是社會的弱勢群體，可將部分弱勢群體分列其中，如規定將老年人、殘疾人、未成年人、下崗職工、進城務工的農民可視為生活困難的人，無需提供相關的證明，這樣也在一定程度上可以擴大司法救助的對象。筆者反對將“社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業”以外的法人或非法人組織納入司法救助的范圍。確需救助的，由省級以上人民法院決定。

（五）建立健全司法救助監督機制。

建立司法救助公示制度，定期將決定司法救助的案件予以公示，接受社會各界監督。對司法救助的案件審結后，再定期評查，從制度上杜絕“人情救助”。

（六）規定司法救助的撤銷程序。對已經決定給予司法救助的案件，一旦發現被救助人經濟狀況好轉或者存在謊報虛報財產、濫用訴訟等情形時即予以撤銷司法救助決定，防止國家財產的流失。

（七）規定司法救助的告知程序。法院應當把司法救助作為一項訴訟權利告知當事人，以保證符合條件的當事人在知情的前提下決定是否申請司法救助，保障自身合法權利的實現。

（八）將司法救助工作納入流程管理。應明確立案、審理和執行各階段法官在救助工作中的互相配合和分工負責。對于需要追補訴訟費用的，應在判決生效后直接移送執行庭予以執行。

（九）解決司法救助的經費保障問題。要盡快制定相關法規，確定和及時撥付相應的司法救助經費，并納入同級財政預算，為規范司法救助發展和解決司法救助困難提供根本保證。

注釋

[1]董文濮《最高人民法院〈關于對經濟確有困難的當事人予以幫助的規定〉的理解與適用》法律出版社2000年第4卷第76頁

[2]章武生《司法現代化與民事訴訟制度的構建》法律出版社第350頁

[3]陳德祥《談弱勢群體司法救助的有關問題》中國法院網2003年9月21日

[4]張寶華《完善我國司法救助制度》2004年4月3日《人民法院報》第三版

參考文獻

[1]《最高人民法院〈關于對經濟確有困難的當事人予以幫助的規定〉的理解與適用》法律出版社2000年第4卷

[2]《司法現代化與民事訴訟制度的構建》法律出版社

[3]《談弱勢群體司法救助的有關問題》中國法院網

[4]《完善我國司法救助制度》法律出版社2000年第4卷

[5]《社會變革中的民事訴訟》中國法制出版社