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【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村科技服務(wù)體系組織制度政策

【論文摘要】我國農(nóng)村科技服務(wù)體系經(jīng)歷了政府創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)→農(nóng)民自己創(chuàng)辦的農(nóng)村專業(yè)合作組織→以利益為紐帶的專業(yè)技術(shù)協(xié)會→多元化農(nóng)村科技中介服務(wù)模式的組織演變過程和單一所有制→單一所有制與農(nóng)民集體所有專業(yè)合作制共存→多種所有制形式并存的制度演變過程,組織和制度的演變過程與我國政府在不同時期出臺的相關(guān)政策與法規(guī)密切相關(guān),總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓,對政府以后制定相關(guān)政策意義重大。

農(nóng)村科技服務(wù)體系是由建立在農(nóng)村、為農(nóng)民及其他市場主體提供各項科技服務(wù)的服務(wù)組織以及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施與政策環(huán)境構(gòu)成的體系,它主要由農(nóng)村科技服務(wù)組織、支持組織發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施以及政策環(huán)境三大部分組成,核心是組織。農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)是落實科教興國戰(zhàn)略、繁榮農(nóng)村市場經(jīng)濟、推進農(nóng)村小康建設(shè)的重要舉措,農(nóng)村科技服務(wù)組織發(fā)展是農(nóng)村市場經(jīng)濟體制不斷完善,走農(nóng)村新型工業(yè)化道路的客觀要求;發(fā)展農(nóng)村科技服務(wù)體系還可以提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力,同時也是政府完善服務(wù)職能的必要條件。因此,研究我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的組織、制度與政策變遷,凝練其經(jīng)驗與教訓對加速我國新型農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)步伐意義重大。

一、我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的組織變遷

農(nóng)村科技服務(wù)組織是指在農(nóng)村范圍內(nèi)為各類市場主體提供科技咨詢、技術(shù)、信息服務(wù)等的個人或機構(gòu)。由于按不同的分類標準可以將農(nóng)村科技服務(wù)組織分為不同的形式,為了更好地分析農(nóng)村科技服務(wù)的組織變遷過程,我們以組織的體制變化為主線,按時間順序來分析農(nóng)村科技服務(wù)組織的演變。

(一)建國初到20世紀70年代末,政府創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的逐級建立

新中國建立后,我國開始著手建立了一套完整的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系和一支龐大的技術(shù)推廣隊伍。這一時期我國農(nóng)業(yè)推廣組織的體制主要經(jīng)歷了四次大的變革:(1)1952年~1954年,以縣繁殖農(nóng)場為中心,互助組為基礎(chǔ),勞模、農(nóng)技員為骨干組成的技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)組織體制;(2)1955年~1965年,以區(qū)農(nóng)村站為主體的組織體制;(3)1966年~1978年,以“四級農(nóng)科網(wǎng)”為主體的組織體制;(4)1979年以后,以縣農(nóng)技中心為龍頭,以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村站為紐帶的五級農(nóng)村推廣組織體制。[1]這一時期我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的主要特征是政府直接領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)推廣,組織管理上具有雙重性,各農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)既受國家農(nóng)業(yè)部門的行政領(lǐng)導(dǎo),又受上級推廣部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo);科技服務(wù)組織是以國家農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)為主,多部門協(xié)作。

(二)我國新型農(nóng)村科技服務(wù)組織的逐步形成并發(fā)展壯大

改革開放以來,我國農(nóng)村科技服務(wù)組織得到快速發(fā)展,大致可劃分為三個時期:

1.20世紀80年代,農(nóng)民自己創(chuàng)辦的農(nóng)村專業(yè)合作組織的初步建立。在新的改革形勢下,計劃體制下形成的政府農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)的職能已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。由于推廣對象(由幾十萬個生產(chǎn)隊變?yōu)?億農(nóng)民)、推廣目標(由完成計劃任務(wù)變?yōu)樽非罄麧?、推廣內(nèi)容(由單一化變?yōu)槎鄻踊⑾盗谢?發(fā)生了變化,農(nóng)民作為相對獨立的經(jīng)濟主體,對農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的需求與政府農(nóng)技推廣部門的供給之間常常發(fā)生錯位。在此背景下,我國農(nóng)村自發(fā)地出現(xiàn)了第一批農(nóng)村專業(yè)合作組織,它是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求,由特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者自己興辦、管理、分配,開展專業(yè)性技術(shù)經(jīng)濟服務(wù)的合作組織。這階段專業(yè)合作組織主要開展技術(shù)交流方面的服務(wù),包括引進、推廣實用技術(shù),開展技術(shù)培訓,進行試驗、示范、交流信息。部分專業(yè)合作組織還起到區(qū)域行業(yè)協(xié)會的作用,通過加強各個專業(yè)生產(chǎn)者的聯(lián)系和交流,提高整個行業(yè)的合作水平,促進行業(yè)總體水平的提高。

2.20世紀90年代,農(nóng)民自愿組織,以利益為紐帶的專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會的建立。20世紀90年代以來,我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢發(fā)生了根本性變化,在滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量需求,促進國民經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平等方面,均取得了舉世矚目的成就。此時越來越多的農(nóng)民自愿地組織起來,以利益為紐帶,以專業(yè)合作社或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會等為主要形式建立起各類以“民辦、民管、民受益”為宗旨的農(nóng)村專業(yè)合作組織。這些合作組織從合作的內(nèi)容看,包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、產(chǎn)供銷一體化的合作;從合作的形式看,包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的合作;從聯(lián)合的范圍看,包括農(nóng)戶與農(nóng)戶、集體與集體、個體與集體、個體與企業(yè)等的合作。

3.2000年以來,農(nóng)村科技服務(wù)組織向創(chuàng)辦主體及服務(wù)模式多元化的方向發(fā)展。首先政府創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系是我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的主導(dǎo)力量,重點開展各類推廣、科技評估、標準檢測、政策咨詢、科技示范等公益性的活動;農(nóng)民為創(chuàng)辦主體的專業(yè)技術(shù)合作組織是我國農(nóng)村科技服務(wù)組織中不可替代的力量,它是最能代表廣大農(nóng)民利益的農(nóng)村科技服務(wù)機構(gòu);其他多種主體創(chuàng)辦的科技中介機構(gòu),是我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的重要力量,主要以市場為導(dǎo)向,提供高質(zhì)量、高效益的服務(wù),促進科技資源與其他要素的合理配置。其次,科研與教育機構(gòu)創(chuàng)辦的中介機構(gòu)成為現(xiàn)階段我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的一支有生力量,有利于充分調(diào)動和利用科研與教育機構(gòu)的積極性和資源優(yōu)勢,改善和提高我國農(nóng)業(yè)科技服務(wù)組織的整體素質(zhì)和服務(wù)水平。

從建國初期單一的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的建立到目前各種新型的農(nóng)村科技服務(wù)組織的形成,我國農(nóng)村科技服務(wù)的組織體制發(fā)生了很大變化,從由政府直接領(lǐng)導(dǎo)到農(nóng)民自發(fā)組織的合作社再到社會各界力量的參與,使得農(nóng)村科技服務(wù)不斷適應(yīng)新形勢的變化,充分滿足農(nóng)民對科技的需求,促進了科技成果在供需雙方之間的轉(zhuǎn)化。

二、我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的制度變遷

根據(jù)T·W·舒爾茨(1968)的定義,制度就是一種行為規(guī)則,這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。制度變遷可以理解為以一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程,而組織是制度變遷的人,離開了組織,就沒有了制度變遷的發(fā)動者。[2]因此,我們要研究農(nóng)村科技服務(wù)體系的制度演變就要通過農(nóng)村科技服務(wù)體系的組織來研究,即通過農(nóng)村科技服務(wù)組織的所有權(quán)形式的變化來研究制度的變化。

(一)政府單一所有的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)

1978年以前,在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系是由政府建立并直接領(lǐng)導(dǎo)的,財產(chǎn)所有權(quán)屬于政府,財政由國家統(tǒng)一撥款,屬于公益性組織,實行無償?shù)募夹g(shù)服務(wù);各級農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)在行政上隸屬于國家農(nóng)業(yè)部門,但在業(yè)務(wù)上只受上級推廣機構(gòu)的指導(dǎo)。

(二)部分農(nóng)民集體所有的合作制組織

20世紀80年代,適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求,由特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者自己興辦、管理、分配,開展的專業(yè)性技術(shù)經(jīng)濟服務(wù)合作組織,大多是由從事相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶在技術(shù)、資金、信息、購銷、加工、儲運等環(huán)節(jié)中自愿聯(lián)合起來形成的有組織的合作或分工協(xié)作關(guān)系。農(nóng)戶作為專業(yè)合作經(jīng)濟組織的成員主體,以獨立經(jīng)營者主體的身份,采取自愿原則,參加到專業(yè)合作組織中來。在合作組織中,組織成員之間不是雇傭關(guān)系,而是以合同協(xié)議形式確立權(quán)利義務(wù)責任相平等的關(guān)系,彼此間不存在等級差別。專業(yè)合作組織不以營利為目的,根據(jù)市場要求,在合作范圍內(nèi),通過自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展,調(diào)整改善農(nóng)戶資源配置狀況,增強市場競爭力,以實現(xiàn)成員經(jīng)濟收入的增加。

(三)政府單一所有的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)與農(nóng)民集體所有的合作制組織共同發(fā)展

20世紀90年代初,為推進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的改革發(fā)展,我國農(nóng)業(yè)科技管理部門對原來的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門進行了“斷奶、斷糧”,要求各級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門實施有償?shù)募夹g(shù)服務(wù),同時授予他們經(jīng)營農(nóng)資(農(nóng)藥、化肥、種子等)的權(quán)利,以減少財政負擔,改革原來低效的管理體制。與此同時,越來越多的農(nóng)民自愿地加入到專業(yè)合作社或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會等合作組織,使合作組織真正成為農(nóng)民創(chuàng)辦、農(nóng)民管理、農(nóng)民受益的農(nóng)民集體所有的專業(yè)合作組織。

(四)多種所有制形式的中介組織共存

2000年以來,農(nóng)村科技中介組織得到廣泛發(fā)展,出現(xiàn)了多種所有制形式的中介機構(gòu)。政府單一所有的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣貫穿于整個農(nóng)村科技服務(wù)體系的發(fā)展過程中,這種政府單一所有制是我國農(nóng)村科技服務(wù)組織的一種主要制度形式;農(nóng)村各種專業(yè)合作社或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會專業(yè)組織是非營利組織,這種合作制是農(nóng)村科技服務(wù)組織基本制度形式;其他各種市場主體創(chuàng)辦的股份合作制服務(wù)組織是農(nóng)村科技服務(wù)組織的新興力量,這類組織主要是以企業(yè)的形式存在,根據(jù)農(nóng)民要求為其服務(wù),以營利為目的,股份合作制是農(nóng)村科技服務(wù)組織的必不可少的制度形式。它是農(nóng)村科技服務(wù)組織面向市場的主要代表,是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。

三、農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策的演變

(一)我國農(nóng)技推廣體系的建立得益于《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作站條例》等國家政策的頒布與實施

1950年頒布的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作站條例》,要求農(nóng)技推廣體系應(yīng)該有中央推廣到縣;1972年《四級農(nóng)業(yè)科學實驗網(wǎng)》的出臺,明確規(guī)定縣以下建立農(nóng)技推廣體系;[3]1980年,在農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的綜合系列服務(wù),并在縣鄉(xiāng)兩級分別建立了農(nóng)技推廣中心和農(nóng)技推廣站,1950年和1972年頒布的政策得到了落實。

(二)《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律法規(guī)的頒布使農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的地位得到鞏固

1993年7月《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的頒布標志著我國的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作進入了法制新階段。[4]1999年7月,農(nóng)業(yè)部、中編辦、人事部、財政部等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)定基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的意見》,強調(diào)了穩(wěn)定基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)的重要意義,并做出一系列政策規(guī)定,并提出探索適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣新路子的要求。[5]

(三)國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》等文件的出臺使農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會和專業(yè)合作組織得以迅速發(fā)展

1991年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》將農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社等列為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的形式之一,并要求各級政府給予支持,保護其合法權(quán)益。中共十三屆八中全會《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》強調(diào),要重視推動各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會、研究會和科技服務(wù)組織的發(fā)展,充分發(fā)揮其在推廣實用技術(shù)和開辟新產(chǎn)業(yè)中的作用。1994年,中央4號文件明確提出:“抓緊制定《農(nóng)民專業(yè)協(xié)會示范章程》,引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)協(xié)會真正成為‘民辦、民管、民受益’的新型經(jīng)濟組織”。1994年,農(nóng)業(yè)部和科技部還聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)民專業(yè)協(xié)會指導(dǎo)和扶持工作的通知》,要求各地積極配合、多方合作,為專業(yè)協(xié)會的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。1994年財政部、國家稅務(wù)總局也對農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社等給予優(yōu)惠政策:“對其提供的技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)取得的收入,暫免征收所得稅。”[6]

(四)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》等文件加快了新型農(nóng)村科技服務(wù)體系的建設(shè)步伐

1998年10月中共十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。《決定》強調(diào)“要加強縣鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè),扶持農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會等民辦專業(yè)服務(wù)組織。”[7]1999年8月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新,發(fā)展高科技,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》,強調(diào)要大力發(fā)展科技中介服務(wù)機構(gòu),并明確提出:“要通過改革,完善農(nóng)村科技服務(wù)體系,建立農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)、高等學校、各類技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和涉農(nóng)企業(yè)緊密結(jié)合的農(nóng)村科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)有縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))屬農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)要進一步轉(zhuǎn)變服務(wù)方式,不斷提高服務(wù)功能和水平。要打破地域界限,積極發(fā)展龍頭企業(yè)、中介服務(wù)機構(gòu)與農(nóng)戶緊密結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣模式。”國務(wù)院2001年4月的《農(nóng)業(yè)科技發(fā)展綱要(2001年~2010年)》,[8]提出積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)業(yè)推廣體系的改革,逐步形成新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系;大力發(fā)展農(nóng)民、企業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)組織,支持農(nóng)村各類專業(yè)技術(shù)協(xié)會的發(fā)展;實行推廣行為社會化,推廣形式多樣化等。

四、啟示

由以上分析可知,我國農(nóng)村科技服務(wù)體系的組織、制度變遷與政策演變息息相關(guān),相互影響。組織是制度變遷的人,如果說組織是社會游戲的角色,那么制度就是社會游戲的重要規(guī)則,[9]組織的存在和演進受制度框架的影響,反過來它也影響制度的變遷。正是在組織不斷地追求其目標實現(xiàn)的過程中,對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準則和實施的組合進行邊際調(diào)整,才有了制度的變遷。農(nóng)村科技服務(wù)體系的組織、制度變遷也適應(yīng)這個規(guī)則,如當政府創(chuàng)辦的國家推廣體系不能完全滿足農(nóng)民對科技服務(wù)的需求時,農(nóng)民自發(fā)組織的專業(yè)合作組織就出現(xiàn)了,同時農(nóng)民集體所有的合作制也出現(xiàn)了。政府是一種政治組織,它在影響制度變遷路徑和經(jīng)濟績效方面起著十分重要的作用。[10]在制度變遷中,政府本身也是一個非常重要的制度變遷主體,任何形式的制度變遷都離不開政府的行為或法令的承認和確定,而政策就是政府行為的體現(xiàn)。

由于政府政策具有宏觀指導(dǎo)性,政策的傾斜方向就對農(nóng)村科技服務(wù)組織的發(fā)展方向起著決定性的作用。如各種農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會及合作組織就是在大量政策的支持下發(fā)展并壯大起來的,政策的支持使這些農(nóng)村非政府組織擺脫了后顧之憂,使其真正作為農(nóng)民利益的代表,為農(nóng)民服務(wù)。而對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門采取的“斷奶、斷糧”政策就在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的發(fā)展。另外,政策還具有滯后性,往往是政策制定出來一段時間之后才能得到落實,或者根本沒有落實。如早在1950年和1972年就分別頒布政策要求縣和鄉(xiāng)建立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站,但是直到1980年這兩項政策才得到落實。雖然也有其他因素的影響,但最主要的還是政策落實沒有得到有效的監(jiān)督。由此可見,雖然政策法規(guī)對農(nóng)村科技服務(wù)組織的發(fā)展具有推動作用,但由于政策本身的局限性使得對政策執(zhí)行的監(jiān)督成為一項必不可少的內(nèi)容。因此,在構(gòu)建新型農(nóng)村科技服務(wù)體系時,就需要政府不僅要制定適合各種科技服務(wù)組織發(fā)展的政策法規(guī),尤為重要的是要監(jiān)督政策法規(guī)的執(zhí)行,使政策落實到實處,為農(nóng)村各類科技服務(wù)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好、公平的發(fā)展環(huán)境,以促進我國農(nóng)村科技服務(wù)體系健康、持續(xù)發(fā)展。

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