導(dǎo)語：剖析財(cái)政稅收支農(nóng)法制化思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：財(cái)政與金融是兩種性質(zhì)截然不同的資金配置方武，具有較強(qiáng)的功能互補(bǔ)性，將兩者有機(jī)結(jié)合，可以解決農(nóng)村資金大量外流而導(dǎo)致農(nóng)村融資需求難以得到有效滿足的困境。目前，我國財(cái)政與農(nóng)村金融的關(guān)系呈現(xiàn)出分裂和扭曲的非正常狀態(tài)，存在著財(cái)政激勵(lì)缺位或者過度的問題。應(yīng)當(dāng)通過建立財(cái)政激勵(lì)適度原則、市場化原則、開放性原則，不斷完善獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持、農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保的扶持等方面的制度措施，構(gòu)建財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的法律保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政激勵(lì)；農(nóng)村金融；金融支農(nóng)；法律保障

一、問題的引出

2009年4月財(cái)政部《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》、《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》兩項(xiàng)規(guī)范性文件，對財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)提供了具有可操作性的實(shí)施方案，以此回應(yīng)年初中央在《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出的“加大對農(nóng)村金融的政策支持力度，利用財(cái)稅杠桿，引導(dǎo)更多信貸資金投向農(nóng)村”的基本要求。2010年年初的“一號(hào)文件”又圍繞“健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置”的目標(biāo)定位，再次提出“加強(qiáng)財(cái)稅政策與金融政策的有效銜接，引導(dǎo)更多信貸資金投向‘三農(nóng)’，落實(shí)和完善涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策”措施，旨在繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政引導(dǎo)金融、金融支持“三農(nóng)”的財(cái)政金融新體制。一系列規(guī)范性文件與政府決策顯示出我國在解決“三農(nóng)”問題上的新動(dòng)向，即利用財(cái)政手段，引導(dǎo)金融資源向農(nóng)村配置，促進(jìn)財(cái)政與農(nóng)村金融的有效互動(dòng)。然而，從現(xiàn)實(shí)考察，財(cái)政與金融之間的關(guān)系尚未如政策或制度預(yù)期那樣形成有效互動(dòng)，二者關(guān)系的錯(cuò)位對財(cái)政支出及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)行為均產(chǎn)生了消極影響，直接導(dǎo)致“三農(nóng)”資金需求得不到滿足。如何充分發(fā)揮財(cái)政的杠桿效應(yīng)，激勵(lì)金融信貸資金投放“三農(nóng)”成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。

圍繞財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的研究，在國外最具代表性的成果體現(xiàn)為農(nóng)村金融抑制理論。該理論描述了政府對金融運(yùn)行采取低利率、高準(zhǔn)備金率、強(qiáng)制性信貸配給等過度干預(yù)措施的一種金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)(McKinnon，1973)。在此環(huán)境下，金融成為承擔(dān)財(cái)政政策功能的工具而無法真實(shí)及時(shí)地反映資金的稀缺程度與供求變化。產(chǎn)生金融抑制的深層根源包括推行工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略(McKinnon，1973)、克服金融市場失靈(Besley，1994)、彌補(bǔ)財(cái)政赤字(Fry，1995)等，由此造成了稀缺資源的低效配置與金融機(jī)構(gòu)的低效運(yùn)行(Adams，1984)，以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。解決金融抑制的途徑是減少政府的干預(yù)，引入市場競爭機(jī)制，降低農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)農(nóng)村金融市場的自我發(fā)展、自我完善。政府的作用則體現(xiàn)在營造競爭性與開放性的市場環(huán)境上，著力解決阻礙信貸供需雙方達(dá)成契約的信息不對稱問題(stiglitz，1992)。總體上看，國外學(xué)理層面的研究更多地強(qiáng)調(diào)厘清財(cái)政與農(nóng)村金融的邊界，突出財(cái)政與金融的不同性質(zhì)與功能，對于體現(xiàn)財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)機(jī)制的財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的研究較少。國內(nèi)具有代表性的研究成果：一是財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的地方實(shí)證考察(謝平和徐忠，2006)。該研究提供了極具說服力的實(shí)證樣本，但所提出的對策建議較為籠統(tǒng)、粗糙。二是財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)個(gè)案措施的剖析(王瑋等，2007)。該研究是針對江蘇昆山財(cái)政支持農(nóng)村信貸擔(dān)保的個(gè)案，其研究方法既有無可替代的重要價(jià)值，也注定了在研究的全面性、系統(tǒng)性上的欠缺。三是財(cái)政與金融關(guān)系的宏觀政策分析(王冰和胡威，2008)。該研究提出將財(cái)政支農(nóng)資金與銀行信貸資金結(jié)合，建立財(cái)政支農(nóng)資金與銀行信貸資金的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該研究具有顯著的宏觀指導(dǎo)意義，但因缺乏制度化的對策建議，故操作性不強(qiáng)。

鑒于此，本文擬從財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的視角，從制度上確立財(cái)政激勵(lì)農(nóng)村金融供給的法制框架、基本原則及具體措施，以提供具有可操作性的對策建議。

二、財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的重要價(jià)值

(一)買現(xiàn)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合

財(cái)政與金融是兩種性質(zhì)截然不同的資金配置方式。財(cái)政在本質(zhì)上是政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，是政府為提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)。財(cái)政既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受一般經(jīng)濟(jì)原則支配，同時(shí)作為政府的一種專門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又具有自身獨(dú)特的性質(zhì)和功能。這意味著政府某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其實(shí)施方式是否合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)僅僅以成本收益的經(jīng)濟(jì)分析為依據(jù)，還必須考量倫理的、社會(huì)的、政治上的價(jià)值滿足。基于此，財(cái)政往往擔(dān)負(fù)著市場無法或不愿意提供而公眾普遍需要的公共產(chǎn)品的供給職能，以實(shí)現(xiàn)公平、正義、人權(quán)保障等社會(huì)訴求。金融則是一種將市場中的資金供需雙方連接起來、實(shí)現(xiàn)資金融通的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。資金的流向基本遵循價(jià)值規(guī)律的要求，投資回報(bào)率高的行業(yè)和領(lǐng)域會(huì)吸引更多資金流入。在奉行以市場為主的資源配置體制之下，單純依靠金融資金的投入顯然無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的融資需求。究其原因，一方面在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)固有的高風(fēng)險(xiǎn)性，以及作為資金需求者的農(nóng)戶具有成員分散、貸款金額小、缺乏合格擔(dān)保等特點(diǎn)，決定了以市場機(jī)制引導(dǎo)金融資金支農(nóng)存在明顯的局限性；另一方面，提供資金的金融機(jī)構(gòu)缺乏針對涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制或損失補(bǔ)償機(jī)制，同樣影響了金融支農(nóng)的范圍和力度。總之，金融缺乏主動(dòng)支農(nóng)的激勵(lì)。在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)，金融甚至充當(dāng)了農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”角色：來自農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶的部分存款通過金融機(jī)構(gòu)購買國債、拆借、上存資金和轉(zhuǎn)存人民銀行等方式外流到城市，而以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)村信用社為代表的面向“三農(nóng)”的金融機(jī)構(gòu)均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉農(nóng)貸款的情況。這無疑加劇了農(nóng)村資金供需的矛盾。對此，通過發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的功能，借助財(cái)政的利益誘導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，促使資金回流，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)面向“三農(nóng)”提供信貸支持，力促政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，最大限度地發(fā)揮兩種資金配置方式的優(yōu)勢。

(二)破解農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革難題的重要條件

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的宗旨定位于服務(wù)“三農(nóng)”，事實(shí)上也承擔(dān)了大部分涉農(nóng)貸款的業(yè)務(wù)。相對而言，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營績效較低，盈利能力不高，不僅妨礙了機(jī)構(gòu)自身獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，而且為了緩解經(jīng)營困境，金融機(jī)構(gòu)在選擇降低甚至拒絕涉農(nóng)貸款的同時(shí)將所吸取的農(nóng)村資金投向非農(nóng)項(xiàng)目，直接導(dǎo)致農(nóng)村資金的外流，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度和質(zhì)量。在這種情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革被提上議事日程，力求實(shí)現(xiàn)提高機(jī)構(gòu)自身盈利水平與增強(qiáng)金融支農(nóng)能力兩者并舉。而改革的基本方向是在保證金融支農(nóng)的前提下，對機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行市場化的重新定位，擴(kuò)展業(yè)務(wù)類型，激活經(jīng)營機(jī)制。顯然，各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都在一定程度上面臨服務(wù)“三農(nóng)”與市場化運(yùn)營的兩種目標(biāo)、兩種責(zé)任、兩種考核體系的矛盾。如果缺乏必要的財(cái)政激勵(lì)與支持，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將難以實(shí)現(xiàn)在政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作之間的有機(jī)平衡。因此，要破解這一難題，關(guān)鍵是建立有效的財(cái)政激勵(lì)與支持機(jī)制，農(nóng)村金融制度改革必須尋求其他非金融政策的支持。

(三)提高財(cái)政資金使用效率的有力工具

財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)相比于財(cái)政直接支農(nóng)，將有助于提高財(cái)政資金的使用效率。這是因?yàn)椋阂皇秦?cái)政直接支農(nóng)是無償?shù)模谪?cái)政直接支出的過程中，容易出現(xiàn)資金截留、揮霍、浪費(fèi)的現(xiàn)象，形成財(cái)政支出規(guī)模大而真正惠及農(nóng)戶少的巨大反差。財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)是利用金融的中介地位及資金有償使用的特殊方式，達(dá)到資金周轉(zhuǎn)使用、減少政府直接投資規(guī)模、提高資金使用效率的目的。二是財(cái)政直接支農(nóng)沒有放大效應(yīng)，而財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)可以借助金融特有的信用中介功能，以較少的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供數(shù)倍的信貸投入，放大財(cái)政支農(nóng)效應(yīng)。三是財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)還有助于形成吸引其他社會(huì)資本流向農(nóng)村的示范效應(yīng)，拓寬融資渠道。

(四)各國實(shí)施金融支農(nóng)政策的基本啟示

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，對金融支農(nóng)給予財(cái)政政策支持，這是一種普遍做法。政府通過采取稅收優(yōu)惠、利差補(bǔ)貼、信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)基金、低息貸款等多種手段進(jìn)行調(diào)控，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量，支持農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。比如，在財(cái)政對金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款實(shí)行財(cái)政貼息的前提下，金融機(jī)構(gòu)可以對農(nóng)戶實(shí)行低息貸款，降低農(nóng)戶的融資成本，最終惠及農(nóng)戶個(gè)體；對金融機(jī)構(gòu)存款利息給予補(bǔ)貼，換取存款利息稅的減免，以此增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存款，達(dá)到鼓勵(lì)金融支農(nóng)的目的。此外，各國在利用財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的具體運(yùn)作過程中，一般都遵循市場化的基本原則，各金融機(jī)構(gòu)保持其獨(dú)立自主的經(jīng)營地位，不受政府的行政干預(yù)，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金的過程與效果受到嚴(yán)格監(jiān)督。可以說，財(cái)政與金融之間建立了良性互動(dòng)的關(guān)系。

三、財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的現(xiàn)實(shí)考察

從現(xiàn)實(shí)考察我國財(cái)政與農(nóng)村金融之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)以下兩種現(xiàn)象同時(shí)存在。

(一)財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金獨(dú)立運(yùn)行、互不關(guān)聯(lián)。

我國財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金長期隔絕，二者分別按照無償性和有償性的資金配置原則獨(dú)立運(yùn)行、互不關(guān)聯(lián)。即使面對財(cái)政支農(nóng)資金使用分散、投入重復(fù)、運(yùn)行低效的情況，改革的方向也基本局限于如何擴(kuò)大支農(nóng)的資金量、提高資金使用效率上，而缺乏推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)互動(dòng)機(jī)制形成的有效措施。比如，提出財(cái)政支農(nóng)的資金規(guī)模必須達(dá)到“三個(gè)高于”；財(cái)政支農(nóng)資金的管理方式應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從直接下?lián)苁焦芾硐蚧稹㈨?xiàng)目式管理，從“分散”到“整合”的轉(zhuǎn)變等，均立足于從財(cái)政支出數(shù)量和使用管理方面著手，而改革本身并沒有從根本上改變財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行上的封閉性、行政性。不僅如此，在擴(kuò)大財(cái)政支出的“硬性”任務(wù)之下，承擔(dān)大部分支出責(zé)任的基層政府的財(cái)政困境還被進(jìn)一步放大，并由此累積巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村信貸資金則在尋求市場回報(bào)的經(jīng)營原則之下重新進(jìn)行資源調(diào)配，如果沒有必要的財(cái)政激勵(lì)來影響其經(jīng)營成本與收益的權(quán)衡，那么退出農(nóng)村市場反而成為一種理性的選擇，這反過來又強(qiáng)化了財(cái)政支農(nóng)資金的單邊運(yùn)行格局。

(二)財(cái)政與金融邊界不清、功能混淆

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的獨(dú)立運(yùn)行實(shí)際上導(dǎo)致金融退出與財(cái)政支出不可持續(xù)。在此情況下，既存在建立財(cái)政與金融有效互動(dòng)的契機(jī)，以消除農(nóng)村金融與財(cái)政支農(nóng)各自面臨的矛盾，但也存在兩者關(guān)系被進(jìn)一步扭曲的可能，并最終演化為金融抑制與金融財(cái)政化。促使這一非理l生變化的關(guān)鍵因素是政府的過度干預(yù)。

1金融抑制

金融抑制是20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)(Mckinnoll)和肖(shaw)在以發(fā)展中國家為研究樣本，分析金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系時(shí)提出的一個(gè)概念。它描述的是國家整體處于金融體系不完善、金融市場機(jī)制不健全、政府對金融運(yùn)行采取低利率、高準(zhǔn)備金率、強(qiáng)制性信貸配給等過度干預(yù)措施的一種金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在他們看來，由于金融抑制無法真實(shí)反映資金的稀缺程度和供求變化，因此，金融市場的價(jià)格信號(hào)會(huì)被扭曲，進(jìn)而制約一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從整體來看，我國金融抑制現(xiàn)象較為明顯，尤其是在城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)下，大量的財(cái)政資源用于支持城市和工業(yè)的發(fā)展。為了解決農(nóng)村地區(qū)財(cái)政投入的不足與農(nóng)村資金需求的矛盾，對農(nóng)村金融市場進(jìn)行行政性控制，人為阻礙金融資源的市場化配置，由此導(dǎo)致農(nóng)村金融抑制的問題相對于城市更為嚴(yán)重。表現(xiàn)為：第一，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)上實(shí)行存款利率和貸款利率的“雙低”政策。對大量農(nóng)村中小企業(yè)和普通農(nóng)戶實(shí)行歧視性待遇，壓制其金融需求，而將資金提供給重點(diǎn)發(fā)展的工業(yè)部門、國有大中型企業(yè)以及少數(shù)經(jīng)營效益好的農(nóng)村企業(yè)或個(gè)別富裕農(nóng)戶。第二，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革和市場布局上以行政主導(dǎo)推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的基本方式是通過財(cái)政注資、核銷呆壞賬、財(cái)政參股或控股，完成金融機(jī)構(gòu)組織形式的變革。但財(cái)政對金融的基本控制方式不僅并未改變，而且在一定程度上強(qiáng)化了金融改革對財(cái)政的路徑依賴。第三，在農(nóng)村金融市場的交易商品和交易工具的供給上，種類單一。主要是存貸款服務(wù)和基本的結(jié)算支付，而農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶參與各種常規(guī)金融商品，如股票、債券買賣的機(jī)會(huì)非常少，農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也基本上處于停滯狀態(tài)，農(nóng)村金融市場的發(fā)展受到嚴(yán)重抑制。

2金融財(cái)政化

政府對農(nóng)村金融的過度干預(yù)不僅形成金融抑制，而且使金融成為財(cái)政資源缺位之下的替代品，讓金融承擔(dān)財(cái)政功能，成為政府的“第二財(cái)政”，即金融的財(cái)政化。尤其是在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，財(cái)政支出的來源除了大部分來自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付之外，其余部分主要是通過農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸資金予以補(bǔ)足。農(nóng)村金融事實(shí)上成為政府支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要融資工具，對于某些農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)信社的財(cái)政借款已經(jīng)構(gòu)成其貸款支出的重要部分。

金融財(cái)政化暴露出多方面的問題：一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體地位十分脆弱。以農(nóng)信社為例，農(nóng)信社常常被當(dāng)作是政府部門(或國家銀行)的某類附屬機(jī)構(gòu)。二是嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，因政府債務(wù)形成的不良貸款比例較高。三是經(jīng)營道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為金融支農(nóng)工具，使機(jī)構(gòu)經(jīng)營失去競爭約束，反而可以在“支農(nóng)”的名義下“正當(dāng)”虧損。四是金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。受制于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性質(zhì)、擔(dān)保物缺乏、借款人主體的信用意識(shí)等各種因素，金融支農(nóng)貸款的質(zhì)量并不高，金融資產(chǎn)的安全性問題一直比較突出。盡管如此，金融機(jī)構(gòu)自身并無主動(dòng)提高經(jīng)營水平、消除風(fēng)險(xiǎn)隱患的激勵(lì)，究其原因就在于財(cái)政對農(nóng)村金融兜底承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)虧損時(shí)，付諸于財(cái)政手段予以化解，已經(jīng)成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營過程中的常態(tài)方式。

四、構(gòu)建財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的法律保障機(jī)制

財(cái)政與農(nóng)村金融之間的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是相互割裂、單邊運(yùn)行。因此，建立財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)機(jī)制的核心是財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)。這種通過財(cái)政支持金融間接達(dá)到支農(nóng)目的的做法，不僅應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟(jì)合理性基礎(chǔ)，而且更需要合法性依據(jù)。

(一)財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制框架

1確立財(cái)政激勵(lì)的適用范圍，劃清財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的邊界

無論是選擇財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)，還是財(cái)政直接支農(nóng)，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)是看投入對象和領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)回報(bào)及資金風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政激勵(lì)遭用于對農(nóng)村生產(chǎn)性支出以及為農(nóng)村生產(chǎn)提供環(huán)境、設(shè)施條件的項(xiàng)目發(fā)放貸款，如針對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的信貸資金可以獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等。這一領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)回報(bào)相對比較確定、資金風(fēng)險(xiǎn)相對較低。財(cái)政直接支出的范圍應(yīng)當(dāng)集中在那些農(nóng)村非生產(chǎn)性的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，如教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、質(zhì)量監(jiān)督、信息提供、培訓(xùn)、救災(zāi)等。這一領(lǐng)域具有典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特點(diǎn)，更適于通過財(cái)政直接提供。當(dāng)然，財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的界限劃定并非絕對，并不意味著在更適于財(cái)政直接提供的領(lǐng)域完全排斥實(shí)施財(cái)政激勵(lì)，或者相反。對兩者進(jìn)行相對劃分的意義在于對資金流向起到示范和引導(dǎo)作用：一方面提示金融支農(nóng)存在的客觀風(fēng)險(xiǎn)，避免金融財(cái)政化。通過建立財(cái)政直接支農(nóng)的硬約束，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作與可持續(xù)發(fā)展提供環(huán)境條件。另一方面提供金融支農(nóng)的可能空間。通過利益誘導(dǎo)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下放貸資金，并根據(jù)金融放貸及回收的情況，逐步降低在該領(lǐng)域由財(cái)政直接支農(nóng)的比重。因此，財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的適用范圍應(yīng)當(dāng)從制度上給予示范或引導(dǎo)性提示。從目前立法來看，關(guān)于財(cái)政激勵(lì)的規(guī)定總體上存在不足：由行政部門頒布的一些規(guī)范性文件開始就單項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)的適用進(jìn)行規(guī)定，但立法分散且效力層次較低；在基本法的層面則缺乏對財(cái)政激勵(lì)適用范圍的整體考慮，甚至在立法思路上仍然顯示出對財(cái)政與農(nóng)村金融單邊運(yùn)行格局的偏好，而僅用只言片語原則上規(guī)定財(cái)政激勵(lì)的內(nèi)容與對象，無法提供更具操作性的實(shí)施方案。

2規(guī)范財(cái)政激勵(lì)的供給條件，完善涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)與考核制度

財(cái)政激勵(lì)的具體操作過程是以金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款為起始環(huán)節(jié)。如何統(tǒng)計(jì)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款，直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)是否能夠獲得哪些方面的財(cái)政扶持或優(yōu)惠，是財(cái)政激勵(lì)供給的首要條件。在實(shí)際中，對于涉農(nóng)貸款的界定及其范圍尚存在不同的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一涉農(nóng)貸款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在會(huì)同相關(guān)部門調(diào)研的基礎(chǔ)上已經(jīng)公布了銀行《涉農(nóng)貸款的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》，人民銀行還建立了信貸登記系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，為實(shí)施財(cái)政激勵(lì)提供了必備的技術(shù)支持和規(guī)范依據(jù)。在確認(rèn)涉農(nóng)貸款的具體對象、數(shù)量、期限、擔(dān)保物等情況之后，應(yīng)當(dāng)對貸款質(zhì)量作進(jìn)一步評(píng)估，確保在增加涉農(nóng)貸款的同時(shí)控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，避免盲目追求貸款數(shù)量而忽視資金安全的情況。為此，必須將金融支農(nóng)的運(yùn)行狀況納入評(píng)價(jià)與考核范疇，如要求金融支農(nóng)資金的不良貸款率控制在一定比例之下，以此作為獲得財(cái)政激勵(lì)的又一項(xiàng)基本條件。如在《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》中便明確規(guī)定，上年末不良貸款率同比上升的縣域金融機(jī)構(gòu)不在受獎(jiǎng)勵(lì)范圍。

3建立財(cái)政激勵(lì)資金的運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)制度

對于依標(biāo)準(zhǔn)提供的財(cái)政激勵(lì)資金，應(yīng)當(dāng)納入嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。為此，一方面應(yīng)當(dāng)賦予地方財(cái)政部門一定的監(jiān)管權(quán)力，使其可以根據(jù)中央和地方的財(cái)力狀況和激勵(lì)資金的使用效果，動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、額度等，確保財(cái)政資金使用的高效、公平，真正發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)的杠桿作用。另一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)制度。對于不履行或拖延履行財(cái)政激勵(lì)相關(guān)法定職責(zé)，超越或?yàn)E用財(cái)政激勵(lì)法定權(quán)限，未經(jīng)正當(dāng)程序擅自變更財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和額度的情況，應(yīng)當(dāng)明確納入法律規(guī)范體系，并根據(jù)具體情節(jié)，追究相關(guān)財(cái)政部門及其工作人員的法律責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束。另外，對于財(cái)政部門雖按規(guī)定提供財(cái)政激勵(lì)但支出績效低下的問題，也應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政問責(zé)的范圍。為此，除了在制度上建立一套政府公共支出管理的績效考評(píng)體系之外，更為根本的是強(qiáng)化政府財(cái)政的績效意識(shí)，樹立績效與責(zé)任掛鉤的觀念，使財(cái)政績效監(jiān)督落到實(shí)處。

(二)財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制運(yùn)行原則

1適度原則

財(cái)政激勵(lì)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式，它本身應(yīng)當(dāng)是適度的。即財(cái)政激勵(lì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到使金融機(jī)構(gòu)在成本收益權(quán)衡之后做出自愿性的支農(nóng)選擇，但又不會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，避免財(cái)政激勵(lì)的缺位或過度以及由此導(dǎo)致的對金融行為的扭曲現(xiàn)象。財(cái)政激勵(lì)的適度原則除了要求制度設(shè)計(jì)本身確定財(cái)政激勵(lì)的邊界(包括財(cái)政激勵(lì)的范圍以及與財(cái)政直接支農(nóng)的界限)之外，尤其重要的是應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)實(shí)的法制運(yùn)行過程中，從財(cái)政激勵(lì)的審核發(fā)放、動(dòng)態(tài)調(diào)整到監(jiān)督問責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都始終堅(jiān)持適度原則。特別是在財(cái)政激勵(lì)發(fā)放之后的動(dòng)態(tài)調(diào)整及監(jiān)督問責(zé)階段，應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用適度原則約束財(cái)政激勵(lì)行為。誠如前述，本文主張賦予財(cái)政部門動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、額度的權(quán)力，但此項(xiàng)權(quán)力的行使并不能超越合理的限度，造成變相增加金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)或者不適當(dāng)減輕其應(yīng)得利益的情況。另外，監(jiān)督問責(zé)本來是作為確保財(cái)政激勵(lì)發(fā)揮實(shí)效的制度安排，但在實(shí)際中應(yīng)當(dāng)避免上級(jí)財(cái)政部門以監(jiān)督問責(zé)為名行不當(dāng)行政干預(yù)之實(shí)，變相增加基層財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，加劇我國地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不統(tǒng)一的矛盾。

2市場化原則

財(cái)政激勵(lì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)市場化原則。具體表現(xiàn)在：第一，財(cái)政激勵(lì)的具體措施應(yīng)當(dāng)反映市場需求。在農(nóng)村金融市場上存在因資金供需雙方的信息不對稱而導(dǎo)致低合作甚至不合作的情況，財(cái)政激勵(lì)的措施之一就是通過設(shè)立財(cái)政擔(dān)保公司或者鼓勵(lì)建立民間互保、聯(lián)保的擔(dān)保組織方式，擴(kuò)大資金需求者之間、資金需求者與供給者之間的合作范圍，增強(qiáng)誠信守約的信用約束，促進(jìn)金融支農(nóng)。第二，財(cái)政激勵(lì)的運(yùn)行過程應(yīng)當(dāng)尊重金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主權(quán)及其市場選擇。財(cái)政激勵(lì)在本質(zhì)上是一種利益誘導(dǎo)，而非行政強(qiáng)制，它只能作為一種影響金融機(jī)構(gòu)行為選擇的外部條件，而不能成為苛加在機(jī)構(gòu)身上的額外負(fù)擔(dān)。除了擔(dān)負(fù)法定支農(nóng)義務(wù)的特定金融機(jī)構(gòu)之外，其他金融機(jī)構(gòu)是否發(fā)放支農(nóng)貸款及發(fā)放貸款的對象、種類、額度、期限等屬于其自主決策和市場選擇的范圍，即使是承擔(dān)特定支農(nóng)任務(wù)的金融機(jī)構(gòu)也具有選擇交易對象、交易內(nèi)容和交易方式的自主權(quán)利。第三，財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施方式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)競爭原則，保障財(cái)政資源優(yōu)化配置。盡管財(cái)政激勵(lì)的供給具有嚴(yán)格條件約束，但為了最大限度提高財(cái)政資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施過程中引入競爭機(jī)制。比如，就同一種類型的支農(nóng)業(yè)務(wù)，可以通過市場招投標(biāo)方式，允許各類金融機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)，取條件最優(yōu)者。第四，財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施效果取決于市場評(píng)價(jià)。對財(cái)政激勵(lì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，涉及信貸資金供給情況和融資需求滿足情況兩個(gè)方面：一方面，是否能夠有效引導(dǎo)金融資金支農(nóng)，金融資金投放三農(nóng)的規(guī)模、質(zhì)量、比例等較之財(cái)政激勵(lì)實(shí)施之前是否有明顯變化，金融信貸資金相對于財(cái)政激勵(lì)資金是否產(chǎn)生放大效應(yīng)及其程度。另一方面，是否能夠積極改善農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)融資難的困境，農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)的融資需求是否得到滿足，其獲取信貸資金的難易程度、便利程度。因此，對財(cái)政激勵(lì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)實(shí)際上是圍繞信貸資金的供需雙方主體展開的，在本質(zhì)上是一種市場化的評(píng)價(jià)機(jī)制。相對于傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算資金的評(píng)價(jià)機(jī)制而言，財(cái)政激勵(lì)“更加強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)財(cái)政支出安排是否能夠產(chǎn)生令人滿意的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果”，而后者則“幾乎僅僅考慮預(yù)算資金的分配，而極少考慮這些資金可能取得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益”。

3開放性原則

財(cái)政激勵(lì)還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)開放性原則。這意味著可能獲得財(cái)政激勵(lì)的主體并不限定于某類金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村信用社，而是達(dá)到財(cái)政激勵(lì)條件的各類金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)享有平等的獲取財(cái)政激勵(lì)的機(jī)會(huì)，從而為金融支農(nóng)創(chuàng)造一個(gè)競爭的環(huán)境，最大限度地減少財(cái)政激勵(lì)可能帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，同時(shí)降低金融控制的成本。實(shí)現(xiàn)財(cái)政激勵(lì)開放性原則的關(guān)鍵是放寬農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入條件。目前相關(guān)的規(guī)范性文件已經(jīng)出臺(tái)。如2006年12月銀監(jiān)會(huì)頒布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策、更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，規(guī)定采取放寬準(zhǔn)入資本范圍、調(diào)低注冊資本、取消營運(yùn)資金限制、放開境內(nèi)投資人持股比例限制、放寬業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件與范圍、調(diào)整董(理)事、高級(jí)管理人員準(zhǔn)入資格、調(diào)整新設(shè)法人機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限、實(shí)行靈活的公司治理等措施，為構(gòu)建一個(gè)開放、競爭的農(nóng)村金融市場提供了具有可操作性的實(shí)施方案。

(三)財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制措施

1獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼

根據(jù)2009年財(cái)政部的《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》和《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》，我國從制度上確立了財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的兩項(xiàng)重要措施，即針對縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款，包括支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)發(fā)放的信貸資金的余額增量實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，以及針對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款給予定向費(fèi)用補(bǔ)貼。這兩項(xiàng)措施分別以涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)和特定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為支持對象，通過直接的物質(zhì)刺激確保或增加金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的收益，以達(dá)到減少一般金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村信貸的歧視或者為特定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供保障的目的。當(dāng)然，在運(yùn)用市場競爭機(jī)制提升財(cái)政激勵(lì)資金的使用效率和滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求方面，這兩項(xiàng)措施仍有欠缺。財(cái)政激勵(lì)的發(fā)放和獲得基本圍繞財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)的縱向關(guān)系展開，并以金融機(jī)構(gòu)申請、財(cái)政部門審核及撥付的行政管理性制度作為使用財(cái)政激勵(lì)資金的程序保障，而缺乏基于金融機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的橫向考察，未從促進(jìn)市場競爭的角度考慮最大限度地優(yōu)化財(cái)政資金的配置。

2稅收優(yōu)惠

給予提供涉農(nóng)貸款的金融機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠，有助于降低金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本，增強(qiáng)金融支農(nóng)的動(dòng)力。2009年財(cái)政部的《關(guān)于金融企業(yè)涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣除政策的通知》為通過稅收優(yōu)惠促進(jìn)金融支農(nóng)提供了具體的依據(jù)。實(shí)施稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)注意：一是妥當(dāng)處理稅收優(yōu)惠制度的普惠性與特惠性之間的關(guān)系。目前實(shí)施的稅收優(yōu)惠實(shí)質(zhì)上具有普惠性，即針對所有符合貸款條件的金融企業(yè)，而并不限定于某類特定金融機(jī)構(gòu)。換言之，給予稅收優(yōu)惠的依據(jù)是金融業(yè)務(wù)的類型而非機(jī)構(gòu)本身，由此為所有存在潛在供給可能的金融企業(yè)提供了參與機(jī)會(huì)，從而間接刺激了農(nóng)村金融市場的競爭，有利于改變農(nóng)村金融市場上“一社支三農(nóng)”的局面。農(nóng)村金融市場應(yīng)當(dāng)是開放的、競爭的市場，只要金融機(jī)構(gòu)愿意發(fā)放符合條件的涉農(nóng)貸款，就應(yīng)當(dāng)享受一定的稅收優(yōu)惠。當(dāng)然，在稅收優(yōu)惠制度的具體安排上，可以根據(jù)不同地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況規(guī)定有所區(qū)別的稅收優(yōu)惠措施。比如，對農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、融資難度大的地區(qū)可以給予更大的稅收優(yōu)惠。二是對享受稅收優(yōu)惠的金融貸款規(guī)定具體的條件。設(shè)計(jì)一套量化的指標(biāo)體系，如涉農(nóng)貸款的比例指標(biāo)或者貸款產(chǎn)生實(shí)際效果的績效指標(biāo)作為審核減免稅負(fù)的條件。

3信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償

彌補(bǔ)金融支農(nóng)過程中產(chǎn)生的信貸損失，是一種成效非常顯著但同時(shí)最容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政激勵(lì)措施。因此，合理界定財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)男刨J損失的范圍，并設(shè)計(jì)財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償資金的運(yùn)作機(jī)制，這是非常重要的，直接關(guān)系到該項(xiàng)激勵(lì)措施能否有效推行。目前相關(guān)的制度尚不完善。建議從以下幾方面著手：第一，確定享受財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)的信貸損失范圍。金融支農(nóng)過程中產(chǎn)生信貸損失的原因是多方面的，既可能是借款方人為拖延還款，也可能是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性，還可能是金融機(jī)構(gòu)自身疏于管理和防范。對信貸損失進(jìn)行分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是，對金融機(jī)構(gòu)承受的無法預(yù)知、不可避免、自身難以解決的支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)予以克服，而不是為金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失敗兜底承擔(dān)責(zé)任。因此，可以確定享受財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)的信貸損失的范圍是，基于不可抗力導(dǎo)致金融支農(nóng)過程中無法按期回收貸款本金和利息的損失。第二，建立多元化的資金籌集機(jī)制。在前述財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼的激勵(lì)措施中，中央財(cái)政和地方財(cái)政獨(dú)自承擔(dān)了全部支出任務(wù)，具有資金來源單一的特點(diǎn)。而在信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)中，由于在可以預(yù)見的范圍內(nèi)財(cái)政支出的額度將顯著上升，財(cái)政壓力也會(huì)相應(yīng)增加。因此，可以嘗試創(chuàng)辦以財(cái)政為主導(dǎo)、吸納多元化的投資主體的區(qū)域性信貸風(fēng)險(xiǎn)基金，對金融機(jī)構(gòu)投放于“三農(nóng)”的貸款損失按一定比例予以補(bǔ)償。第三，實(shí)行相對獨(dú)立的資金使用監(jiān)管模式。為了避免信貸損失分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制在運(yùn)作過程中產(chǎn)生暗箱操作，有必要強(qiáng)化那些相對獨(dú)立于財(cái)政部門的特定組織。如審計(jì)部門的資金使用監(jiān)管的權(quán)力，賦予其更具實(shí)效性的監(jiān)管措施，保障資金使用的透明、公開。

4農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持

運(yùn)用財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制盡管有助于減少金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的信貸損失，但它更多地體現(xiàn)為一種事后救濟(jì)，具有被動(dòng)性，在提升金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力方面作用有限。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度作為一種主動(dòng)分散、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，無疑有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是促進(jìn)金融支農(nóng)的重要工具之一，但其自身也面臨著發(fā)展滯后、亟待扶持的問題。如果缺乏財(cái)政的必要投入，在完全商業(yè)性經(jīng)營條件下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系將無法實(shí)現(xiàn)充分有效供給。因此，有必要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制。包括通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)；建立由政府主導(dǎo)的政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系；建立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，用于支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。

5農(nóng)村貸款擔(dān)保的扶持

除了因農(nóng)業(yè)自身的高風(fēng)險(xiǎn)性而削弱了金融支農(nóng)的動(dòng)力以外，資金供需雙方之間存在的嚴(yán)重信息不對稱以及高昂的交易成本，也是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)放棄信貸投放的重要因素。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2005年對農(nóng)村金融的調(diào)查顯示，近一半的農(nóng)戶生產(chǎn)性需求和大部分生活性需求是通過非正規(guī)渠道滿足的，而農(nóng)村中小企業(yè)從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款的獲得率不足50％。究其原因，很大程度上在于面向農(nóng)村的征信系統(tǒng)尚不完善，而資金需求者個(gè)體又無法提供合格擔(dān)保，從而加劇了資金供需雙方的信息不對稱。同時(shí)，發(fā)生一筆金融借款可能涉及繁瑣的審核程序，且單筆借款數(shù)額小、借款次數(shù)多，交易成本高。擔(dān)保是克服信息不對稱、降低交易成本的重要手段，有利于增強(qiáng)企業(yè)信貸契約的執(zhí)行激勵(lì)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)，或者使放款人在違約發(fā)生后能夠獲得一定補(bǔ)償。

如何建立激勵(lì)金融支農(nóng)的擔(dān)保機(jī)制?主要有三種途徑：一是建立財(cái)政出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，將財(cái)政直接投入轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，由此激勵(lì)金融放貸。財(cái)政擔(dān)保具有資金來源穩(wěn)定、依托政府信用的優(yōu)勢，但在具體運(yùn)作方面，容易陷入傳統(tǒng)行政管理的誤區(qū)，不當(dāng)干預(yù)資金供需雙方的市場博弈，同時(shí)財(cái)政擔(dān)保尚存在制度障礙。二是財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立商業(yè)化的擔(dān)保公司。在財(cái)政部門、擔(dān)保公司、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶或農(nóng)村企業(yè)幾方之間建立良性互動(dòng)的關(guān)系。角色分工及運(yùn)行機(jī)制為：⑤在縣市由市場主體發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門投資設(shè)立擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)，而由最了解借款人信用狀況及資金需求的村級(jí)自治組織(村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)負(fù)責(zé)進(jìn)行借款人信息的最初甄別與篩選。在村級(jí)自治組織對融資主體的相關(guān)信息進(jìn)行甄別與篩選的基礎(chǔ)上，由財(cái)政出資的擔(dān)保服務(wù)中心為擔(dān)保公司提供融資主體投資項(xiàng)目的盈利性、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估，選取若干具有盈利前景、風(fēng)險(xiǎn)可控的投資項(xiàng)目。擔(dān)保公司則以其市場運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在推薦出的若干投資項(xiàng)目中，通過競爭機(jī)制最終確定放貸對象及方式。還可以建立借款人還款的激勵(lì)機(jī)制。如借款人按期還款，可以給予財(cái)政利息補(bǔ)貼或增加授信額度。這種方式綜合利用商業(yè)化擔(dān)保公司的市場優(yōu)勢、財(cái)政擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢與村級(jí)組織的信息優(yōu)勢，有利于最大限度地克服資金供需雙方的信息不對稱，降低交易成本。三是財(cái)政引導(dǎo)民間聯(lián)保組織的運(yùn)行。民間聯(lián)保組織是由農(nóng)村中小企業(yè)在保證資金安全的前提下，自助、自發(fā)創(chuàng)立的融資擔(dān)保模式。其運(yùn)行機(jī)制是具有長期合作關(guān)系的企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間達(dá)成借款聯(lián)保協(xié)議，由聯(lián)保企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)交納一定的擔(dān)保基金，在金融機(jī)構(gòu)確定的最高授信額度之內(nèi)，聯(lián)保組織成員企業(yè)有權(quán)隨時(shí)從金融機(jī)構(gòu)取得白有授信額度的貸款或聯(lián)保組織最高授信額度的貸款，具體額度經(jīng)組織成員相互協(xié)商而定。而金融機(jī)構(gòu)因?yàn)槿〉昧硕嗉移髽I(yè)的共同擔(dān)保具有了更強(qiáng)的貸款激勵(lì)。可以說，這是一種實(shí)現(xiàn)資金供需雙方共贏的制度安排。特別是在現(xiàn)有的擔(dān)保制度、土地管理制度等形成不利于企業(yè)融資的制度障礙之下，這種民間聯(lián)保組織的出現(xiàn)還產(chǎn)生了誘致性制度變遷的效應(yīng)，為正式制度建構(gòu)奠定了合理基礎(chǔ)與實(shí)踐范本。從實(shí)際運(yùn)行的效果來看，盡管民間聯(lián)保組織在通過擔(dān)保利用信貸資源的能力方面有所提升，但仍有局限，表現(xiàn)在成員弱小分散、擔(dān)保組織存續(xù)能力具有不確定性、聯(lián)保組織成員企業(yè)的準(zhǔn)入門檻較高等。為此，可以通過政府財(cái)政注資、吸納多個(gè)民間投資主體加入的方式對聯(lián)保組織進(jìn)行改造，增強(qiáng)聯(lián)保組織的穩(wěn)定性，創(chuàng)造聯(lián)保組織可持續(xù)發(fā)展的條件，降低組織企業(yè)的準(zhǔn)入門檻。同時(shí)，制度建構(gòu)的重點(diǎn)放在政府引導(dǎo)完善農(nóng)村金融市場的發(fā)展環(huán)境上，如農(nóng)村融資主體的信用和服務(wù)體系等。

注釋：

①如農(nóng)業(yè)銀行的股份制改革是以“面向三農(nóng)，整體改制，商業(yè)運(yùn)作，擇機(jī)上市”為基本原則；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)獲準(zhǔn)可以從事除傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款之外的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，借此開始涉足商業(yè)性業(yè)務(wù)的新領(lǐng)域；農(nóng)信社的改革思路總體上包括完善現(xiàn)有的合作制金融與建立新的股份制金融兩種方案等。

②如《農(nóng)業(yè)法》分別規(guī)定了財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金的投放要求，而對于財(cái)政激勵(lì)，則僅僅規(guī)定“國家通過貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供貸款。

③國外普遍運(yùn)用市場競爭機(jī)制確定承擔(dān)發(fā)放財(cái)政支農(nóng)貼息貸款的主體資格。如法國政府從1990年起每年組織各商業(yè)銀行支農(nóng)貼息貸款的利率投標(biāo)，從所有參加投標(biāo)的銀行中選出投標(biāo)利率最低者，授予其代表政府發(fā)放支農(nóng)貼息貸款的資格。

④我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一般認(rèn)為包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行，以及村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)基于其設(shè)立時(shí)的經(jīng)營宗旨或者傳統(tǒng)上的業(yè)務(wù)定位而成為農(nóng)村金融市場上的主力軍。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，金融支農(nóng)的任務(wù)大部分是由農(nóng)信社承擔(dān)。

⑤此處借鑒了江蘇昆山市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)投資擔(dān)保公司的運(yùn)作模式。該模式的具體運(yùn)作情況請參見王瑋等，信用擔(dān)保作用機(jī)制與政府支持農(nóng)信擔(dān)保的路徑選擇一以昆山農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)投資擔(dān)保公司為例[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007，(11).

⑥此處借鑒了山東李莊市自助擔(dān)保的運(yùn)行模式。請參考李虹，激勵(lì)、合作范圍與擔(dān)保制度創(chuàng)新——李莊模式研究[J].金融研究，2006，(3).