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在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下,民間信用是不可或缺的市場(chǎng)要素,無論金融制度設(shè)計(jì)如何使正規(guī)金融具有極強(qiáng)的排它性,民間信用不可能因此而自滅，民間融資市場(chǎng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的要素市場(chǎng),而應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和在法律保護(hù)上加以明確和完善,使其市場(chǎng)作用得到更充分地發(fā)揮。②目前，我國(guó)“一行三會(huì)”的垂直金融監(jiān)管體系，一方面相對(duì)獨(dú)立于地方政府，可以避免地方政府的不當(dāng)干涉；另一方面也限制了自身監(jiān)管觸角的延伸，具體而言，中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)延伸至縣級(jí)③，銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)延伸至縣級(jí)④，保監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)延伸至省級(jí)以及個(gè)別計(jì)劃單列市⑤，證監(jiān)部門分支機(jī)構(gòu)只到省級(jí)以及個(gè)別計(jì)劃單列市⑥，監(jiān)管力度顯得不足。以銀監(jiān)會(huì)為例，2007年銀監(jiān)會(huì)開展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，主要試點(diǎn)對(duì)象包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等，但試點(diǎn)開展之后，銀監(jiān)會(huì)的基層監(jiān)管力量卻難以應(yīng)付基層金融業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管。我國(guó)中央金融管理部門的監(jiān)管力量主要集中在省級(jí)以上，地市級(jí)開始逐漸薄弱并出現(xiàn)真空，保監(jiān)會(huì)只在部分地級(jí)市設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)則沒有地市級(jí)以下的分支機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)行政區(qū)域只有中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)和辦事處，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)目前尚無縣級(jí)以下分支機(jī)構(gòu)。值得注意的是，在縣級(jí)以下行政區(qū)域，“一行三會(huì)”的監(jiān)管觸角尚未伸及，而我國(guó)大多數(shù)的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行都設(shè)在縣（縣級(jí)市）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）甚至行政村，“一行三會(huì)”在這些行政區(qū)域很少設(shè)有監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)及辦事處。即使設(shè)有監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)和辦事處的，監(jiān)管力量也嚴(yán)重不足，一般只有3到5個(gè)人，監(jiān)管任務(wù)繁重。隨著金融改革的進(jìn)一步深入，民間資本進(jìn)入金融市場(chǎng)政策逐步放寬，設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)步伐加快，監(jiān)管真空現(xiàn)象將會(huì)變得更加突出。

為了彌補(bǔ)中央垂直金融監(jiān)管體系中的地方金融管理缺失，近年來，地方政府金融管理職權(quán)有所拓展：（1）由國(guó)務(wù)院授予地方政府一部分金融管理職權(quán)。2004年，國(guó)務(wù)院將農(nóng)村信用社管理權(quán)下放給省級(jí)政府，各省成立信用聯(lián)社對(duì)全省范圍的農(nóng)村信用社實(shí)施監(jiān)督管理；2006年以后，國(guó)務(wù)院兩次下文將地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作職責(zé)交給地方政府；2009年，國(guó)務(wù)院將融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及監(jiān)管權(quán)下放給地方政府，實(shí)行“誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”。（2）中央監(jiān)管部門委托地方政府進(jìn)行部分金融監(jiān)管。2008年，銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行將小額貸款公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管交給地方政府；有的證券監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)通過與地方政府簽訂合作備忘錄，將部分金融風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)委托地方政府具體組織實(shí)施。（3）地方政府大多成立了金融辦（金融服務(wù)局）作為地方政府金融管理、服務(wù)的專門主體，同時(shí)還賦予多個(gè)部門承擔(dān)具體的金融管理職能，如省級(jí)信用聯(lián)社受省政府委托對(duì)農(nóng)村信用社行使管理指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能；國(guó)資委對(duì)同級(jí)金融機(jī)構(gòu)行使出資人職能；經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理典當(dāng)行；中小企業(yè)局負(fù)責(zé)管理融資性擔(dān)保公司。但地方金融管理的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、與“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系仍顯得較為混亂，存在的主要問題如下：第一，管理重復(fù)與監(jiān)管真空并存。首先是管理重復(fù)現(xiàn)象，以農(nóng)信社為例，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，農(nóng)信社由銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但近年來各地方政府相繼成立省聯(lián)社負(fù)責(zé)農(nóng)信社的高管任命、業(yè)務(wù)監(jiān)管等。此外，溫州銀行等地方商業(yè)銀行，既受到銀監(jiān)會(huì)的全面監(jiān)管，同時(shí)也擺脫不了地方政府的管理和干預(yù)。其次是管理真空現(xiàn)象，地方村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等地方性的民間金融機(jī)構(gòu)近年來發(fā)展較快，但基本上沒有法定的、固定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些民間金融機(jī)構(gòu)對(duì)于中央、地方金融管理體制而言都是監(jiān)管盲區(qū)。第二，地方金融管理目標(biāo)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到地區(qū)間的差異性，應(yīng)允許各地方金融管理目標(biāo)存在不同，以便地方金融管理工作具有針對(duì)性、符合實(shí)際性。如上海市確定的管理目標(biāo)是推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，北京市的目標(biāo)則是加強(qiáng)首都金融環(huán)境和金融服務(wù)體系的升級(jí)，浙江和溫州則把重心放在推進(jìn)金融創(chuàng)新以及加強(qiáng)對(duì)地方民間金融監(jiān)管之上。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)“統(tǒng)一金融監(jiān)管”的大框架、大體制、大前提，地方金融管理的目標(biāo)可以存異，但更應(yīng)該求同，應(yīng)在保障基本目標(biāo)的基礎(chǔ)之上體現(xiàn)地區(qū)的差異性特征，以此來契合“中央為主，地方輔助”的集中監(jiān)管原則。地方金融管理的目標(biāo)至少應(yīng)包含：防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)本區(qū)域金融改革及發(fā)展。第三，地方金融管理部門權(quán)責(zé)不對(duì)等。（1）就地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范而言，金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作職責(zé)已經(jīng)交給地方政府，但金融風(fēng)險(xiǎn)信息主要由監(jiān)管部門地方分支機(jī)構(gòu)掌握，一旦發(fā)生地方金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的金融監(jiān)管處置能力極為有限。（2）從地方金融發(fā)展的權(quán)責(zé)對(duì)等角度而言，地方政府一方面有權(quán)推進(jìn)地方城市商業(yè)銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行重組和擴(kuò)張，但另一方面卻并不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管責(zé)任仍歸于中央金融管理部門。第四，地方金融管理部門職能定位存在偏差。目前，地方金融管理部門普遍存在所有者、監(jiān)管者職能混淆問題，如授權(quán)管理地方農(nóng)村信用合作社的省級(jí)信用聯(lián)社，既是政府管理平臺(tái)，又是金融經(jīng)營(yíng)實(shí)體，集所有者與監(jiān)管者的權(quán)利（力）于一身，降低了監(jiān)管的有效性和獨(dú)立性。還有一些地方政府直屬的金融辦（如上海金融辦）將地方金融國(guó)資所有者職能和監(jiān)管者職能集于一身，使得地方金融監(jiān)管的獨(dú)立性與專業(yè)性大大降低。第五，地方金融監(jiān)管法律制度缺失。近年來我國(guó)民間金融快速發(fā)展，國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行等中央管理部門適時(shí)出臺(tái)了一些行政法規(guī)規(guī)章，地方政府也出臺(tái)了一些地方性法規(guī)、規(guī)章，⑦但總體而言，我國(guó)地方金融管理法律制度供給仍然欠缺，難以適應(yīng)民間金融高速發(fā)展的需要。首先，我國(guó)尚未出臺(tái)有關(guān)地方金融管理的相關(guān)法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也少得可憐，大多以國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及地方政府規(guī)范性法律文件的形式存在，法律位階低，以致各個(gè)地方的金融管理工作各自為政。其次，現(xiàn)有地方金融管理法律制度缺乏系統(tǒng)性，雖然規(guī)范性法律文件數(shù)量龐大，光是浙江和溫州就有多達(dá)30余件，但總體而言雜亂無章，缺乏系統(tǒng)性和邏輯性。從整體上講，地方金融監(jiān)管法律制度供給存在缺位，已有的規(guī)范性法律文件尚未形成系統(tǒng)的監(jiān)管法律體系。

地方金融管理的法律目標(biāo)

地方金融管理需要法律制度予以配套和保障，因此法律制度對(duì)地方金融管理的目標(biāo)設(shè)定至關(guān)重要。法律目標(biāo)，是指人們?cè)谟^念上對(duì)法律在社會(huì)中要達(dá)到的結(jié)果，它是目的論在法學(xué)研究中的具體運(yùn)用。⑧法律目標(biāo)包含著人們希望達(dá)到的結(jié)果，是價(jià)值的期待與選擇。筆者認(rèn)為，地方金融管理的法律目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為：

（一）民間金融管理法制化“制度化”的本義是指群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程。近年來，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和民間貸款公司發(fā)展迅猛，但同時(shí)也累積了一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)，2011年以來浙江溫州、鄂爾多斯、江蘇常熟等地爆發(fā)的民間借貸危機(jī)凸顯出了現(xiàn)行民間金融管理體系的諸多弊端。民間金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期游離在“一行三會(huì)”的中央金融監(jiān)管體系之外，其發(fā)展迅速但卻處于法律制度盲區(qū)狀態(tài)。從促進(jìn)民間金融有序發(fā)展而言，地方政府及其金融管理部門掌握著本區(qū)域民間金融機(jī)構(gòu)的第一手經(jīng)濟(jì)、金融數(shù)據(jù)，有助于作出靈活而有效的監(jiān)管對(duì)策，對(duì)于當(dāng)?shù)孛耖g金融的健康穩(wěn)定發(fā)展有著不可替代的作用。因此，將地方金融管理的體制、機(jī)制、政策、措施形成常態(tài)化的法律制度，用以促進(jìn)民間金融合法化、健康化、陽光化發(fā)展，是金融監(jiān)管法制建設(shè)的必然選擇。

（二）維護(hù)地方金融秩序從法學(xué)角度來看，秩序意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程序的一致性、連續(xù)性和確定性。⑨相應(yīng)地，“金融秩序”則意味著在某一個(gè)金融市場(chǎng)中存在的某種一致性、連續(xù)性和確定性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金供給的強(qiáng)烈需求，一些地方的高利貸、非法集資、地下錢莊也迅猛擴(kuò)張，對(duì)地方金融秩序構(gòu)成較大威脅。地方金融管理的目標(biāo)就是要規(guī)范地方金融市場(chǎng)，構(gòu)建有序的地方金融秩序。

（三）防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)“區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)（RegionalFinancialRisk）是指在某一區(qū)域內(nèi),由于部分金融機(jī)構(gòu)或某些金融活動(dòng)而形成的可能引起各種損失的可能性,其所涉及的范圍介于個(gè)體金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)兩者之間。”⑩金融業(yè)本身是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，而村鎮(zhèn)銀行、借貸公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等組成的民間金融體系由于資本實(shí)力有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱，一旦爆發(fā)信用危機(jī)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展甚至政治穩(wěn)定會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊。近年來一些地方興起的民間借貸、民間擔(dān)保、資金互助社等民間金融形式，以及一些單位與個(gè)人非法從事或變相從事的金融業(yè)務(wù)，潛藏著金融風(fēng)險(xiǎn)與信用危機(jī)，并已給地方金融管理當(dāng)局敲響了警鐘。地方性、區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，必須加強(qiáng)對(duì)民間金融體系的監(jiān)管，防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（四）保障地方金融安全“安全被視為一種實(shí)質(zhì)性價(jià)值，亦即社會(huì)關(guān)系中的正義所必須設(shè)法增進(jìn)的東西。因此在這種視角下，安全同法律規(guī)范的內(nèi)容緊密相關(guān)，他們所關(guān)注的乃是如何保護(hù)人們免受侵害、搶掠和掠奪行為的侵害。”輯訛輥相比于資金實(shí)力雄厚的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)而言，地方性的民間金融機(jī)構(gòu)由于本身資本金較少，管理水平較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，對(duì)金融安全性的要求更高，需要地方金融管理部門營(yíng)造一個(gè)安全的金融環(huán)境。由于金融在世界各國(guó)的特殊地位及金融業(yè)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域的強(qiáng)大滲透能力，其一旦失控，勢(shì)必會(huì)造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的坍塌，最終引發(fā)劇烈社會(huì)動(dòng)蕩。地方金融安全是國(guó)家整體金融安全的重要組成部分，對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展至為重要。

（五）促進(jìn)地方金融改革及發(fā)展相較于中央金融管理部門，地方金融管理部門在促進(jìn)地方金融改革及發(fā)展方面具有天然優(yōu)勢(shì)：一是地緣優(yōu)勢(shì)，地方政府置身于地方金融生態(tài)之中，能根據(jù)地方實(shí)際情況作出科學(xué)有效的改革決策；二是信息優(yōu)勢(shì)，地方金融管理部門對(duì)本區(qū)域的金融市場(chǎng)較為了解，尤其是對(duì)長(zhǎng)期地下運(yùn)作的民間金融體系，相對(duì)于中央金融管理部門具有信息優(yōu)勢(shì)，在推行金融改革措施的時(shí)候，更能夠把握地方金融生態(tài)實(shí)際，制定出具有針對(duì)性、可行性的金融改革方案；三是利益共同體優(yōu)勢(shì)，地方金融業(yè)的發(fā)展不僅可以給民間金融機(jī)構(gòu)帶來可觀的資金回報(bào)，也可以為地方政府帶來豐厚的財(cái)政稅收，同時(shí)還能促進(jìn)本地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府及其金融管理部門與地方金融體系是一個(gè)緊密聯(lián)系的利益共同體，具有地方金融改革與發(fā)展的原動(dòng)力。

地方金融管理權(quán)力的邊界

中央與地方金融管理權(quán)力協(xié)調(diào)配置是地方金融管理法治化的關(guān)鍵所在，有學(xué)者在對(duì)我國(guó)銀行改革的研究中發(fā)現(xiàn)，“地方政府在自身改革的不同階段，從自身利益出發(fā),利用銀行改革中的制度缺陷,不斷改變對(duì)銀行金融資源的爭(zhēng)奪方式，由初始的直接行政干預(yù)到對(duì)銀行決策施加影響，再過渡到目前通過逃廢銀行債務(wù)等間接爭(zhēng)奪銀行資源，而中央政府和銀行體系則通過不斷完善自身的管理體制和健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來抵御地方政府的爭(zhēng)奪。雙方博弈的結(jié)果在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都對(duì)全社會(huì)金融資源的配置、貨幣政策的有效傳導(dǎo)和金融微觀主體的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響”輰訛輥。這種博弈從某種程度上講，是中央政府和地方政府對(duì)國(guó)有金融資源管理權(quán)和使用權(quán)的動(dòng)態(tài)性爭(zhēng)奪。因此，中央與地方之間金融管理權(quán)力邊界的界定顯得極為必要，通過法律形式將中央與地方金融管理權(quán)力分配制度化，使之成為常態(tài)化金融管理法律制度的組成部分，能夠“實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府的激勵(lì)相容,實(shí)現(xiàn)制度均衡”輱訛輥，從而直接或間接促進(jìn)地方金融尤其是民間金融的健康穩(wěn)定發(fā)展。地方金融管理權(quán)力邊界的確定，主要涉及到三大問題：一是地方金融管理權(quán)的性質(zhì)，二是地方金融管理部門的核心職能，三是地方金融管理部門不宜涉足的領(lǐng)域。

（一）地方金融管理權(quán)的性質(zhì)地方金融管理權(quán)是在中央統(tǒng)一的金融管理權(quán)之下，為防控本區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)本區(qū)域的金融穩(wěn)定，促進(jìn)本區(qū)域金融改革及發(fā)展，而對(duì)本區(qū)域內(nèi)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和管理的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為地方金融管理權(quán)具有以下特點(diǎn)：（1）地方金融管理權(quán)是一種公權(quán)力。按照公法理論，公權(quán)力的特點(diǎn)是必須在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行使，必須經(jīng)過法律的明確授權(quán)，否則即為違法。（2）地方金融管理權(quán)是建立在統(tǒng)一的中央金融管理權(quán)框架之下，而不是與中央金融管理權(quán)分庭抗禮，兩者不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。（3）地方金融管理權(quán)是中央金融管理權(quán)的必要補(bǔ)充。地方金融管理權(quán)不是中央政府金融管理權(quán)的下屬權(quán)力，具有一定的獨(dú)立性，兩者是主次關(guān)系，而不是從屬關(guān)系。

（二）地方金融管理部門的核心職能地方金融管理部門的核心職能應(yīng)該包括：（1）地方金融管理職能。依照法律、法規(guī)、政府規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)章，行使對(duì)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)力。（2）促進(jìn)地方金融市場(chǎng)發(fā)展。全國(guó)金融市場(chǎng)的深化發(fā)展離不開地方金融市場(chǎng)的繁榮，只有地方金融市場(chǎng)發(fā)展了，金融服務(wù)升級(jí)了，才會(huì)帶來全國(guó)金融市場(chǎng)的全面進(jìn)步。相比于中央金融管理部門，地方金融管理部門可以更好地得到當(dāng)?shù)卣闹С郑玫貐f(xié)調(diào)地方政府各部門的關(guān)系，整合各種資源，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)的發(fā)展。（3）支持地方金融改革和金融創(chuàng)新。統(tǒng)一的金融分業(yè)監(jiān)管體制下，與金融監(jiān)管配套的法律制度極為刻板甚至嚴(yán)格，使得正規(guī)金融體系的金融創(chuàng)新受到限制。而民間金融體系不受全國(guó)統(tǒng)一的金融分業(yè)監(jiān)管體系約束，創(chuàng)新空間較大，地方金融管理部門可以結(jié)合本區(qū)域的金融發(fā)展?fàn)顩r，在不違背法律規(guī)定的前提下進(jìn)行金融改革試驗(yàn)，促動(dòng)本區(qū)域金融創(chuàng)新。（4）防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)以及維護(hù)地方金融系統(tǒng)安全穩(wěn)定。地方金融管理部門接近本地金融市場(chǎng)，掌握著本地民間金融體系的大量資料，有能力防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)，有義務(wù)維護(hù)地方金融系統(tǒng)安全及穩(wěn)定。

（三）地方金融管理部門不宜涉足的領(lǐng)域地方金融管理部門不應(yīng)涉足“金融國(guó)資委”職能以及融資職能。值得注意的是，目前部分“金融辦”擁有金融資產(chǎn)的管理功能，行使地方金融資產(chǎn)所有者的角色。輳訛輥集地方金融資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)于一身，會(huì)影響監(jiān)管的有效性和中立性。筆者認(rèn)為，地方金融管理部門應(yīng)專注于地方金融客體的監(jiān)督管理，其“金融國(guó)資委”職能以及融資職能應(yīng)逐步剝離，原因在于：第一，“管理是社會(huì)組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)”輴輥訛。金融管理本質(zhì)上也是一種協(xié)調(diào)活動(dòng)，是金融管理部門對(duì)管理對(duì)象的一種合法合規(guī)要求與管理協(xié)調(diào)活動(dòng)，而不應(yīng)包含所有者職能和融資職能。第二，從監(jiān)管的有效性和中立性出發(fā)，“金融國(guó)資委”職能與監(jiān)管職能應(yīng)當(dāng)分離，地方金融資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)職能由地方國(guó)資委行使較為合適，其可聘請(qǐng)專業(yè)型人才充實(shí)國(guó)有金融資產(chǎn)管理力量。第三，地方政府固然需要促進(jìn)融資，但這一職能不宜由地方金融管理部門來承擔(dān)，促進(jìn)融資的職能由商務(wù)部門或者經(jīng)貿(mào)委來承擔(dān)更為合適。

地方金融管理法律制度的基本框架

根據(jù)道格拉斯•C.諾思的定義，“制度”是一系列被制定出來用以限制人們相互交往的規(guī)則，包括正式規(guī)則（憲法、產(chǎn)權(quán)制度和合同等）和非正式規(guī)則（規(guī)范、習(xí)俗和意識(shí)形態(tài)等），制度提供了人類相互影響的框架，制度確定合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者確切地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序。輵訛輥從本質(zhì)上講，制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，是一些人為設(shè)計(jì)的調(diào)整人們互動(dòng)關(guān)系的約束的集合。就金融管理領(lǐng)域而言，金融制度可被界定為金融運(yùn)行的規(guī)則，是金融管理的主體以及金融管理的客體之間互動(dòng)關(guān)系的總和。地方金融管理法律制度的核心就是調(diào)整社會(huì)資本通過地方性的特定金融渠道（金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)）與方式（間接融資和直接融資）加以集中并轉(zhuǎn)化為有效投資的金融資源配置關(guān)系，地方金融管理法律制度的構(gòu)建緊緊圍繞這一基點(diǎn)來進(jìn)行。

（一）民間金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與退出制度1.民間金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。地方金融管理的對(duì)象主要是游離在正規(guī)金融監(jiān)管體系之外的民間金融機(jī)構(gòu)，因此，民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件的設(shè)定是至關(guān)重要的：（1）制定有符合相應(yīng)法律法規(guī)輶訛輥和《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定的章程。（2）符合法律規(guī)定的注冊(cè)資本最低限額。（3）有具備任職專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理隊(duì)伍。（4）有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度。（5）有符合要求的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施。（6）其他審慎性條件。設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方金融管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。2.民間金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為管理制度。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助合作社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是地方金融管理的主要職責(zé)范圍。由于民間金融機(jī)構(gòu)大多是私人經(jīng)營(yíng)，規(guī)模不大，組織機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范，未能引入現(xiàn)代公司管理制度，業(yè)務(wù)行為的風(fēng)險(xiǎn)性比正規(guī)金融機(jī)構(gòu)高很多，因此，地方金融管理部門必須給予輔導(dǎo)、規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督管理，通過外部監(jiān)管降低民間金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)。3.民間金融機(jī)構(gòu)退出制度。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助合作社等民間金融機(jī)構(gòu)，在發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)波或者資金鏈條斷裂，可能引發(fā)信用危機(jī)時(shí)，可以考慮由地方金融管理部門接管清算。而對(duì)該區(qū)域內(nèi)破產(chǎn)的民間金融機(jī)構(gòu)，則應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定移交管理權(quán)。（1）接管制度。民間金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響債權(quán)人利益時(shí)，擁有管轄權(quán)的地方金融管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該民間金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管。接管的目的是為保護(hù)債權(quán)人利益，對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)采取必要措施，恢復(fù)該機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)能力。被接管的民間金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。接管期限自接管決定實(shí)施之日起開始起算，具體期限由地方金融管理部門確定，可參考債權(quán)人的意見，但最長(zhǎng)期限不宜超過1年。在下列事由出現(xiàn)時(shí)，接管應(yīng)當(dāng)終止：接管決定規(guī)定的期限屆滿或者金融管理機(jī)構(gòu)決定的接管延期屆滿；接管期限屆滿前，該金融機(jī)構(gòu)已恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力；接管期限屆滿前，該金融機(jī)構(gòu)被合并或者被依法宣告破產(chǎn)。（2）破產(chǎn)清算制度。民間金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的法定事由有：民間金融機(jī)構(gòu)因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散；民間金融機(jī)構(gòu)因吊銷經(jīng)營(yíng)許可證被撤銷；不能支付到期債務(wù)，經(jīng)債權(quán)人會(huì)議同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。

（二）民間融資備案管理制度備案是義務(wù)人向主管機(jī)關(guān)提交相關(guān)材料予以置備，且當(dāng)事人必須對(duì)其提交材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)的制度。民間融資備案制度是地方金融管理法律制度的重要一環(huán)。1.民間融資備案主管部門。民間融資備案主管部門可以是地方政府金融管理部門下設(shè)或委托的“民間融資登記服務(wù)中心”。（1）組織形式。該機(jī)構(gòu)既可以由地方政府金融管理部門直接設(shè)立，加入行政編制，也可以以公司的形式運(yùn)營(yíng)，但管理權(quán)限必須隸屬于地方政府金融管理部門。（2）主要職責(zé)。主要負(fù)責(zé)對(duì)該行政區(qū)域內(nèi)的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案登記，以備后續(xù)查用。（3）人員管理。民間融資備案工作人員由地方管理，不由中央駐地方的“一行三局”輷輥訛負(fù)責(zé)。2.需備案的民間融資主體和內(nèi)容。（1）需備案主體。主要是某一特定行政區(qū)域內(nèi)的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)。（2）需備案內(nèi)容。主要包括民間金融機(jī)構(gòu)的名稱、住所、公司章程、注冊(cè)資本、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、高管人員、管理制度、終止退出事項(xiàng)等。需要注意的是，由于金融行業(yè)本身的脆弱性和高風(fēng)險(xiǎn)性，民間融資備案應(yīng)從防范風(fēng)險(xiǎn)角度重點(diǎn)關(guān)注新設(shè)立的民間金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本以及風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

（三）民間融資監(jiān)測(cè)制度1.民間融資監(jiān)測(cè)主體。民間融資監(jiān)測(cè)可以考慮由地方金融管理部門設(shè)立直屬的“民間融資監(jiān)測(cè)中心”來予以實(shí)施，該機(jī)構(gòu)應(yīng)由地方政府金融管理部門直接設(shè)立，其職能不宜委托給第三方機(jī)構(gòu)或個(gè)人。民間融資監(jiān)測(cè)意義重大，且涉及信息保密，由地方金融管理部門親自實(shí)施才能確保監(jiān)測(cè)信息的權(quán)威性、真實(shí)性、及時(shí)性、安全性。“民間融資監(jiān)測(cè)中心”主要負(fù)責(zé)地方村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)的金融運(yùn)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)匯總，對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握和綜合分析本地區(qū)金融形勢(shì)及運(yùn)行狀況，民間金融預(yù)警信息。2.民間融資監(jiān)測(cè)范圍。具體包括靜態(tài)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、合規(guī)監(jiān)測(cè)三個(gè)方面。靜態(tài)監(jiān)測(cè)主要是對(duì)地方村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等民間金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量、分布及其所涉資金的存量與增量、來源及去向等靜態(tài)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)主要是對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)融資活動(dòng)的變化、資金流來源及去向的變化等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，具體包括：民間金融機(jī)構(gòu)的新發(fā)生的進(jìn)入與退出行為、資金來源及去向的變化、資金存量與增量的變化。合規(guī)監(jiān)測(cè)主要是對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，主要包括組織形式、經(jīng)營(yíng)行為、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的合規(guī)性監(jiān)督。3.民間融資綜合統(tǒng)計(jì)制度。民間融資綜合統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)地方民間金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)整理、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料、實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督。（1）民間融資綜合統(tǒng)計(jì)主體。可以由“民間融資監(jiān)測(cè)中心”承擔(dān)民間融資的綜合統(tǒng)計(jì)職能。（2）統(tǒng)計(jì)管理的法規(guī)依據(jù)。由于統(tǒng)計(jì)管理工作的區(qū)域性并不強(qiáng)，共性較多，可以由中央金融管理部門統(tǒng)一制定《地方金融行業(yè)統(tǒng)計(jì)管理辦法》。（3）統(tǒng)計(jì)的具體操作辦法。統(tǒng)計(jì)的程序、指標(biāo)范圍、周期、數(shù)據(jù)處理、存檔管理等事項(xiàng)，均可由《地方金融行業(yè)統(tǒng)計(jì)管理辦法》明確規(guī)定，地方金融管理部門根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，必要時(shí)可在法律法規(guī)框架內(nèi)出臺(tái)細(xì)則，作出相應(yīng)的補(bǔ)充。4.民間融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。預(yù)警機(jī)制就是通過收集相關(guān)的資料信息，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)趨勢(shì)，預(yù)先警告以防止損害發(fā)生的制度。在地方金融管理活動(dòng)中，監(jiān)測(cè)部門一旦發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的因素，就應(yīng)啟動(dòng)民間融資監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，以使民間金融機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門采取相應(yīng)對(duì)策防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)或金融危機(jī)的發(fā)生。預(yù)警機(jī)制的具體環(huán)節(jié)包括風(fēng)險(xiǎn)定量指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)定性指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)、預(yù)警信息、應(yīng)急處理機(jī)制等。

（四）地方金融管理的政府責(zé)任制度地方金融管理要落到實(shí)處，就必須建立地方金融管理的政府責(zé)任制度。“政府責(zé)任制度包括憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政法律責(zé)任和行政道德責(zé)任。所謂政治責(zé)任有兩層涵義:其一，是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員的所作所為,必須合乎目的性（即合乎人民的利益、權(quán)利和福利)，其決策（體現(xiàn)為政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令、決定或措施)必須合乎人民的意志和利益。如果政府決策失誤或行為有損國(guó)家和人民利益,雖不受法律追究,卻要承擔(dān)政治責(zé)任。其二,行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)要負(fù)責(zé)決策得到有效的貫徹執(zhí)行。”輮訛輦而行政責(zé)任是指“當(dāng)代政府及其構(gòu)成主體行政官員（公務(wù)員）因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任”輯訛輦。地方金融管理的政府責(zé)任是指地方政府金融管理部門應(yīng)該承擔(dān)的行政義務(wù)，主要包括處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)本區(qū)域金融改革及發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)。地方金融管理部門決策失誤或其行為有損國(guó)家和人民利益,即使不受法律追究,但也需承擔(dān)政治責(zé)任。

作者：?jiǎn)物w躍吳好勝單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院中國(guó)工商銀行上海市分行職員