導語：探究北美金融監管新法案的啟示論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要:美國新的金融監管改革法案為全球金融監管改革確立了新的方向。在現有分業經營體制下,我國金融監管可以借鑒其成功經驗,加強監管機構間的協調與合作,擴大監管范圍和內容;利用金融危機后國際金融監管改革的新機遇,加強與國際監管機構之間的溝通協調,提高銀行業國際競爭力。

關鍵詞:金融危機；監管改革；協調監管；國際化路徑

2010年7月20日,美國國會參議院以59票贊成39票反對的投票結果通過了關于金融監管改革的《多德—弗蘭克法案》,完成了金融危機后最重要的一項法案的確定。新法案被認為是自上世紀30年代大蕭條以來最全面、最徹底的一次金融改革,其目標是重塑金融體系、重振金融競爭力、避免金融危機的再次發生。隨著新法案的實施,《多德—弗蘭克法案》將成為與《1933年銀行法案》比肩的又一塊金融監管基石,為全球金融監管改革樹立新的標尺。

作為世界金融規則的主要制定方之一,美國在金融監管“新政”中提出的提高銀行資本金標準、監管對沖基金等內容,勢必對未來全球金融監管體系,乃至全球經濟金融格局產生重大而深遠的影響。本文擬分析新法案的主要內容和不足,以及對我國銀行監管改革和發展的啟示職。

一、《多德弗蘭克法案》主要內容

根據目前通過的法案,美國將把監管觸角伸至金融市場的各個角落,全面清除導致危機的各種“系統性風險”。《華爾街日報》認為,“從整體上講,立法是為了填補監管差距,終結那些一定程度上釀成了2008年金融危機的投機交易”[1]。新法案強調四個方面:注重宏觀審慎監管、嚴格金融監管標準、擴大監管覆蓋范圍以及強調跨機構協調監管,有以下主要內容:

(一)新的監管權力

賦予聯邦監管部門新的權力。在大型金融機構陷入困境的情況下,如果這些金融機構的倒閉可能破壞金融體系穩定,則聯邦監管部門可予以接管并對其進行分拆,而無需動用納稅人的資金進行救助。建立一套由美國聯邦存款保險公司(FederalDepositInsuranceCorp.,U.S.,簡稱FDIC)負責操作的清算程序。美國財政部將提供接管破產公司所需的前期費用,但政府必須制定相應的還款方案。監管部門須對接管資產規模超過500億美元的金融機構的相關費用進行評估,以便在隨后收回接管過程中所產生的損失。

(二)新的監管機構

金融穩定委員會:將新設一個由10人組成的金融穩定監管委員會(FinancialStabilityOversightCouncil),委員會成員均為現任監管部門官員,主要負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險。該委員會的職責之一就是在認定某些大型綜合性金融機構已對金融系統構成威脅的情況下,向聯邦儲備委員會(FederalReserve,簡稱Fed)建議對這些金融機構實施更加嚴格的資本、杠桿及其他規定。在極端情況下,該委員會還有權分拆金融機構。

消費者保護機構:新設消費者金融保護局(ConsumerFinancialProtectionBureau),并賦予其決策權和部分執行權,對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的銀行和非銀行實施監管。通過加強對金融產品的透明度、簡潔性和公平性監督及對金融服務提供商的監管來保護金融消費者利益。新機構將有權對所有抵押貸款相關業務、資產超過100億美元的銀行和信用社、短期小額貸款公司、支票兌現機構以及某些非銀行金融機構進行檢查和執行監管。

(三)沃爾克規則

將控制大型金融機構的自營業務,但銀行可以向對沖基金和私募股權基金進行小規模投資。這些投資的規模不得高于銀行一級資本的3%。禁止銀行對所投資的基金提供救助。

(四)衍生品交易

將首次對場外衍生品市場頒布全面的監管規定,監管范圍包括交易行為以及出售產品的公司。要求多種常規衍生品在交易所通過清算中心進行交易。按照客戶要求定制的掉期交易仍可在場外市場進行,但必須向中央數據庫報告,以便監管部門能夠更加全面地掌握市場狀況。將在資本、保證金、報告、交易紀錄和商業行為等方面對從事衍生品交易的公司實施新的監管規定。

(五)聯邦法律優先原則

新法案允許各州對全國性銀行實施它們自己更加嚴格的消費者保護法律,州檢察長將有權執行消費者金融保護局的某些規則。如果州法律妨礙或嚴重影響了銀行的業務能力,這些銀行可以根據依據個案的不同情況逐一向各州申請相關法律的豁免權。這一規定提高了聯邦監管部門優先適用聯邦監管規定的門坎,各州司法部長有權強制執行新設立的消費者金融保護局所的某些規定。

(六)強化美聯儲權利,強調增強美聯儲的權威性和管轄權

美聯儲從以往美元購買力的守護者、宏觀經濟的保護者,躍升為“超級調控者”和“超級監管者”[2]。如今后大型金融機構經營出現困難時,美聯儲可直接接管并介入經營,而且有權更換出現問題的金融機構管理層;美聯儲將對金融控股公司實施統一監管,對重要支付結算體系進行監管。美國財長蓋特納認為,相關改革將制約不謹慎的機構,從而降低再次發生危機的可能,即使危機到來,也能更好地處理;法案將恢復人們對美國金融市場的信心、保護消費者、刺激增長。

總體而言,新法案旨在防止美國金融業重蹈2008年覆轍并保護消費者,重振美國金融業。其實是在提高金融業的穩定和活力,并非在穩定和效率間尋求平衡,最終目的依然是要盡量提高金融市場對經濟長期貢獻的效率,其最終核心是恢復金融市場的穩定、控制系統性風險。新法案可能會有損于銀行的短期利潤,但最終將有利于提高長期經濟發展的效率。

二、權力妥協與利益博弈:新法案的主要特點及影響

(一)新法案的主要特點

綜觀這項被一些美國官員稱之為“推土機式”的改革,明確責任、加強監管、防患于未然是這次金融監管的方向。美國金融監管的新法案從金融機構監管、金融市場監管、消費者權益保護、危機處理和國際合作等方面構筑安全防線,力圖使公眾恢復對金融體系的信心。在危機爆發的背景下,這樣的改革顯得尤必要,體現出了以下特點:

首先,權力的分享和延伸。對監管機構而言,美聯儲的獨立性或被削減,但其權力卻大大增強。其他監管機構則各有所得,作為監管者中惟一的破產清算機構,聯邦存款保險公司或將成為新的破產清算授權的最大受益者;儲蓄機構監理局和貨幣監理署在合并后,將成為銀行業的主要監管機構;美國證券交易委員會監管的機構和產品范圍均有所擴大。新的金融消費者保護機構有可能剝奪美聯儲在消費者金融方面的監管權力。

其次,實行全面監管、集中協調式監管。監管重心從局部性、個體性監管轉向對整個金融市場全面監管,尤其強調了對系統性風險的防范和對交叉業務的協調監管;監管范圍延伸至幾乎所有金融領域;監管方式從分業分散監管向統一集中監管轉變,通過成立金融穩定理事會,加強各監管機構間的政策協調和政令統一。

最后,嚴格的消費者保護。對消費者而言,理論上或將成為“大贏家”。消費者將受到更全面的監管保護,即便是最簡單的刷卡消費也將面對相應的監管和得到安全措施的保護,類似于住房按揭和信用卡貸款中的詐欺行為將受到嚴厲懲罰。當然,由于有了消費者保護機構,對消費者的信貸審查將更嚴,消費者或將負擔更高的信貸成本,面臨更少的選擇,貸款的可得性也會降低。

(二)新法案的影響

次貸危機導致現代金融制度面臨重大變革,在整合金融監管力量的同時,將突出金融監管當局實施以加強行業競爭和維護市場競爭秩序的監管。2008年3月31日,美國財長亨瑞·保爾森在《現代化金融監管結構藍圖》時,強調實施金融競爭性監管的迫切性;美聯儲主席本·伯南克在評論新修改的《真實信貸規則之家庭住房按竭條款》時,指出要增強按揭市場競爭在現代金融監管體系中的重要性。這些都表明政府越來越重視銀行業的競爭問題。此次新法案的最終通過,把監管重點再次放在金融業的安全方面,重拾安全至上的理念。似乎可以認為,美國的金融監管改革面臨著效率至上和安全為重的徘徊和決擇。這樣的猶豫和矛盾在新法案中也得到了體現,這也是新法案不足和改革不徹底的表現。

首先,金融監管理念選擇的不堅決。新的金融監管法案強調對市場創新的制衡,本次改革是對以前強調自由市場和縱容創新的監管理念的一個重要轉變,但同時卻沒有考慮市場競爭對金融監管帶來的挑戰和壓力。新法案的實施,重新實現對金融競爭的壓制。

美國自詡其金融市場的運作和監管機制為全球典范,上世紀80年代—90年代末,美國先后通過了一系列金融法律,最終實現了利率市場化、金融自由化、私有化和銀行業的混業經營模式。混業經營提高了金融企業的效率,也把金融風險擴散到整個金融系統。危機之后,美國危機治理和金融監管的思路發生了重大轉變:從2008年3月開始的《現代金融監管構架改革藍圖》,到2009年3月《金融監管改革框架》,再到剛剛通過的《多德-弗蘭克法案》,三份金融監管改革方案的核心是注重提升美國政府的權威、注重擴大美聯儲的職能、控制金融資本的過度投機、監控衍生品交易、注重保護投資者利益。

其次,監管重點的不對稱問題。從美國的改革思路來看,加強了對大型、具有系統重要性金融機構的監管,卻忽略了對系統性風險的關注和監督。從宏觀審慎監管的角度看,不僅要關注大型金融機構的風險,同樣還需要關注可能影響到宏觀審慎的一系列體制性因素。

再次,監管機構設置的不徹底。具體表現在:一是沒有觸及聯邦監管與州監管并存的監管“二元”格局;二是不同的聯邦層級監管機構仍然并存;三是沒有動搖美聯儲作為傘式監管者的職能[3]。為新法案增加和放大了美聯儲的職能,但沒有列明與其他機構設置的相互關系和協作機制。這樣的處理使監管機構的設置不僅有疊床架屋的嫌疑,也為實施過程中機構的沖突的發生設下了隱患。新法案將美聯儲的貨幣政策置于國會的權杖之下,這將影響美聯儲作為中央銀行的獨立性,甚至嚴重削弱美聯儲“最后貸款人”的職能。公務員之家

最后,相關制度實施的不徹底。盡管新法案內容詳盡,觸及金融業的各項業務。但法案對相關制度實施的具體內容涉及不多,留下了許多空白。如監管范圍延伸至幾乎所有金融領域但在金融機構高管的激勵方式及其道德風險問題方面沒有任何舉措,不能從根本上遏制相關機構和從業人員的投機行為,未能平息民眾對有問題金融機構和高管行為的不滿。《紐約時報》認為,監管者需要做大量工作以填補新法案留下的空白,這或許又將是另一場持續數年的“戰役”[4]。

三、對我國金融監管改革的啟示

金融危機的影響深遠,觸及各國經濟。本次金融危機對我國金融業的危害較小,部分原因是我國金融業開放性不足,資本流動尚存在一定限制。但是,吸取國際金融危機的教訓和國際金融監管改革的經驗,對于完善我國監管體制以提高國際競爭力仍然具有重要意義。

首先,美國金融監管新法案在于實現監管方式由分散監管向集中性監管的轉變,以降低金融市場的系統性風險。通過將具有系統重要性的金融機構、對沖基金、信用評級機構和金融機構薪酬政策等納入監管范圍,力圖消除監管真空的改革舉措,推動國際金融市場監管范圍擴大。我國在事實上實行混業經營的情況下,金融機構同時經營多種業務或通過創新產品進行跨行業經營,而分業監管造成了監管主體的重疊與缺位并存。有必要通過設立制度化實體機構加強監管協調,在明確各監管機構的職責權限和分工邊界的基礎上,加強信息溝通和政策協調,做到監管覆蓋的全面性。針對我國當前金融監管存在的薄弱環節,可以借鑒美國金融監管改革的經驗,轉變金融監管理念,樹立“全覆蓋”的監管理念。

其次,從美國的改革思路來看,其加強對大型、具有系統重要性金融機構的監管,對我國未來監管重點的確立也有借鑒意義。與西方發達國家不同,我國金融機構一直受到較為嚴格的宏觀審慎監管,特別是一些具有系統重要性的大銀行,一直受到多個主體相對嚴格的監管。因此,從宏觀審慎監管的角度看,不僅要關注大型金融機構的風險,同樣還需要關注可能影響到宏觀審慎的一系列體制性的因素。堅持區分風險、分類監管的原則,強化對大型金融機構的監管.

另外,金融業的同質化經營模式可以說是導致系統性風險的重要原因之一。我國銀行發展強烈地受到統一政策的影響和制約,同時各家銀行從發展戰略到客戶定位等嚴重趨同,這加劇了金融體系中的順周期性。鼓勵多樣化的金融機構的發展,發展多元化、異質化的金融業務模式和業務品種,構建多樣化和多層次的金融體系,是改變這一狀況的客觀要求。

再次,建立良好協調機制,加強監管機構間的合作。我國各監管部門之間的協調機制缺乏法律保障,僅處在原則性框架層面,“監管聯席會議制度”也尚未發揮有效作用。監管機構之間的信息協調和一致行動也成為避免重復監管和監管缺失的必然選擇。進一步深化金融監管體制改革,加強各監管部門間的協調。在現有的分業監管體制下,將協調機制法治化、機構化。成立覆蓋銀行、證券和保險的機構,該機構成員來自各個金融市場監管部門如“一行三會”、財政部、審計署等,彌補交叉監管的疏漏,促進監管政策的協調和執行。

最后,國際化治理路徑的趨同與合作。經濟全球化帶來了遍及世界各地的市場,全球化的金融市場也需要全球化金融監管的規則和合作。應當考慮對大型跨國機構采用統一監管標準,實現跨國監管合作。國際監管合作不僅是防范外源性系統性風險的重要措施,同時也有助于統一各經濟體在金融監管改革上的尺度,避免其他國家和地區較為寬松的金融市場產生的風險發生轉移。金融危機揭示了發達國家金融體系透明度的不足、宏觀經濟和監管政策協調的失敗、普遍存在的監管套利行為以及金融服務行業的道德風險,也表明發達國家所一直倡導的金融架構和運作方式并不能完全為我國和新興市場國家提供合適的標準,這便使得探索一種新的全球合作框架成為一種必需。利用金融危機后國際金融監管改革的新局面,加強與國際監管機構之間的溝通協調,了解國外金融市場發展的最新趨勢和監管機構的最新動向,從而為國內市場的發展起到借鑒作用,避免國外金融風險向國內的轉移和擴散[5]。

值得注意的是,《多德-弗蘭克法案》賦予了美國監管當局對金融機構的母公司及其分支機構延伸監管的權力,這有可能使得美國與東道國監管當局在監管政策標準等方面產生一定摩擦,進而削弱東道國監管政策的獨立性。面對不同的全球治理框架路徑,我國也需要認真考慮其在國際金融與貨幣體系中的重新定位,不僅應當穩步推進人民幣的區域化和國際化,改變當前我國貿易大國、金融小國的格局,也應積極參與國際金融體系的重構,更多體現發展中國家的利益。

四、結論

放松管制—危機—加強監管—繁榮—放松監管,一直是國際金融監管的循環之路。每一次大的金融危機過后,都面臨一次重要的對金融體制和金融監管體制的反思。此次金融監管法案的實施是美國對現行金融監管體系存在的缺陷全面反思和討論的成果,盡管其中有不少利益的折衷和妥協,但在一定程度上可以說是未來美國和全球金融監管改革的方向所在。

隨著外部風險的加大和本土金融體系的發展,我國建立機構監管、社會監督和機構自律等“三位一體”的監管模式,符合現代金融風險特征的監管框架,已是大勢所趨。未來金融監管體系正在成為新的博弈杠桿,金融監管也將成為國家新的核心競爭力。因此,我國需要認真思考在全球金融體系中的定位,除了維護自身健康穩定發展的現代金融體系和監管體制外,應當參與全球監管體系建設。從我國金融業的實際看來,需要在強調安全的基礎上,提高本國銀行的國際競爭力,從而起到對內推動經濟建設和社會發展,對外發揮國際融資,提升國家新的核心競爭力的作用。

參考文獻:

1.詳細解讀美國金融監管改革法案[EB].

2.王秀華.后危機時代國際金融監管改革趨勢及我國的監管走向[J].新金融[J],2010,(5):57.

3.厲鵬.美國金融監管的制度性變革[J].中國金融,2010,(14):70.

4.FinancialRegulatoryReform