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編者按：本論文主要從我國利用外資和境外投資面臨的新形勢；新形勢下利用外資和境外投資的工作要求和重點任務等進行講述，包括了科學判斷國際國內形勢新特點新趨勢、準確把握利用外資和境外投資面臨的機遇和挑戰、我國繼續保持對外資的吸引力,但面對的國際引資競爭更加激烈、境外投資發展態勢較好,但也面對諸多制約和風險、我國與世界經濟聯系空前緊密,維護經濟安全任務更加繁重、我國涉外投資管理能力不斷增強,但進一步完善管理體制機制的要求更加突出等，具體資料請見：

一、我國利用外資和境外投資面臨的新形勢

(一)科學判斷國際國內形勢新特點新趨勢

1、國際形勢

全球金融危機爆發以來,各國紛紛采取各項政策措施,力求擺脫危機、恢復增長;同時,加大推動技術進步和創新成果應用,著力打造新的經濟增長點。從去年二季度以來,全球經濟急劇下滑趨勢有所緩解,出現一些復蘇的跡象。一是主要經濟體經濟有所好轉,新興經濟體和發展中國家經濟增速加快。去年下半年以來,美國、日本、歐盟等發達國家和地區經濟實現正增長。聯合國12月預測,2010年全球GDP增長3%,其中OECD國家增長2.5%,美國增長2.5%、歐盟增長0.9%、日本增長1.8%。二是國際金融市場逐步趨穩。全球股市較2009年初有明顯回升,3—11月,美國道瓊斯指數、倫敦富時指數、日經指數的升幅超過或接近50%。三是經濟活躍度有所增強。摩根大通全球PMI數據顯示,2009年10月份全球經濟活動和新訂單都創下了2007年末以來的最高增速,制造業生產指數升至63個月以來的最高點。總的看來,今年世界經濟形勢總體將好于去年,全球經濟增速有望由負轉正。

但國際金融危機的影響仍在持續,世界經濟復蘇的基礎仍比較脆弱。一是全球經濟內生動力不足。目前各國經濟好轉主要依賴政策刺激,市場投資意向不強,失業率居高不下導致消費需求不足,新能源、節能環保等新興產業短期內還難以成為引領經濟增長的新引擎。二是金融領域深層次風險尚未消除。發達國家銀行等金融機構資本金損失、流動性緊缺和償付能力不足問題依然嚴重。金融機構去杠桿化過程和剝離有毒資產進展緩慢,銀行慎貸惜貸狀況難以改變,金融體系的融資功能難以盡快恢復正常。三是各國經濟刺激政策面臨調整壓力。大規模的經濟刺激計劃導致美、歐、日等發達國家財政赤字飆升、債務負擔沉重,主要經濟體央行實行零利率政策和大量收購不良資產以增加金融體系流動性,也導致金融風險從私人部門向中央銀行轉移,財政和貨幣政策均面臨較大的調整壓力。四是能源資源產品價格趨漲。在應對危機過程中,各國大量增加貨幣供應量,在實體經濟尚未完全企穩、缺乏投資熱點的情況下,新增流動性可能進入商品市場,形成新的價格泡沫,同時還加大了通貨膨脹預期。去年10月以來,國際商品市場多種產品價格上漲,原油曾達80美元/桶,鐵礦、糧、棉等也呈漲勢,增加了世界經濟復蘇的不確定性。五是全球貿易保護主義不斷升級。去年已有56個國家和地區采取了99項貿易保護措施,正準備實施的還有134項。

2、國內形勢

面對國際金融危機的嚴重沖擊,黨中央、國務院及時出臺、全面實施并不斷豐富和完善應對危機的一攬子計劃及相關政策措施,較快扭轉了經濟增長下滑態勢,保增長、擴內需、調結構取得了顯著成效。經濟增速逐月加快,預計2009年GDP增長8.5%。經濟效益不斷好轉,2009年1—10月全國22個地區規模以上工業企業實現利潤17865億元,同比下降3.4%,降幅比1—9月縮小5.7個百分點;全國財政收入1—11月同比增長9.2%。投資保持較快增長,1—11月全社會固定資產投資同比增長32.1%,增幅同比提高5.3個百分點。消費需求持續較旺,1—11月社會消費品零售總額11.3萬億元,同比增長15.3%,實際增長16.9%,同比加快2.2個百分點。結構調整積極推進,1—11月城鎮固定資產投資中第一、第三產業投資增長明顯高于第二產業。從GDP構成看,前三季度第三產業比重為40.8%,上升了1.4個百分點,第二產業比重則下降了1.1個百分點。外貿進出口降幅收窄,1—11月外貿總額同比下降17.5%,降幅比上半年減少5.9個百分點,其中11月同比增長9.8%,為2009年以來首次實現正增長。

但國際經濟長期積累的深層次矛盾與我國經濟運行長期積累的矛盾和問題相互交織,保持我國經濟平穩較快發展難度也相當大。一是進一步擴大需求存在制約。由于全球經濟復蘇過程緩慢,貿易保護主義盛行,我國面對的外貿環境不容樂觀,今年外需難以恢復到危機前水平。同時,擴大內需的政策效應將逐漸遞減,民間投資尚未有效啟動。二是結構調整壓力大。產業結構不合理、部分領域產能過剩問題在危機沖擊下更加凸顯,風電設備制造、多晶硅等部分新興行業也出現一擁而上、重復引進和重復建設的傾向。三是經濟發展方式依然粗放。科技進步對經濟增長的貢獻度偏低,激勵創新的機制還不完善,對科技研發的投入偏低。大規模的信貸投入可能帶來的金融風險以及節能減排的巨大壓力等問題也需關注。四是面臨的國際競爭更加激烈。后危機時期,我國在貿易、能源資源、資金、技術等領域面臨的國際競爭和摩擦進一步加劇。在我國對外開放不斷擴大和深入的條件下,國際經濟金融動蕩會更加直接地影響我國經濟發展。

(二)準確把握利用外資和境外投資面臨的機遇和挑戰

1、我國繼續保持對外資的吸引力,但面對的國際引資競爭更加激烈

一方面,隨著世界經濟逐漸復蘇,全球流動性和跨國企業經營狀況逐漸改善,跨國投資有望逐步改變下滑趨勢,重新步入上升通道。我國政治安定、社會穩定、國內市場潛力巨大、基礎設施和產業配套較為完備、生產要素成本低廉等優勢依然存在,我國將繼續保持對外資較強的吸引力。美國商會2009年12月公布的報告表明:2010年中國仍是美國公司投資首選地。2009年1—11月,我國實際吸收外商直接投資778.9億美元,雖然同比下降了9.9%,但是從8月份以來降幅逐漸收窄。全年引資規模估計會略低于2008年水平,在跨國投資大幅下降的整體環境下,我國的引資情況基本穩定。

另一方面,國際引資競爭更加激烈。金融危機導致全球跨國直接投資大幅萎縮,2008年全球跨國直接投資同比下降了14%,2009年預計下降30%。為促進經濟增長,許多國家加大了引資力度,通過加強國際投資合作、放寬外資準入限制、加大政策優惠力度等方式吸引跨國投資。同時,面對嚴重的失業問題,發達國家提出產業回歸和“制造業再造”,吸引本國企業海外資金回流。

2、國際產業結構調整給我國承接產業轉移帶來機遇,但優化外資結構的難度有所加大

一方面,發達國家大力發展綠色經濟、低碳經濟等,可能導致傳統產業加快向外轉移,為我國傳統產業改造升級帶來機遇。同時,發達國家在制造業升級改造過程中將產生大量服務外包需求,研發、營銷、物流等環節向外轉移步伐明顯加快,將給我國現代服務業的發展帶來良機。另一方面,優化外資結構也遇到一些新問題。一是承接國際高端產業轉移難度加大。與其他發展中國家和新興經濟體相比,我國對高新技術等鼓勵類外資的政策吸引不足。二是中西部地區承接外資轉移面臨考驗。中西部承接勞動密集型外資轉移面臨越南、印度等周邊發展中國家的激烈競爭,而我國近幾年大幅減少了外資優惠政策,中西部地區承接勞動密集型外資面臨剛起步就“斷奶”、政策吸引力不足的困境。

3、境外投資發展態勢較好,但也面對諸多制約和風險

從2004年起,我國企業境外投資步伐明顯加快,截至2008年底,我國累計對外投資1840億美元(含金融類),境外企業總資產超萬億美元,已躍居全球第十二大投資國,并位居發展中國家和轉型國家第二位。金融危機爆發以來,國際資源和資產價格大幅下跌,資源類和高技術類公司市值急劇縮水,許多國家為振興經濟對外來投資持更為開放的態度。國內企業抓住機遇,積極開展境外投資,既獲得了投資收益,也幫助被投資對象緩解了資金壓力,實現了優勢互補、共同發展。預計2009年我國境外投資額將比去年有所增長。

但境外投資發展也面臨諸多制約和風險。一是法規政策不健全,管理服務有待完善。境外投資立法步伐滯后,已出臺的各項政策措施仍需進一步銜接、配套和落實。現有財政稅收、金融信貸支持政策優惠幅度小,特別是對于戰略性重大投資合作項目,缺少明確有力的支持措施。各部門相互溝通、分工協作還不夠順暢,存在管理漏洞和職能交叉等問題。中介機構、人才隊伍建設、信息網絡、行業組織等社會服務體系建設尚處起步階段。二是企業實力有限,競爭秩序亟需規范。部分企業公司治理結構不完善、決策機制不健全、國際化專業人才匱乏,國際化經營管理水平有待提高,不少企業投資能力下降。三是產業、金融資本結合度較低,相互促進機制尚未形成。目前,我國外匯儲備居高不下與企業“走出去”融資難的現象并存。產業資本和金融資本相互促進機制尚未形成。四是外部風險有所加大,國際投資環境并不寬松。“中國威脅論”有所抬頭,國際上對我企業開展投資仍存在較多的疑慮和限制。

4、我國與世界經濟聯系空前緊密,維護經濟安全任務更加繁重

經過此次金融危機洗禮,我國在全球經濟體系中地位明顯提高,這為我國更好地“引進來”與“走出去”,積極參與國際經濟合作與競爭創造了有利條件。

但全球經濟變化對國內發展的影響也逐步深化,國內經濟發展更容易受到國際市場的沖擊,維護經濟安全的任務更加艱巨。一是經濟對外依存度較高問題。國外需求的變化和重要商品價格波動影響國內企業的生產和物價水平。此外,我國的勞動力市場也更加依賴外部條件。2008年外資企業直接吸納就業人數占城鎮就業人口比重超過11%。二是關鍵敏感領域開放問題。如金融、電信等領域進一步開放以及農業領域開放問題,可能給我國經濟發展和社會穩定帶來潛在風險,需要妥善處理。三是熱錢大規模進出問題。受發達國家量化寬松的貨幣政策、美元走弱、我國經濟率先復蘇等因素影響,可能引發熱錢大規模流入,給我國的流動性管理增加困難。

5、我國涉外投資管理能力不斷增強,但進一步完善管理體制機制的要求更加突出

隨著開放的深入和經驗的積累,我國運用法律和經濟等手段管理涉外投資的能力逐步增強。但國內外形勢的發展變化也對管理體制的完善提出了更高的要求。一是外資并購安審機制有待建立。發達國家針對外國投資的安全審查立法日漸嚴格。建立我國的外資并購安全審查制度,完善安全高效的開放型經濟體系迫在眉睫。二是現行管理體制有待改進。原有的外商投資和境外投資項目核準權限和部分具體管理條款需要進一步改進完善,新的利用外資方式對傳統的外商投資和境外投資項目管理模式帶來了挑戰。隨著人民幣國際化進程的推進,資本項目逐漸開放,也將給現行管理體制帶來新的變革,需要及早準備、積極應對。三是開發區發展長效機制還需建立。亟需出臺進一步促進開發區發展的規范意見,建立起開發區發展的長效機制,提高開發區發展水平。

二、新形勢下利用外資和境外投資的工作要求和重點任務

(一)工作要求

今后一段時間,我國面臨的國際國內形勢嚴峻復雜,新的機遇和挑戰不斷出現,利用外資和境外投資工作要深入貫徹落實科學發展觀和黨中央、國務院的整體戰略部署,以五項工作方針為指導:

1、有利于統籌兩個大局

“引進來”要更多地利用國外先進技術、管理經驗和高素質人才,使外資更好地服務于國內經濟結構調整,發揮其在產業升級、自主創新和區域經濟協調發展等方面的作用。“走出去”要繼續以能源資源為主,增強利用海外資源、市場和先進技術的能力,為國內經濟平穩較快發展提供保障。隨著對外開放的深入發展,我國利用外資和境外投資雙向互動格局正逐步形成,需要我們更加注重“引進來”與“走出去”的有效結合,加強相關政策的統籌協調,加快形成二者協調發展的良性互動格局。

2、有利于形成新的優勢

隨著我國經濟的快速增長,長期以來參與國際競爭的低成本比較優勢將逐步削弱。加快推進形成國際競爭合作新優勢已是當務之急。因此,要根據國情,在繼續發揮勞動密集型產業優勢、不斷增加就業的同時,采取措施積極創造參與國際合作與競爭的新優勢。要順應國際產業轉移的大趨勢,利用外資提升我國傳統產業水平,加快傳統產業的改造和技術升級。要引導外資投向新興產業,鼓勵外資與本地研發機構合作,加大消化吸收國外先進技術的力度。支持有條件的企業發揮比較優勢在境外投資高技術和先進制造業項目,積極吸收國外先進技術,帶動國內產業升級和加快發展。

3、有利于創新體制機制

當前我國利用外資和境外投資工作中還存在一些急待解決的深層次矛盾和問題。要注重轉變對外經濟發展方式,推進形成有利于科學發展的利用外資和境外投資體制機制,使之更加符合全面協調可持續發展的要求。

4、有利于提高開放水平

一是要擴大開放領域。通過擴大開放來解決制約經濟社會發展的體制機制問題,完善社會主義市場經濟制度,增強經濟發展的活力。二是要優化開放結構。豐富利用外資方式,堅持直接利用和間接利用外資方式并重。加快實施“走出去”戰略,在更大范圍、更廣領域、更高層次參與國際經濟合作與競爭,更好地發揮境外投資在獲取穩定能源資源供應、先進實用技術和開拓國際市場方面的積極作用。三是要提高開放質量。增強抵御和化解風險的能力,做到揚長避短、趨利避害,構建安全高效的開放型經濟體系。

5、有利于落實中央部署

一是要發揮利用外資對“擴內需”的促進作用。外資既可以直接形成投資需求,也可以通過增加就業等拉動居民的消費需求,從投資和消費兩方面實現擴大內需。在當前情況下,穩定國外貸款和外商投資規模對于擴大內需、促進就業具有重要意義。二是要發揮利用外資和境外投資對“調結構”的積極作用。利用外資對于促進技術進步和提高人力資本素質具有很好的效果,有利于實現產業結構調整升級和培育新的經濟增長點,有利于促進區域經濟協調發展。要結合十大產業調整振興規劃,進一步完善外商投資產業導向;配合國家區域發展總體戰略,加強對外資的區域引導。同時,國內企業通過開展對外投資合作、在境外設立研發中心等方式,提高了核心競爭力,有力地支持了國內相關行業發展和產業結構升級。此外,我國企業投資的農林、輕紡產品加工以及經貿合作園區等項目,也為促進國內剩余生產能力轉移、推動產業結構調整發揮了積極作用。三是要發揮境外投資對“保增長”的積極作用。未來兩年是我國一攬子計劃中大部分項目的完工時期,對能源資源的需求加大;而隨著世界經濟復蘇,國際商品市場需求回暖,國際能源資源價格可能會進一步推高,更需要我們主動參與全球資源配置,更好地發揮好境外投資的作用。同時,境外投資對帶動境內設備出口和勞務輸出也具有積極作用,直接推動了國內經濟增長。

(二)重點任務

1、保持適度規模,提高貸款效益

繼續積極、合理、高效地借用國外優惠貸款。堅持以我為主,保持國外優惠貸款適度、穩定的規模,同時更加注重將國外優惠貸款與國內資金有效結合。優化貸款投向,開拓貸款領域,更加突出資源節約、節能減排、環境保護、生態建設、新農村建設和城鄉協調發展、區域協調發展等,在逐步試點的基礎上,適時加大對職業教育、公共衛生建設、社區服務等社會發展領域以及中小企業和農村金融服務等項目的支持。繼續嚴格管理境內機構借用國際商業貸款,允許符合國家產業政策、引進國外先進技術設備的項目借用成本低于國內的國際商業貸款,允許有實力的符合條件的企業通過發行債券(包括可轉換債券)方式到國際金融市場融資。

2、完善外債管理,維護外債安全

合理控制國家外債總規模,進一步完善全口徑外債管理,加強對境外機構的外債、或有外債以及隱性外債的監測和管理,確保國家外債安全。引導境內銀行調整外債期限結構,按照國家產業政策要求優化行業投向。利用國際金融組織貸款條件優化、貸款成本降低和外國政府繼續向我提供優惠貸款的時機,適度增加借用國外優惠貸款的規模,提高中長期外債比重,進一步優化外債期限結構。引導企業根據國際市場匯率及利率變化情況及時合理調整外債幣種、利率及期限結構,降低資金成本,規避外債風險。

3、創新利用方式,拓展外商投資

大力吸引生產性服務業外商投資,形成生產性服務業與制造業協調發展的格局。鼓勵跨國公司在華設立地區總部、研發中心、采購中心等營運中心。增強外資企業和內資企業的產業關聯和技術交流。鼓勵外資企業技術創新和技術外溢。創建外資企業、內資企業、科研機構等共同參與的開放型創新體系,促進自主創新能力增強。引導外資以參股、并購、再投資等多種形式參與國內企業改組改造。繼續支持符合條件的境內企業到境外發行股票并上市。鼓勵和引導外商在我國進行創業風險投資和私募股權投資,加快我創業投資和私募股權投資體系發展。

4、優化外資結構,全面提高質量

統籌國內產業結構升級和承接國際產業轉移,引導外資更多地投向高技術、先進制造業、現代服務業、新能源、資源深加工和綜合利用、節能環保等領域。根據我國產業發展階段特點,適時研究制定吸引鼓勵類外商投資的政策措施。根據我國服務業發展需要,調整服務業準入政策,逐步放寬服務領域對外商投資在地域、股權、業務范圍等方面限制,推動壟斷性行業和領域對內外資統一、有序開放。

支持東部地區繼續發揮自身優勢,率先實現利用外資由“量”到“質”的轉變,加快實現產業結構優化升級和增長方式轉變。加強對中西部地區吸引外資的政策支持。引導東部地區勞動密集型外資向中西部地區轉移。積極研究稅收、開發區共建、人才培養等多種政策手段,對中西部地區承接產業轉移提供更大支持。

5、做好境外投資,提升投資水平

加強境外資源開發,積極參與油氣、礦產等各類資源的全球配置和市場競爭。在投資開發資源初級產品的基礎上,探討投資資源產品深加工項目。境外投資方向要進一步與國內產業結構調整升級緊密結合,引導國內資金投向境外高新技術產業和先進制造業,轉移國內剩余產能。

加強與有關國家建立的經濟合作、雙邊投資合作機制,建立健全經常性對話機制,推動我與重點投資合作伙伴關系不斷發展,拓展合作領域。配合外交工作全局,在與我關系友好的發展中國家特別是重要的資源國開展多種形式的基礎設施投資;要以我為主,加強周邊國家和地區的路、橋、水、電、港等當地或跨境基礎設施投資建設。

6、增強企業實力,強化投資主體

突出企業投資主體地位,創新境外投資方式,支持企業開展國際化經營,鼓勵有優勢的企業在全球范圍內進行專業化、集約化和規模化發展,加快培育我國跨國公司和國際知名品牌。加強國內骨干企業和國外相關企業合作。注重發揮中小企業和民營企業優勢,鼓勵其與大型企業合作。

鼓勵有實力的企業通過境外兼并與收購,獲取國際知名品牌、先進技術、管理經驗和營銷網絡。采取有力措施,加大對骨干企業和重點項目的支持力度。加強人才培訓和人才引進。扶持本土投行、法律、財務等中介機構發展。改善境外投資管理制度,完善相關配套政策,創造企業“走出去”的有利環境。

三、2010年工作部署

按照黨的十七大和十七屆三中、四中全會和中央經濟工作會議精神,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,緊密結合全國發展改革工作的大局,進一步統籌國內發展和對外開放;提高利用外資質量,優化利用外資結構;鼓勵和規范企業積極穩妥地對外投資合作;把“引進來”和“走出去”更好結合起來,推動形成參與國際經濟合作和競爭的新優勢,提高開放型經濟水平;在擴大開放的過程中不斷提高防范和化解各類風險的能力,切實維護國家經濟安全。

(一)加大政策研究力度,做好規劃編制工作

密切跟蹤后危機時期世界經濟、跨國投資及重點國家政治經濟變化情況,深入開展調查研究,提出政策建議。做好“十二五”規劃《建議》重大課題研究,深入分析我國利用外資和境外投資所處的階段性特征,充分考慮利用外資、境外投資與國內相關發展規劃的有機結合,基本完成“十二五”利用外資和境外投資專項規劃編制工作。

(二)繼續用好國外貸款,完善外債管理制度

配合“十二五”利用外資規劃制定,編制各類貸款項目規劃。積極、合理、高效利用國外優惠貸款,保持適度穩定的貸款規模,堅持向中西部地區和東北等老工業基地傾斜,注重資源節約、節能減排、環境保護、生態建設、新農村建設和城鄉協調發展。不斷開拓新的貸款領域、創新貸款模式。出臺并貫徹落實《借用國際商業貸款規定》,制定《外債管理條例》,進一步完善全口徑外債管理。

(三)優化外商投資結構,深化管理體制改革

會同有關部門及時組織好國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見的宣傳、實施工作。適時開展《外商投資產業指導目錄》修訂工作,優化外商投資產業結構。加大對中西部地區支持力度,保持對勞動密集型外資吸引力。盡快建立外資并購安全審查制度,做好相關配套工作。深化外商投資管理體制改革,形成更加便利、透明的管理體制。完善開發區發展政策體系,待國務院關于進一步規范和促進開發區發展有關政策出臺后,制定相關配套政策,提高開發區發展水平。

(四)加強境外投資指導,健全完善政策法規

推動出臺《境外投資條例》,修訂《境外投資項目核準管理辦法》,完善境外投資管理制度。修訂《境外投資產業指導政策》,優化投向管理。統籌研究制訂境外投資的總體戰略和政策措施,加強對重大問題和重大項目的協調。進一步研究制定重點國家和地區的投資合作規劃并做好實施。繼續推進鼓勵和扶持企業境外投資的財稅、金融、保險政策。進一步發揮國家政策性金融機構作用,加大力度鼓勵和引導商業銀行對企業“走出去”信貸支持。積極發揮股權投資基金對促進企業境外投資的積極作用。

(五)推動投資合作機制,營造良好投資氛圍

舉辦第三次中美投資論壇,在政府、企業、研究機構等多層面增進相互了解,促進相互投資。在現有合作機制基礎上,進一步推動我與有關重點國家簽署相關合作協議,在有關區域組織內建立相應投資合作機制,通過加強政府部門間對口磋商,為企業創造良好環境,推進雙邊重要投資合作項目開展。