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摘要：金融動員體系是突發公共事件動員體系中不可或缺的一部分。從2008年汶川地震到2020年疫情等幾次重大突發事件來看，我國金融動員從屬于財政動員體，依賴銀行和信貸，各地動員方式和動員規模各不相同，實施的具體措施不盡相同，存在強大的動員潛力與調配能力不匹配、釋法工作依然滯后等問題。本文分析了我國金融動員體系的現狀和存在的問題，提出了應建立獨立的金融動員體系、完善相關法律法規、增加動員廣度與深度、提高動員人員專業性、加強與新興科技結合等對策建議。

關鍵詞：突發公共事件；金融動員；體系建設

從2008年汶川地震到2020年疫情，在幾次我國重大突發事件中，金融動員成為突發公共事件整體動員體系中不可或缺的一部分，但也存在運行不獨立、效率不高、法律制度不完善等問題。為了進一步加強突發公共事件中的應急響應速度和處置能力，應當重視金融動員體系建設。

一、突發公共事件下金融動員體系的含義

根據2006年1月8日實施的《國家突發公共事件總體應急預案》中，對突發公共事件主要涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。突發公共事件是指在預警期沒有或極短的情況下突然發生的對社會、經濟、公眾心理等有巨大影響和破壞力的事件。突發公共事件作為突然發生的重大事件，其具有突發性、復雜性、破壞性、持續性、可控性、機遇性。這些性質要求動員體系也要具備相應的及時性、準確性、穩定性、高效性、可延續性和可復制性。作為整體動員體系中的一部分，突發事件下的金融動員體系也需要具備上述性質。突發公共事件下金融動員在狹義上是指國家通過金融機構和金融市場籌措社會資金資源以滿足應對突發公共事件需求的活動。而在廣義上，金融動員不僅為突發事件和相關組織籌措資金，調節金融活躍水平，而且需要通過金融活動，在事件發生的短時期內提高資源分配效率，針對性的提高相應部門的生產效率，并通過持續性投入和明確的分配機制，提高整體動員體系水平。在2020年期間，僅通過對醫療器械行業持續注入流動性增加生產線以及完善供應鏈結構提高貨物流轉效率，全行業生產效率提高126.7%。在國內疫情穩定，國外疫情爆發后，通過拓寬外貿出口，優化換匯流程和提升金融服務水平，將產能優勢轉化為經濟優勢，彌補自疫情爆發以來的經濟損失。截至2020年3季度末，醫療器械行業出口1151.55億美元，同比增幅153.56%。通過行業扶持和新增產業政策與配套措施，較好地展示了金融動員體系對突發事件可以進行資金支持、優化供應鏈、風險劃分、彌補損失，降低和消解突發事件對整體經濟的負面影響。突發公共事件下金融動員體系作為金融動員的具體實施者和參與者，涵蓋了相關法律法規、動員制度、動員參與方、動員效率等若干方面。突發公共事件下金融動員體系的存在，不僅應當在突發公共事件中作為金融動員的主要實施主體和框架，還應當按照國家相關規定，參與到其他動員體系中，利用金融體系對風險的監控能力和對資源的調配能力，提高整體動員能力的穩定和持續。不僅能夠在第一時間籌集所需資金資源，投入對突發事件的處置和善后，維護供應鏈穩定，更能夠在長時間的事件中，維護幣值和整體經濟的穩定。

二、我國金融動員體系的現狀

第一，金融動員體系的相關法律法規不夠完善。我國僅在2006年頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》中關于財力保障中規定“要保證所需突發公共事件應急準備和救援工作資金。對受突發公共事件影響較大的行業、企事業單位和個人要及時研究提出相應的補償或救助政策。要對突發公共事件財政應急保障資金的使用和效果進行監管和評估。鼓勵自然人、法人或者其他組織（包括國際組織）按照《中華人民共和國公益事業捐贈法》等有關法律、法規的規定進行捐贈和援助”。在法案頒布后，涉及全國的突發事件主要有2008年汶川大地震、2008年世界金融危機、2020年疫情等突發公共事件。從實踐來看，我國目前針對金融動員相關法律法規有《中華人民共和國國防動員法》《銀行法》《證券法》《保險法》《信托法》等僅在條文中有關于金融動員的條例與前述法律條文形成配套。至今，我國金融領域尚無專門針對突發重大事件的統一的動員法案，在監管機構和各地方針對突發事件中的金融機構動員要求僅有應急預案準備。第二，突發事件下金融動員體系的相關制度建設不夠健全。在一般性動員，如儲蓄動員和消費動員中，由于專業性較強，金融行業從監管到各機構有一套完整的組織方案和實施計劃，也具備相應的實施能力。但在突發公共事件中，由于事件的復雜性和突發性影響以及跨專業領域的陌生性以及缺乏針對性預案的情況下，較難要求金融全行業迅速做出相應統一協調。至今，我國金融領域尚無專門針對突發重大事件的統一的動員制度體系，目前的主要依據為各個專業法律對應急情況下的處理條款和各地方制定的應急管理預案。從2020年初的疫情這一重大突發公共事件的實際情況看，主要的金融動員工作由中央政府或各地方政府通過人民銀行、銀保監會、證監會、國有大型金融企業及其相關下設機構來實施。民營資本或民間力量，以募捐的形式進入。各地方因經濟規模的不一致，動員方式和動員規模各不相同，實施的具體措施也不盡相同。并且存在單純以行政地域而非考慮供應鏈結構或經濟區域的劃分方式，各地方各子行業動員程度和動員能力各不相同的情況。從實施具體措施來看，超過83%的動員政策實施者為銀行業，保險業其次，而證券及基金行業幾乎無動員政策和動員響應。從金融行業的總體反應看，顯示目前金融動員層級仍處于較低水平，金融動員體系依舊處于從屬于財政動員體系，以信貸動員為主，少量保險行業參與的階段。第三，突發事件中的金融動員體系主要參與者是各類金融機構。按照我國當前金融體系構成，我國金融動員體系中的參與者應分為幾類：其一，監管機構。該類參與者主要由中央政府、地方政府、銀保監會、證監會、各地方金融辦組成。作為動員體系的主要指令者和動員體系的主要控制者；其二，各金融機構。主要包括大型國有金融機構、股份制金融機構、各地方金融行業和非正規金融機構等金融企業。作為動員體系的指令實施者和主要的資源提供者；其三，民間資本和民間捐贈。作為動員體系的指令響應者和主要的補充渠道；其四，外國政府或國外民間的援助。作為動員體系的有益補充。在一年多的運行情況來看，各個層級較好地執行了金融動員任務，實現了動員體系的預定目標。當然，這一預定目標的實現主要得益于我國疫情被快速控制，并在后續復產復工中仍緊抓疫情防控。但對于整個金融行業而言，從非傳統金融機構的動員指導和動員水平到金融從業人員的實施貫徹能力都未能充分運用，動員程度和體系建設仍需加強。第四，金融動員體系的運行效率有待提高。金融動員體系的效率主要表現有兩點：其一，資金資源籌集與調配。通常來說，金融動員的核心任務是籌集資金和調配資源。籌集資金速度越快，調配資源指向性越準確，則動員體系的效率越高。從2020年疫情的實際情況看，資金和資源調配初期更多的依靠行政指令。加上恰逢春節期間，造成眾多資金短缺或資源匱乏事件，甚至演變成社會輿論熱點，造成不良影響。在疫情緩和后，醫療物資生產和調配也因國外疫情的快速發展而一度出現混亂。其二，資金資源利用率。即對相關資源投入體系的支持程度，籌措的資金和資源是否能夠在最短時間內轉化為事件所需的相應物資和生產生活資料。從2020年疫情事件整體來看，作為整體動員體系的一部分，我國金融動員系統，包括資金運用和資源分配仍會受到一些不利因素的影響，包括重復地行政指令、地域間行政命令的沖突、非法中間商的惡意漲價和國外貿易額的迅速增長出乎意料等，總體運行效率水平有待提高。

三、我國金融動員體系存在的問題

從2008年汶川地震到2020年疫情等幾次重大突發事件來看，我國金融動員體系呈現出以下幾點問題。第一，金融動員效果易受區域經濟和行政區域相異的限制。鑒于我國體制優勢，動員范圍從地域上來說，可將全國納入。從指令傳導來說，由中央或地方政府下達指令皆可。從優先層級來說，應急預案會提高整體動員程度，其中包括金融動員。但由于各省市經濟規模、經濟構成不同，各省市依據自身情況針對性動員指令而非按照供應鏈體系和區域經濟特點，導致動員指令要么重復疊加，要么無法估計產業鏈或跨區域經濟特點。而對于動員指令在全國范圍的和執行來說，協調難度成倍增加。第二，金融動員能力依賴銀行和信貸。在2020年初，金融動員表現仍主要以免除費用、增加網上辦事渠道、信貸延期等方式，被動減少事件造成的損失程度。隨著疫情被控制，經濟活動陸續恢復，金融動員也主要集中在增加貸款額度，降低風險評估要求，放寬信貸準入門檻等政策性措施作為動員手段，且主要集中在大中型企業、農業等行業領域。而作為金融行業一部分的保險、證券、基金等其他金融機構參與度較低，協調能力未能完全體現，無法完整利用我國較發達的金融體系來達成動員目的。第三，金融動員潛力和調配能力不匹配。從我國的經濟規模和行政效率來看，完全具備強大的動員潛力。根據2019年經濟藍皮書顯示，我國國民儲蓄仍維持在45%，消費支出對GDP貢獻率超50%。但2020年初疫情事件卻凸顯出強大的動員潛力和調配能力的不均衡。部分發達省市與中西部省市在資金籌集能力、資金調撥規模、資金轉化效率、對其他動員體系的支撐和推進作用上，區別較為明顯。如廣東浙江江蘇等經濟發達省份在工會資金籌集、醫護人員感染賠付金額、受影響小微企業貸款額度、發放補貼和救助金規模、IPO補助金額等與中西部地區區別明顯。第四，金融動員與科技結合有待加強。金融動員體系對信息的處理、協調、分發要求較高。我國在通訊技術、數字識別和數字貨幣等數字經濟領域處于國際領先地位，可以更加快捷、方便地構建數字化、信息化、智能化的金融動員體系。目前，我國的金融動員體系在資金募集上，可以依賴已有的信用等級體系；在資金流動上，可以依靠供應鏈體系，甚至在未來構建出先進的區塊鏈體系；在風險控制中，使用包括已經被證明可有效管控疫情地區人員流動的健康碼等系統綜合化風險預警控制系統。第五，金融動員釋法工作依然滯后。由于缺少全國性的統一相關法律，金融動員體系的組成、搭建、發展、運用等方面仍然處于受地方法規指導的現狀。無法做出對全國性事件做出統一、合理、協調、迅速地應對措施。而在地方上，金融動員體系仍然存在于各類應急預案中和針對金融突發事件的處置措施中。基于目前的立法和規范，金融動員體系仍然從屬于財政或其他動員體系，無法發揮金融特有的作用。第六，金融動員體系仍從屬于財政動員體系。一方面強大的財政能力暫時完全覆蓋突發事件的成本，導致此次疫情重大事件中金融動員不充分；另一方面，此前我國金融動員體系一直從屬于財政動員體系，不能獨立進行動員。經過近一年的疫情防控態勢和經濟增長恢復來看，雖然財政動員體系能夠對持續性較短的突發重大公共事件做出良好動員反應。但在當前全球疫情持續惡化，國內防控形勢依舊嚴峻的長期動員形勢下，出現財政偏緊的可能性較大。考慮到國際經濟形勢和出于對幣值穩定的考慮，采取穩健的財政政策和積極的貨幣政策成為了可能。這樣一來，更加證明了僅靠財政動員體系無法持久地應對重大公共事件。

四、我國金融動員體系的發展對策

第一，應從中央到地方，形成一套有效地金融動員制度。在應對突發性公共事件時，既需要考慮到全國一盤棋和統籌安排的需要，也需要考慮到供應鏈和區域經濟自身的特點，針對不同的區域形成不同地動員制度。確保動員政策能夠符合當地實際情況，被動員機構能精準實施動員政策。形成各金融機構而非僅信貸機構參與，在執行意愿、執行能力和執行效果上有別于從屬財政動員體系的新型金融動員制度。第二，應增加金融動員的廣度和深度。動員能力更加廣泛，將銀行、保險、證券、信托、基金等金融機構納入動員體系，發揮各個子行業的專業優勢，促成動員能力更加廣泛化發展。增設對非金融機構的企業的動員建設，深化動員體系。如何發揮各機構各子行業的效能，是構成金融動員體系的核心之一。過于依托某個子行業，會導致金融行業在動員時過度依賴某單一子行業或單一機構，既增加了此單一子行業風險，也無法充分發揮每一個子行業獨特的優勢。而在面對非境內突發性社會或安全事件時，某一子行業的突然失能會造成金融動員體系的整體效能降低。如SWFT系統失能、擠兌、信息系統遭入侵等。第三，應提高金融動員人員的專業性。無論是什么樣的動員體系，最終都需要人參與其中，都需要人來進行操控。因此，專業人員會在針對突發事件的動員中依靠專業能力識別風險、制定專業應對策略，對體系進行有針對性的動員。如此，才能夠使動員體系發揮出應有的作用。將人的主觀能動性和專業才能通過高效的體系發揮出來，解決突發事件中的危害，并對事件的進一步發展做出前瞻性判斷，協調有效資源，完成動員任務。第四，應加強金融動員與新興科技結合度。科技能力能夠充分提高動員體系效率和精準程度。科技的進步促進金融行業飛速發展。通訊技術的發展將促進動員體系的信息交流效率，可視化將提高信息交流中的糾錯能力，智能化將大幅減少低效重復溝通，節點化、鏈路化、去中心化可以提高信息精準水平和擴展能力，提高風險識別水平，增強資源分配使用效率。科技的發展，是促進金融動員體系大發展的重要基石。第五，應完善法律法規和制定建設。法律框架的搭建，是一切動員體系形成的根基。日本在二戰時既形成了由基礎性法律，專門的金融法規、民間捐贈規定構成的三級法律架構。從金融動員體系的角度來看，確實有力地支持了日本的侵略。而我國目前僅在基礎性法律做出了相關動員規范，在各地也僅以應急性預案做出了法規化說明，缺乏一部規范性、專業性金融動員法規。對于民間資本和民間捐贈，并未做出其在突發性事件中被金融動員和所處體系層級的相應法律法規性說明，也并沒有清晰地獎懲制度。加強相關法律制定，推進法制化進程，做到有法可依、有法必依，打造一個高效、堅強、精確的金融動員體系。第六，應建立獨立于財政動員體系的金融動員體系。金融動員體系不同于財政動員體系，尤其是市場導向和政府導向同時存在，效率、規模、應對措施更加需要精確化。從2020年以來的實際情況看，財政動員體系無法高效地長久支持應對突發事件。當金融動員體系從屬于財政動員體系時，無法發揮其針對市場導向而表現出的準確、可持續、高效等優勢。而獨立的金融動員體系，配合財政動員體系，可以針對事件的規模、危害程度、持續時間等做出準確及時的精準動員。

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作者：余音 單位：重慶工商大學