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全球系統重要性金融機構的識別

國際上對系統重要性金融機構的識別及評估，最早來源于IMF的研究。2009年4月，IMF在《全球金融穩定報告：應對金融危機測量系統性風險》中提出了系統重要性的評估，但是它主要針對的是本輪金融危機的巨大傳染性，從內在關聯性來評估系統重要性。IMF提出了四種內在關聯性模型：一是網絡模型（NetworkModel），主要討論當一個信貸沖擊或流動性沖擊發生時，由反饋效應引發的同業市場的直接相關性。二是違約強度模型（DefaultIntensityModel），主要用于分析小量大型金融機構破產的可能性以及破產造成的直接和間接沖擊。三是共同風險模型（Co－riskModel），該模型是使用金融機構信用違約掉期（CDS）利差，用回歸方法來評估一個機構與其他機構CDS價差發生明顯變化時，對其他機構CDS的影響，以此來評估兩個機構的關聯性，以此類推可以得出該事件的系統影響力。四是壓力相關矩陣模型（StressDependenceMa－trix），這是基于多家機構的CDS數據集、違約概率、股價等來評估機構破產的聯合概率分布，并計算一個機構破產對其他機構的影響。2009年11月，國際貨幣基金組織、國際清算銀行和金融穩定理事會（IMF－BIS－FSB）聯合的《系統重要性金融機構評估指引》認為，評估單家金融機構的系統重要性應同時考慮直接和間接影響，直接影響主要與規模、可替代性有關，而間接影響則取決于關聯性。2009年11月，英國金融服務局提出從三個方面衡量系統重要性：一是規模，可以表示為單家金融機構規模或在特定市場中的相對規模的連續函數；二是關聯性，可從銀行之間的風險暴露、信心渠道和資產保證金螺旋渠道三個角度評估；三是金融機構的種類，雖然有些單家金融機構不具有系統重要性，但其所在這類金融機構可能被市場認為具有系統性影響。從規模、關聯性和可替代性評估SIFIs的理論框架得到了較高認同，但在開發SIFIs評估方法論過程中，巴塞爾委員會面臨著數據缺失的制約，因為只有規模指標具有很強可得性，而其他兩個方面只能尋找替代指標近似地反映。巴塞爾委員會在2010年12月討論了全球系統重要性銀行的評估方法，并對金融機構間的資產與負債、銀行的總資產等重要杠桿進行壓力測試，最后得到全球前60家大型銀行系統重要性的排序，可是多數國家尤其是新興經濟體普遍認為，該評估方法論存在缺陷，所使用的關聯性和可替代性指標與規模指標顯著正相關性，實際上規模決定了系統重要—72—性，未能充分反映大型復雜金融機構業務模式存在的根本性缺陷。也就是說，這種方法沒有把金融機構的復雜性體現出來，反映不出當今系統重要性金融機構的真實水平。2011年3月，巴塞爾委員會改進了評估方法，出臺《全球系統重要性銀行：評估方法和額外損失吸收要求》，從系統重要性評估方法、額外損失吸收能力要求及滿足額外損失吸收能力的工具等方面提出了全球系統重要性銀行（GlobalSystemicallyIm－portantBanks，簡稱G－SIBs）的政策框架。一是以定量指標與定性判斷結合的方法評估系統重要性。系統重要性定量指標采用規模、可替代性、關聯性、復雜性和全球活躍程度五大類12項指標，每方面賦予20％的權重，同時，每個方面又分了很詳細的具體指標及權重（見表1）。根據這種新的計算方法，2011年FSB初步了全球29家系統重要性銀行名單（見表2）。今后，巴塞爾委員會將動態調整G－SIBs的系統重要性分值和名單。二是對不同組別的G－SIBs實行不同的額外損失吸收能力要求。

系統重要性金融機構的監管措施

對G－SIFIs監管的主要措施，就是采用更加嚴格的資本金要求、信息披露以及恢復處置計劃來管理。1．更加嚴格的資本金要求。2011年巴塞爾委員會依據FSB所確立的監管思路，當認定某家金融機構是G－SIFIs時，就要選用分段法來決定該金融機構應具有的附加資本要求。分段法是把系統重要性金融機構分成五個分數區間，每個分段值對應相應的附加資本，分段值越高的機構，它所需的附加資本要求就越高。如表3所示。按照《巴塞爾協議Ⅲ》的要求，資本充足率是考察銀行杠桿率的最關鍵性指標，因為它能夠約束銀行過度的市場參與，同時還可以增強對潛在損失的吸收能力，從而更好地避免系統性問題的發生。鑒于此，要求G－SIFIs的核心一級資本充足率最低要達到4．5％，而一級資本充足率必須達到6％，另外，在這個基礎上要增加2．5％的資本留存緩沖，同時，還要追加0－2．5％的逆周緩沖來作為選擇性措施。為更好地增強G－SIFIs的抵御風險能力，巴塞爾委員會對29家G－SIFIs提出1％－3．5％最低附加資本的要求（見表4）。對于那些沒有達到附加資本要求的系統重要性銀行，監管部門就要求其制定相應的資本補充計劃，如果2014年被認定的G－SI－FIs將從2016年起其附加資本要求將在3年內逐步實施，到2019年1月時完全生效，如果在規定時間段內未能達標，監管當局就會采取限制其利潤分配等眾多監管措施。—73—2．信息披露。凡是入選的G－SIFIs首先要按照表1的要求，提供相應的各項指標信息，同時還要按年度及時更新。其次，要提供機構與機構相互依存關系、金融體系與機構間的依存關系、系統重要性和結構性數據、臨時需要的特定數據等。再次，入選的G－SIFIs要準備在盡可能短的時間內提供必要的有關信息，諸如機構內的支付清算、內部運營數據、法律框架以及機構運營的監管等。鑒于此，需要建立交易、風險管理、財務以及業務等多維度數據系統，方能達到監管要求。不過，入選的G－SIFIs在按監管要求不定期呈報中，由于部分數據會涉及到商業機密等，所以在一定程度上來說，信息披露會影響到機構間的市場競爭。3．恢復處置計劃。恢復處置計劃具體來說就是那些“大而不倒”的金融機構制訂如何避免倒的設計。凡是入選的G－SIFIs必須制訂這一具有指導性的計劃，盡管這個計劃有可能用不到，但這實際上是巴塞爾協議Ⅲ的第二支柱下對資本管理以及壓力測試要求的拓展，也就是以資本和流動性指標為參考，來確定金融機構在正常運營、壓力狀態、恢復區域以及處置區域不同階段，如何能夠有序處置，從而能夠更好地保證極端壓力情境下金融機構能夠持續運行。但是，這個計劃主要是針對整個金融系統以及外部利益方，所以目前已被多國監管機構給具體化了。美、英、歐盟和中國的監管部門已出臺具體的指引，瑞士、日本等國也提出了一些具體要求。可是恢復處置計劃幾乎涉及到金融機構內部的各個環節和外部很多相關利益方，這可以說是一個巨大的系統工程，具體實施起來將十分艱難。

中國銀行入選全球系統重要性金融機構的重要啟示

G－SIFIs名單的確定是由金融穩定理事會和巴塞爾委員會主導的、客觀的過程。中國銀行的入選，一方面反映出中國在全球的重要地位，有利于提高中國在國際金融監管及其規則制定中的話語權，為推動建立公平、公正、包容、有序的國際金融體系方面發揮了更大的作用；另一方面，能夠增強中國銀行的品牌效應，加快中國銀行的國際化進程。鑒于此，中國銀行入選全球系統重要性金融機構，對加強中國系統重要性金融機構的監管具有重大意義，也給我們更多的啟示：一是建立科學的中國系統重要性金融機構的評估方法及認定標準。在2011年末，中國銀監會出臺了《關于國內系統重要性銀行劃分標準的征求意見稿》，該稿件設有“規模、關聯性、可替代性以及復雜性”四個重要指標來鑒別國內的系統重要性銀行，各個指標均賦予25％的權重，同時，在每個指標范圍內又設若干個子指標。遺憾的是，監管部門目前還沒有對證券類以及保險類金融機構提出一些具體的標準。為了順應國際監管要求的潮流，中國有關監管部門應結合實際國情，以國際評估標準為參照物，盡早科學的確定中國的系統重要性金融機構名單。同時，要借鑒歐美等國的先進經驗，依據國際標準，結合定量指標與定性判斷來合理評估，即運用四大指標和結合機構的風險管理能力、公司治理結構等重要因素來衡量。在具體實施的過程中，要根據金融機構在關聯性、規模等方面的差異來進行不同層次的劃分，應針對不同層次的金融機構采取差異化的監管政策。對于系統重要性金融機構的規模方面，可以采用“簡約金融”模式。因為限制規模對控制風險十分有利，同時，還可以防止由于市場壟斷所帶來不公平競爭的問題，所以，應讓一些大而復雜的系統重要性金融機構盡量簡化其內部結構，要盡可能去拆分過大的機構，防止由于其太大、太復雜以及風險關聯度過高。另外，要對中國銀行已入選或將要入選的全球系統重要性金融機構，在監管的過程中要高于國內的監管標準。二是充分發揮監管部門或機構的協調性。近年來，中國的金融市場得到快速的發展，呈現出混業經營的趨勢，例如證券、銀行以及保險業之間業務在劃分上日益模糊。因此，法律框架下分業經營的狀況逐漸演變成事實上的混業經營的局面。可是，中國現行監管框架內，對系統性風險度量不力、協調成本較高等諸多問題嚴重制約著監管效能有效發揮。為此，充分發揮監管機構的協調性勢在必行。事實上，監管機構的協調性主要體現在兩個方面，一是國內監管機構間的協調，另一是國內監管機構和國際監管機構之間的相互協調。加強國內監管機構的協調旨在防范那些因行業相互關聯所有可能引發的跨行業以及跨市場的風險。因此，只有加強監管部門之間的協調及聯動，充分整合及妥善利用金融體系完整的數據信息，正確判斷和有效識別金融風險，從而制定出更為有效的監管政策。加強與國際監管機構的協調旨在防范那些因金融機構的跨境業務由于面臨母國和東道國間差異的法律約束以至于不能妥善的處置風險。另外，在經濟全球化背景下，金融風險也呈現出全球化的趨勢，因此，不同的國家或經濟體的監管部門當局只有協調合作、強化監管標準才能有效地防止跨境監管套利等金融風險的發生。三是建立起與系統重要性銀行相配套的風險預警指標體系。所謂建立配套的系統性風險預警體系，就是要恰當的選取一系列關鍵性的經濟、金融等指標，能夠對可能引發系統性危機的因素做出準確的預測與警示。當前中國面臨著諸多系統性金融風險，例如：宏觀經濟結構的調整、以房地產為代表的資產價格急劇變化、匯率的急劇波動以及地方政府投融資平臺的快速發展等都可能引起系統性風險。而且，在中國系統性風險的爆發將首先會影響的是系統重要性銀行。因此，建立與系統重要性銀行相配套的風險預警指標體系是當務之急。四是建立逆周期的監管政策及有效處理系統重要性銀行風險的機制。由于銀行在業務上會與經濟周期高度相關，因而常常會呈現出順周期的行為。所以，建立恰當的逆周期調的監管政策是防范系統性風險的重要舉措。為此，第一，就要建立資本緩沖機制，它能比較好的平滑信貸周期以及經濟周期所引起的經濟波動。資本緩沖主要分兩類：一是資本留存緩沖，當銀行處于壓力期就可采用資本留存緩沖來解決；另一類是逆周期的資本緩沖，也就是為保護銀行在面臨經濟下滑時避免大量違約損失而設的，監管部門應要求在信貸過度增長時銀行做出計提逆周期資本緩沖的行動。第二，要采用差別化的資本充足率和動態撥備政策。也就是說監管機構要對不同資產規模以及不同風險的銀行提出不同的資本監管要求。例如對于房地產信貸等特定業務要提出特殊資本的要求，在經濟上行或下降時期要靈活的提高或下調資本充足率及撥備水平等。此外，系統重要性銀行一旦面臨重大危機抑或陷入困境時，就需要有相應完善的妥善處理金融機構的機制，該機制應該涵蓋是否允許破產、怎樣處置資金來源以及處置程序等較為完整的恢復與處置計劃，這樣才能有效確保系統重要性銀行的恢復、或者平穩有序的退出市場，才能有效地防止因其倒閉所可能帶來的系統性風險的沖擊及影響。

本文作者：胡海峰郭衛東工作單位：北京師范大學經濟與工商管理學院