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發票管理是稅收征管的重要環節，是稅務部門有效掌握稅源和監控稅源的基礎性工作和有效措施。但長期以來，發票管理一直是我們地稅務部門管理的薄弱環節，發票管理制度不健全，納稅人不按規定使用發票，消費者不按規定取得發票等問題一直是發票管理中存在的突出問題。因此進一步強化發票的管理，打擊發票違法違章行為，維護正常稅收秩序，堵塞稅收漏洞，提高稅收征管質量，成為當前稅收工作的一項重要內容。

一、發票管理中存在的問題

目前，發票管理的現狀是發票管理循環管道不閉合，發票管理職責不明確，難以實現系統的發票管理和檢查；一些納稅人受經濟利益驅動，無視稅收法律、法規，利用發票管理上的漏洞，采取各種手段進行偷、逃稅和各種違法犯罪活動，不但造成了稅款的大量流失，而且破壞了正常的經濟秩序，不利于整個社會的誠信程度的提高。目前，地稅部門在發票管理上存在的問題有以下幾個方面：（一）基層稅務機關發票管理制度不健全《中華人民共和國發票管理辦法》雖然對發票從印制、領夠、開具、保管、檢查、罰款等做了相應的規定，但在實際工作中，我們沒有對發票管理的各個環節做出具體的規章制度。在日常工作中，由于制度不健全，內部管理銜接不暢，使發票管理環節偏松。突出表現在放票把關不太嚴密，許多發票管理制度得不到貫徹，如發票驗舊換新制度、存根聯繳銷制度、發票管理期限制度、發票填開制度、填開發票登記備查制度等。在實際工作中沒有一個可操作的具體的發票管理辦法，發票管理的隨意性較大且不統一，還沒有形成一個系統的發票管理體系。

（二）各級地稅機關對發控稅管理的重視程度不夠。

地稅部門對發票管理在思想上還沒有引起足夠的重視，認為地稅發票犯不了大錯誤，不值得花太多的精力，對當前地稅發票中存在的制假販假和使用假發票、白條入帳、拒開發票、不使用發票等的危害性認識不足，在日常征管工作中，一部分稅務人員對發票控稅在思想認識方面還有一定的差距，錯誤的認為，稅務機關應以征收管理為主，在稅款征收入庫方面投入的精力大，而在發票管理的各個環節上重視不夠，特別是在日常的征收管理中缺少了發票的監控管理。

（三）地稅部門對發票的科學管理滯后。

近幾年來，國家稅務總局對增值稅專用發票的管理采取了許多新的措施，研究制定了不少制度和辦法，實施了金稅工程，建立了全國協查系統。但對地稅普通發票的管理措施還相對滯后，不管是防偽水平，還是檢驗系統，都與專用發票有很大距離。還沒有一套切合實際工作需要的嚴密細致的發票管理制度，沒有建立強大快速的真假票檢驗系統。

（四）發票檢查力度跟不上在基層稅務機關中沒有設立專門的發票管理機構，不能經常性開展發票的專項檢查和日常檢查。在征收管理工作中，我們只側重了涉稅的檢查，而對發票的檢查沒有得到足夠的重視。管理人員和征收人員在工作中發現納稅人有發票違法違章的行為，由于多種原因，未能完全按《稅收征管法》和《發票管理辦法》的規定進行處罰，或著久拖不辦。在發票檢查方面，我們還缺少行之有效的方法和手段，加之內部執法責任制度不健全，造成稅務機關對發票違法違章行為的檢查力度不夠，沒有形成有效的震懾作用。

（五）個別用票單位內部發票管理制度不健全。

個別用票單位內部發票管理制度不健全，又對《發票管理辦法》及實施細則以及近年來頒發的加強發票管理的規定不夠了解，從而導致內部發票管理的混亂，在工作中分不清哪些行業用國稅發票，哪些行業用地稅發票，對真假發票識別不準，把“白條”當發票充當原始憑證記帳也時有發生，經常調換發票管理員，幾年來用了多少本發票，繳銷了多少本發票，經手人是誰不夠清楚，這給發票管理和檢查帶來了很大困難。

（六）納稅人的納稅意識薄弱。

雖然經過多年的稅法宣傳，但依法納稅、誠信納稅在一部分納稅人頭腦中沒有真正形成，“查出來我倒霉，查不出我賺著”的思想還有一定市場。個別納稅人為了達到偷稅的目的，不惜以身試法，利用發票大肆偷稅。特別是隨著金稅工程的深入開展，國稅發票管理進一步加強，一些制假分子就把目標投向了地稅發票是上，具調查，在有的地區地稅假發票泛濫相當嚴重，且有曼延之勢。

（七）消費者索取發票的主動性和積極性不高實行“以票控稅”是要以用票量來反映納稅人的經營收入，讓每個消費者都索取發票是至關重要的，雖然我們采取了一系列的宣傳措施，效果也很明顯，但是，由于我們人力、物力、財力有限，宣傳的廣度、深度都不夠。至使消費者不能從維護國家稅收利益和經濟秩序角度出發積極索取發票，也沒有清楚地認識到消費索要發票即是自己的義務更是自己的權利。目前，還有很多消費者索取發票的主動性和積極性不高，消費后只要方便、快捷、節時、節錢，便一走了之。據調查，在個體私營經濟中，消費量較大的餐飲業要票率為40%左右，洗浴業要票率為20%左右，娛樂業要票率為10%，這說明“以票控稅”工作的潛力還很大，應采取有效的措施提高消費者的索票率。

二、加強發票控稅管理的主要措施和設想

對發票究竟應該怎么管，才能讓廣大納稅人安全有效地取得和使用發票，也讓稅務部門能最大限度地實現以票控稅，一直是我們地稅部門研究和探索的課題。盡管各地采取了一些相應的措施，取得了一定成效，但由于措施單一，效果不明顯，未能從根本和源頭上解決問題，發票管理客觀上要求我們必須采取有效措施，將發票管理的各項內容、各個環節有機的結合起來，形成完整的管理體系，切實加強發票管理，以確保稅收收入的實現和經濟秩序的穩定。

（一）加強制度建設，堵塞發票控稅管理漏洞。

當務之急，應當及時修訂出臺新的《發票管理辦法》，把近幾年來稅務機關探索形成的行之有效的成功經驗，以法規的形式確立下來，使得管理行為有法可依，有章可循。同時，針對基層發票管理制度落實不嚴的問題，將發票管理工作進行量化、細化，堅持從嚴、從細、從實的管理，制定具體的發票管理辦法。并把發票管理工作與征管質量考核相結合，與崗位目標責任制考核相結合，實行嚴格的考核和獎罰制度，確保各項工作落到實處。通過嚴格落實發票管理制度，把好發票領、用、存的審核和管理關。按照“哪出哪回”的原則，在發票的發售環節，應制定和實行嚴格的發售管理辦法和程序，針對不同納稅信譽等級、不同性質、不同規模的納稅人，做好發票的限量發售和驗舊換新等發售制度、發票的定期繳銷制度和填開發票登記備查制度，在發票發售環節既要方便納稅人依法納稅，又要防止發票泛濫失控，要從源頭上預防各類發票違法違章行為的發生。按照“誰管理誰負責”的原則，在發票管理環節做好發票的日常管理、檢查和監督輔導工作，把發票違法違章現象遏制在萌芽狀態。按照“誰的責任誰受罰”的原則，在發票管理的各個環節上明確崗位責任制，防止發票管理工作中出現的責任心不強或權利濫用現象的發生。再有，對用票單位和個人也應根據有關規定制定各項制度，如發票管理員制度、發票領購制度、發票填開制度、發票保管制度、發票繳銷制度、發票管理獎懲制度等。只有建立統一規范的發票管理制度，并嚴格執行，才能確保發票管理的各個環節銜接暢通和良好循環。

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（二）提高發票控稅管理的思想認識要提高稅務人員對發票管理工作的認識，切實把發票管理提高到是提高征管質量和抓好稅收收入的高度來認識，決不能認為完成了稅收任務就是管好了稅收。我們應該認識到，發票作為經濟生活中的收付憑證，在整個社會經濟生活中，特別是在稅收征管及財務管理中的作用越來越大，它是進行稅源控管和計稅的依據。發票這道防線一放松，就會擾亂整個發票管理秩序，就會給經濟領域的違法犯罪打開方便之門，給我們稅收征管工作帶來很大的難度，導致國家稅收的流失。要充分認識到稅務機關管好了發票，也就控制了稅源，挖掘了稅收潛力，管住了稅收。

（三）加強發票檢查，嚴厲打擊發票違法違章行為。

在基層稅務機關中成立發票的專管機構，集中精力，集中力量管好發票。堅持日常發票管理與發票檢查相結合，管理與檢查并重。在做好日常發票管理的基礎上，加強發票檢查工作，要認識到這項工作的重要性和緊迫性，要將發票檢查與整頓和規范經濟秩序相結合，把發票檢查作為向管理要收入的突破口，定期開展發票專項檢查，切實做好發票的日常檢查，以查促管，進一步堵塞發票管理漏洞。一是在發票檢查中對納稅人取得的不符合規定的票據，堅決從成本費用中剔除，并依法給予處罰。二是對拒開發票、開假票和使用非法發票、票據的納稅人，要給予嚴厲的懲處。針對個體私營業戶分布廣泛，納稅意識淡薄，稅務機關難于管理的特點，我們要建立發票違章舉報、獎勵制度，設立舉報電話，集中專人，晝夜值班，保證隨時接到舉報，隨時進行查處。凡舉報發票違章經查實后，對舉報人每次給予一定的獎勵，以鼓勵舉報人的積極性。三是明確檢點，確保檢查質量。針對部分業戶使用假發票現象，把查處重點放在集中打擊假發票上。結合整頓經濟稅收秩序，定期開展大規模的發票打假、制假活動。四是注重檢查方法，保證檢查效果。針對個體私營業戶發票違法違章行為隱蔽性強，取證難的特點，檢查中先從一些應酬多、會議多、對外聯系多、取得發票多的單位查起，根據他們取得的、已入賬的違規票據，順藤摸瓜，查處違規開票單位，能取得好的效果；或者按照行業進行專項檢查，這便于發現問題和總結經驗。在發票檢查中，對違法違章單位和個人嚴格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發票管理辦法》進行處罰，嚴厲打擊利用發票偷稅的不法行為，以維護稅法的尊嚴。

（四）加強部門配合，加大管理力度。

加強各個部門之間的有效配合，形成對發票齊抓共管的局面。一是在稅務機關內部，發票管理機關要將發票管理的新規定和新要求及時傳達給基層稅收管理單位和稽查單位，使他們在日常征管和檢查中落實、宣傳好這些規定和要求。同時，要求基層稅收管理單位和稽查單位要將工作中發現的發票管理中的問題及時反饋到發票管理單位，使他們采取有效措施，堵塞管理漏洞。二是稅務機關應與財政、審計、監察等部門取得聯系和配合，要求各單位在進行消費時，必須嚴格按照消費行為索取合法發票；單位負責人對本單位取得的票據要嚴格審查，對不符合規定的堅決不予簽字報賬，嚴格控制違規票據入帳。三是與司法機關搞好協作，加大執法力度。借助公安機關的執法力量，聯合出擊，共同查處發票違法違章的大案、要案。對拒不履行稅務機關處理決定的，移交法院強制執行。嚴厲打擊發票違法違章行為，凈化稅收環境，整頓稅收秩序。

（五）強化服務意識，加強宣傳輔導工作。

在以前的稅收管理工作中，我們只注重了發票管理事后的監督檢查力度，而忽略了發票管理事先的宣傳輔導工作。當前，黨的十六大作出了支持東北老工業基地加快調整和改造的重大戰略部署。我們稅務部門應當優化稅收服務，調整思維方式，在發票管理上也要增強服務意識，作好發票使用的宣傳輔導工作。一是要提高用票單位和廣大納稅人對發票的認識，在充分利用好廣播、電視、報刊、公告、標語、專欄、傳單等固定媒體的基礎上，積極創造條件，采取各種渠道和形式把發票法規知識宣傳好，使廣大消費者和用票單位能真正了解發票的用途和發票取得、使用、保管以及如何識別真假發票等方面的知識，鼓勵消費者在消費時索要發票，積極動員社會各界力量支持協助搞好發票管理工作，目前我們正在實行的發票兌獎活動就是一種很好的宣傳和普及發票知識的方式。二是提高用票單位和財務人員、發票管理員和開票員的發票業務知識水平。要求企業發票管理的崗位盡量固定，不得隨意調整，稅務機關要定期舉辦發票管理培訓班，向他們系統地講解發票管理法規和有關業務知識。使他們能夠真正懂得如何管票、用票、識票，督促和幫助他們建立健全內部發票管理機制。三是在日常稅收管理工作中，加強對納稅人正確使用發票的輔導工作，作到服務到戶，宣傳到位。通過宣傳要提高納稅人依法用票的自覺性，鼓勵消費者索取發票的積極性，形成全社會共同協稅、護票的良好氛圍。

（六）積極開展發票兌獎活動。

2004年08月24日國家稅務總局下發了《關于進一步加強稅收征管工作的若干意見》中提出：加強發票管理，運用“以票控稅”管理手段，堅持有獎發票制度，充分發揮發票控管稅源作用。根據文件精神，我們也應該轉變觀念，大膽解放思想，開拓創新，采取有效的措施，進一步加強發票控稅力度，實現稅款應收盡收。針對部分個體私營經濟分布廣泛，行業眾多，而且有部分行業消費量大，稅源分散，基層稅務機關難于管理，群眾索取發票熱情不高的特點。我們應積極組織開展發票兌獎和抽獎活動。在發票開獎時舉辦大型稅法宣傳活動，進一步增強了消費者依法索取發票的積極性。

而且因地制宜地在消費領域，尤其是在第三產業中開展發票兌獎活動，有著十分重要的現實意義，地稅稅務部門也由此探索出了一條稅收專業性管理和社會群眾化管理相結合的道路。在多方面起到了促進作用：一是實行發票兌獎的辦法來“以票控稅”，可以通過發票用量較真實地反映納稅人的實際經營收入，從而真實體現納稅人應繳納的稅款，在購票環節直接扣稅，實現稅款的應收盡收。二是實行發票兌獎的辦法來“以票控稅”，將逐漸取代過去典調核稅、定期定額的征收辦法，改變了個體定額一統天下的局面，解決了核稅不準、稅負不公的問題，使稅收征管進一步加強；三是由于不辦理稅務登記就不能購買發票，在消費者積極索取發票、稅務機關嚴厲打擊發票違章行為的情況下，那些不辦登記進行逃稅的業戶會主動到稅務機關辦理登記和領用發票，解決了漏征漏管戶的問題，使稅收管理進一步加強。四是可以調動人民群眾參與稅收監督、舉報不法經營者不按規定使用發票的積極性，極大地彌補了稅收征管的不足和漏洞。五是把實施發票有獎管理作為強化稅收征管手段的具體措施來加強，逐步擴大實施范圍和加速實施步驟，從而使發票有獎管理辦法適應了從定額征收到查賬征收過渡的要求，也適應了國家全面推廣稅控機的要求。

（七）推廣應用稅控收款機加強對稅源真實性監控。

稅控收款機實質上是一種電子發票，2004年4月29日，國家稅務總局、財政部、信息產業部、國家質檢總局聯合下發了《關于推廣應用稅控收款機加強稅源監控的通知》，這對于我們地稅系統加強稅源監控，堵塞稅收漏洞，維護消費者的合法權益，減少稅款流失必將起到十分重要的作用。我們應當把握好和利用好這個有利契機，先在規模較大的賓館、餐飲、服務業進行試點推廣，并逐步擴大使用范圍。稅控收款機的使用解決了原有手開式發票中二次復寫、大頭小尾、發票隨身攜帶、隨意填開等缺陷，使營業收入能夠真實的得到反映，也使開票方杜絕了使用假發票的違章行為。

（八）研發建立廣域發票查詢信息系統。

地稅部門應該在全國或本省建立起一個暢通無阻的廣域的發票信息快速查詢系統，在發票查驗上實現上下聯通、跨區聯網。這樣，不但能使稅務機關及時地發現和打擊各種發票違規和偷騙稅行為，也增加了百姓對發票真偽判斷的途徑，達到普及發票真偽判斷的目的，更大限度的抵制假發票的蔓延。