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高校財務預算是學校根據教學、科研、學生、生活服務、基本建設等事業發展的計劃、任務,對學校一個會計年度收支規模的預計。高等學校作為一個非盈利組織,預算管理是高等學校財務管理中最重要的管理方式,高等學校預算管理工作的好壞將直接關系到高等學校各項工作完成情況,直接影響到高等學校各項資金的使用效益,關系到高等學校的發展?？茖W財務預算能保障學校各項事業順利開展,優化學校資源配置,防范學校財務風險。本文在查閱有關資料的基礎上分析國外部分高校財務預算管理經驗,思考對加強我國高校財務預算管理的啟示。

1國外高校財務預算管理經驗

國外部分高等學校歷史較長,在長期預算管理實踐中形成了比較健全的管理體系,而且有些國家和地區市場經濟發達,管理制度比較完善,高等學校在適應市場經濟方面積累了豐富的經驗,因此這些國家和地區的高等學校預算管理的做法對我們有很強的借鑒意義。

1.1美國高校財務預算管理的主要做法與經驗

美國高等教育的辦學模式和管理體制千差萬別,但總的來看,公立大學的財務管理尤其是預算管理比較完善。其主要經驗有以下幾方面:

1.1.1專門設置預算管理機構。

預算管理機構是預算辦公室和控制辦公室,預算辦公室和控制辦公室設在學校財務處,預算辦公室負責管理學校的預算性資源,通過科學預算,最有效地利用有限資源,支持學校的教學、科研和公共服務活動;隨時向學校管理部門提供準確、及時和有意義的預算和財務信息;提供財稅咨詢、財務政策和實踐以及管理和分析工具、方法;為學校提供高質量的財務咨詢,管理學校及各單位預算的制定過程?？刂妻k公室監督、控制、評價預算執行情況。

1.1.2嚴格的預算編制有程序。

美國的高等學校高度認識到預算管理的重要性,認為預算編制的過程是學校規劃事業發展的過程,所以高校預算有嚴格的預算編制程序。與我國高校不同,美國的高校通常以學年為預算年度,相應也以學年為會計年度,按編制年度預算和財務報告。美國高校預算年度一般為每年9月1日到次年8月31日,預算要提前一年編制,即每年4月份開始編制下一年度預算,層層審查論證,不斷完善,最后報到州長,州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預算。經批準的預算具有嚴肅性和強制性,各高校必須嚴格遵守,不得隨意更改。

1.1.3科學分配經常費預算和建設性預算。

高校預算分經常費預算和建設性預算,分別編制,以確保高校正常運轉。經常費預算有一套復雜的計算公式,主要參考依據是以高校所開設專業的學分小時的單價為標準計算,同時也考慮學校招生人數的多少。建設性預算根據項目申報,州議會要根據州財政狀況和高校實際逐一審批。在建設性預算方面體現優先保障原則,即預算中要優先體現學校發展目標,當年學校優先發展和保證的重點項目要給予優先保障,從而使有限資金發揮出最大的效益,促進學校發展。

1.1.4完整的預算體系。

美國有些高校既按收支對象、功能編制學校總預算,又按校級各位領導(校長、教務長、副校長)管理控制的權限分別編制收入預算,還按校級各位領導分管的部門、院系及項目分別編制分部支出分配預算,從而構成一套預算體系。這種預算體系,對于明確學校預算管理職責,嚴格預算管理,強化支出控制,都是有益的嘗試。

1.1.5預算控制嚴格。

學校財務處下設專門的控制辦公室,校內部預算單位均設置預算員,負責執行本單位的預算,任何單位都不得突破預算。大學校長盡管掌握一定的機動資金,但無權動用,這些機動資金是保證在特殊情況下經校董會同意后方可動用。美國的高校都對支出實行嚴格的預算控制,除非極其特殊情況,支出不得超過預算控制數額。在預算收支不平衡,收入無法滿足支出情況下,不得不采取裁減員工、專業,壓縮減少招生規模等辦法。

1.2澳大利亞、新西蘭高校財務預算管理的主要做法與經驗

澳、新高等學校都十分重視學校的預算管理。他們認為編制學校經費預算的過程,實際上是落實學校戰略發展規劃的重要步驟,也是進一步優化學校資源配置的過程。其預算管理具有以下特點:

1.2.1預算程序嚴格。

學校財務部根據以往年度預算執行情況和下一年度事業發展需求提出新年度預算的初步方案,由主管副校長(也稱預算執行主席或學校財政委員會執行主席)組織,分別召集學校學術委員會和預算委員會,對學校財務部提出的預算草案進行廣泛的討論和征求意見,提交校委會討論通過。

1.2.2合理分配預算。

各學校一般可將經費分為人員經費和非人員經費。澳、新高校經費預算中65%-75%的經費為人員經費,25%-35%為公用經費,兩者有效的調整系數為1.5%-1.9%。非工資性的支出主要有教學支出、科研支出、學術活動支出、設備支出、獎學金支出、管理費支出、公共服務費支出等。根據歷年的支出情況分析,各項支出在預算中都占有相對固定的比例,形成了經費分配的相對穩定性和科學性。各學校在下達院系經費指標時采取的預算辦法也比較科學,主要依據是學生數,同時考慮培養成本系數。比如悉尼大學在分配各院系教育經費時,除按照學生人頭數來計算外,還根據不同專業的不同培養成本,將全校不同專業的培養成本分作7個等級系數,最高與最低之間相差較大。如表1所示:

這種按學生培養成本分配經費的辦法體現了不同學科的特色,也使學校對各院系的預算分配更為科學合理。

1.2.3預算透明度高。

學校的預算草案出臺后必須向全校公布,廣泛征求意見。每個教職工和學生都可以對學校的預算發表意見。預算正式通過后,也必須向全校公布,便于全校教職工監督執行。

1.2.4預算約束性強。

學校的預算經學校議會討論通過后,由學校財務管理部門嚴格執行,任何人都無權隨意增減,如遇特殊情況確實需要調整預勢,必須按法定的程序辦理。

1.2.5預算執行監控嚴格。

學校預算的制定主要是預算委員會,預算的執行主要是學校財務部,而預算執行的監控除了要受預算執行委員會、財政委員會和廣大教職工的制約之外,還要受到社會上的會計師事務所等監督審計部門的監管。學校的年度決算必須詳細說明學校經費收入和支出的數據、預算執行情況,分析經費使用的效果,闡明結余和赤字原因,交會計師事務所等社會部門審計。

1.3英、德、荷蘭等國家高校財務預算管理的主要做法與經驗

英國、德國、荷蘭在高等學校預算管理的一個共同特點,是編制綜合財務預算比較規范,有一定的原則和內容,也有法定的審批程序。同時,綜合財務預算的執行也相當嚴格。

1.3.1規范的財務預算編制的程序。

校長、行政副校長或會計人會同財務處,在征求學院領導及系、所領導意見的基礎上,主要考慮上年度計劃執行情況和本年度預測收入,以及歷來的經驗和現時的需要,提出綜合財務計劃的初步方案。初步方案須經學校董事會討論審定,然后報政府主管部門審批,形成正式方案。

1.3.2嚴格的財務預算執行控制。

學校財務處按照年度財務計劃,將經費指標分解到各學院及教學系、研究所,形成學院的財務預算。學校財務計劃一經下達,各級組織必須按計劃執行,絕對不允許超計劃開支。如遇特殊情況,確需增加開支,可在學校每年6～7月調整計劃時提出,經校董事會審批后,方可實施。學校調整計劃,增加支出,必須在收入增加的情況下才有可能批準。

1.3.3實行預算管理的強約束機制。

阿姆斯特丹大學為了管好、用好預算資金,實行了預算管理的強約束機制。首先,每年確定預算時,依據國家下達的預算撥款數額,給各系部下達預算指標草案;其次,各系部在充分討論的基礎上編制本系部預算并上報校財務中心;再次,校財務中心結合學校的經費來源及實際情況,匯總編制全校的經費預算,并呈交校務委員會研究審批。校務委員會由30人組成。其中,10人為有學術成就的著名教授,10人為行政管理和教輔人員,10人為學生代表。校務委員會每四年改選一次(學生代表可提前)。全校的每年度預算必須經過校務委員會討論通過方能有效。若預算一旦討論通過,誰也無權進行變更或調整。如預算支出遇到特殊原因可能超支時,財務主管,分管財務的副校長乃至校長都無權做出調整預算的決定,必須經過校務委員會研究批準。

2國外部分高校財務預算管理對我國的啟示與思考

2.1落實財務預算管理機構責任

國外高等學校一般都有專門的預算編制機構,專門行使預算編制職能。我國高校要科學設置預算管理機構,并且切實履行責任,發揮實效。學校財經工作領導小組(或預算委員會、學校黨政班子聯席會、黨委常委會等)是學校預算管理的最高權力機構,審查、批準學校預算,對預算的編制、調整、執行和決算實行監督。學校教職工代表大會和紀委、審計處對學校民主理財和預算實行監督。學校教職工代表大會在預算管理中具有審議學校預算、決算草案,提出質詢和修改意見,供學校財經工作領導小組參考。紀委、審計處對學校預算管理和執行部門的預算違法、違規行為,向學校領導提出報告,并進行調查處理。學校財務部門是學校預算管理的執行部門,負責編制學校的預算,決算草案;編制預算調整方案;具體負責學校預算中的控制、監督和會計核算;定期向上級主管部門和校財經領導小組報告預算、預算執行情況和決算。各經費主管部門負責編制本部門(單位)的經費需求預算、決算、組織和監督本部門(單位)預算執行,按規定向學校財務部門提交預算安排和決算情況。

2.2提高財務預算編制水平

國外高校重視財務預算編制的水平和質量。學校資金有限,資金分配應有重點,傾向優先發展項目,最大發揮資金的效益,財務預算編制思路與學校的發展目標相一致,堅持重點性原則,先重點、急需項目,后一般項目。財務預算根據不同學院和部門特點,科學合理分配資金。隨著高校多種經濟成分的日益復雜,預算涉及的內容更加多樣化,在安排各部門預算時,應改革傳統的上年基數只增不減的慣例,要先對各部門全年的經費計劃作全面調查,綜合運用、靈活選擇基數預算法、定額預算法、零基預算法等編制方法,增強預算的規范性、科學性和合理性。財務預算編制是一項系統工程,財務預算編制人員要對學校運行、建設發展與預算的關系進行研究,對學校內外部影響預算因素進行經常、系統、廣泛的搜集和分析整理,為學校財務預算管理提出細致可靠的依據。在預算編制中,預算編制人員需要對高校紛繁復雜的業務活動及變化情況有比較全面的認識,縝密的科學論證,從而保證科學合理編制財務預算。

2.3強化財務預算執行監控力度

國外財務預算管理中強化預算控制。預算編制后,若不進行嚴格監控,那做的預算就形同虛設,完全失去了意義。這就需要在高等學校內部建立一套以財務部門為中心,上通學校決策層,下聯院系部處辦的預算執行信息傳遞與反饋的網絡系統。如復旦大學研制的專門用于高校預算管理的復旦天翼信息管理系統,在高等學校廣泛應用。有了高校預算管理網絡,可以通過權限劃分,密碼控制,實現網上預算經費查詢。一方面,可對整個學校及下屬各部門的預算計劃及執行情況進行實時監控,嚴格控制資金流向,一旦發現超預算或無預算用款現象,系統立刻自動提出預警或禁止信息。另一方面,可以及時將學校及其下屬各部門的預算執行情況傳遞給學校決策者和責任單位,使他們能及時了解信息,盡快做出相應決策,以保證預算計劃的順利完成。加強預算執行情況的分析,發揮財務預算管理的先導作用,真正做到“決策未來、監控過程、關注結果”。以往的經驗表明,預算編制作得很好,就是執行不了,關鍵的問題就出在對預算執行的監控不力。

2.4建立財務預算執行績效評價與激勵機制

學校財經工作領導小組下應設業績考核委員會,負責對預算執行情況按季度和年度進行評估,堅持績效性原則,建立績效考評制度,對預算的執行過程和完成結果實行全面的追蹤問效,不斷提高預算資金的使用效益。根據學校實際,制定切實可行的預算評估考核及獎懲機制,結合對各部門預算執行情況的考核,制定相應的配套獎懲措施,對積極增收節支、預算執行情況良好、資金效益高的部門給予一定的獎勵。對浪費資金、預算超支、預算執行情況不好、資金使用效益低下的部門處以一定的懲罰,這樣可以維護預算的嚴肅性和有效性,避免虛報項目,盲目爭取資金不辦事現象,充分調動學校內部各方面預算管理的積極性,使財務預算管理工作進入科學化、制度化、規范化的軌道。其次是建立完整的預算執行考核制度,明確考核內容、指標,將預算執行考核作為績效考核的重要內容,考核各學院、部門預算執行的真實性、合法性、科學性和效益性等,發揮教職工的積極性與創造性,促進預算管理水平與效益的不斷提高,更好地做好高校的財務預算管理工作。