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一、全成本管理背景

（一）全成本管理背景

世界范圍的競爭壓力，服務產業的增長，以及信息和生產技術的進步已經改變了經濟的性質，并引起了企業經營方式發生了顯著的改變。這些變化反過來又促進了成本管理活動的發展。首先，全球競爭壓力增大。大力發展的交通運輸和通信將許多的生產廠家和服務公司帶入了全球市場。面對競爭全球企業發展戰略，一種是“差異化”戰略，一種是“成本領先”戰略。無論公司規模的大小，都被國際競爭所提供的機遇所影響，差異化戰略實施受到沖擊，因此，客觀情況要求利用會計信息控制成本，實行“成本領先”戰略，提高生產效率和盈利能力。其次，服務產業的增長。隨著傳統的制造業重要性和比重的降低，服務產業的重要性得到提高、比重上升。服務行業的獨有特點要求必須擴展和采納符合這一行業特定環境的科學的成本管理。服務產業競爭的加劇使得這些產業的管理者更加有意識地需要用會計信息進行成本計劃、控制和決策。再次，信息技術的進步。隨著計算機和人工智能工具的廣泛運用，許多企業已從傳統的勞動密集型生產轉變為資本密集型與技術密集型生產。直接人工成本在總成本中的比例由20紀70年代的40％下降到80年代的20％，9O年代后期的10％，部分已達4%-6%。同時,間接成本比例大幅度提高，成本結構內容更加復雜，客觀上要求有更加靈活地適應更為復雜的成本計算管理方法。

（二）節約型機關建設背景

對于政府機關而言，一方面，全球化背景下的政府運行成本必然要求進行對比和信息公開，那些成本占GDP比重較低的政府往往被認為是效能較高的政府，而行政運行成本較大、占比較高的政府往往被認為是機構臃腫的政府。因此，我國政府機關必須面對新的形勢和壓力，努力降低行政運行成本。另一方面，由于資源稀缺、環境破壞，政府機關必須帶頭倡導資源節約、勤儉節約的運行方式，引領全社會形成資源節約、保護環境的意識。《機關事務管理條例》總則明確將建設節約型機關作為條例制定的目的，也是我國首次將節約型機關建設的任務目標以國務院條例這一法律形式確定下來。節約型機關建設是新形勢下推進科學發展，實施資源節約戰略的必然選擇，是推進行政體制改革、加強政府自身建設的必然選擇。建設資源節約型、環境友好型社會是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是加快轉變經濟發展方式的重要著力點。推動科學發展，必須深入貫徹節約資源和保護環境的基本國策，合理控制行政成本，加快建設節約型機關。政府是經濟社會建設的“第一責任人”，理應率先垂范，深化行政體制改革，轉變行政理念，創新管理方式，建設節約型機關，帶動全社會轉變生產方式和消費方式，推動經濟社會向好發展。堅持以人為本，促進社會公平正義，必須建設節約型機關。政府機關只有以身作則，嚴于律己，合理控制行政成本，有效節約公共財政資金，推進節約型機關建設，將更多的資金用于保障和改善民生，將更多的精力用于發展社會事業和維護群眾權益，才能取信于民，造福于民，增強政府的公信力。注重統籌兼顧，實現全面協調可持續發展，必須建設節約型機關。加快轉變經濟發展方式是我國經濟社會發展的一場深刻變革，政府作為這場變革的參與者和主導者，必須從轉變自身建設的發展方式做起，切實抓好節約型機關建設，統籌兼顧經濟發展、政府運行和機關建設之間的關系，協調處理節約型機關建設與和諧社會建設之間的關系。推動政府運行保障模式由粗放型向集約型轉變、由封閉型向開放型轉變、由規模型向效益型轉變，統籌資源配置，合理調劑資產，努力降低機關運行成本，為實現經濟社會又好又快發展提供有力保障。堅持執政為民，保持與人民群眾血肉聯系，必須建設節約型機關。勤儉節約、艱苦奮斗是我們黨的優良傳統，不論經濟發展到什么水平，這個優良傳統都不能丟。建設節約型機關是加強黨風政風建設的迫切任務。十八大報告提出我們黨要堅持艱苦奮斗、勤儉節約，堅決克服形式主義、官僚主義，以優良黨風凝聚黨心民心、帶動政風民風。

二、全成本管理內容與流程

（一）全成本管理內容

全成本管理內容包括：加強成本管理基礎工作，制定各類開支范圍和定額標準，實行目標成本管理；劃分成本管理中心，明確成本責任主體，分解成本管理指標，落實成本管理責任，實行成本的全過程歸口管理；編制成本計劃，制訂并執行成本管理和控制措施；開展全成本核算與成本分析，監督控制成本計劃執行，提交成本報告，開展成本績效考核；運用信息化技術提高成本管理科學化水平。

（二）全成本管理流程

1.成本目標管理：包括成本定額標準、測算和計劃。要求全口徑確定成本項目，制訂成本項目定額標準。成本項目定額應兼顧當前管理服務能力和更高保障要求制訂，并保持定額的相對穩定性和內在關聯性。成本定額標準包括實物定額、結算標準、定額包干標準等。成本預測包括計劃階段成本預測和實施階段成本預測：計劃階段主要分析成本影響因素，提出降本降耗方案，結合年度財務收支平衡計劃測算目標成本；實施階段主要分析上一階段成本計劃完成情況，制訂下一階段成本控制措施，預測評估實施效果和計劃完成程度。在成本預測基礎上，結合年度預算和工作計劃編制成本支出計劃，組織內部成本管理。成本計劃需經反復試算平衡，具有可行性、先進性、完整性和科學性。2.成本控制管理：包括成本核算、分析與控制。全成本核算范圍和內容應根據全成本管理體系和成本計劃科學設置。成本管理部門是成本歸集與分配核算中心。局財務部門負責總成本的匯總核算和分責任主體全成本匯總核算，并根據明細數據生成各種分析報表。成本核算落實到每項服務、每個部門和每個人頭上。應結合內部經濟責任制，將成本計劃和目標成本的各項指標細化、分解，實行成本分級歸口管理和控制，嚴格審核實際成本支出，實現成本控制目標。成本管理中心須在正確核算成本的基礎上，結合實際業務開展成本分析工作，檢查成本計劃執行情況，分析影響成本升降的動因，制訂進一步增收節支、降本增效的措施。3.成本責任管理：包括成本報告與績效考核。成本考核是指定期通過成本指標的對比分析，對目標成本的實現情況和成本計劃指標的完成結果進行審核、評價的過程。成本計劃是考核成本的重要依據，主要以成本管理中心各項目標成本節約額或目標成本節約率作為成本考核指標，同時參考管理、服務、經營活動的服務質量、社會效益、經濟收益等指標完成情況進行。成本考核工作應納入局年度考核計劃，按照局考核工作的統一部署開展。

三、全成本管理理念與工具

（一）價值鏈：全成本管理的核心理念價值鏈是一系列由各種紐帶連接起來的相互依存的價值活動的集合。著名管理學家波特將價值鏈劃分為基本活動和輔助活動兩大類：前者包括內部后勤、生產作業等；后者包括采購、人力資源管理等，兩者可進一步劃分為若干具體活動。價值鏈并不是獨立活動的匯集，而是相互依存的活動構成的系統，即某項活動進行的方式影響其它活動的成本與效能價值。由于成本的發生與其價值活動有著共生的關系，所有的成本都能夠分攤到每一項價值活動中。價值鏈分析是全成本管理的戰略工具，關系成本節約的根本和大局。見圖（1）。價值鏈管理在機關后勤的應用，是要通過價值鏈分析，發現和減少沒有價值的后勤保障服務，挖掘和增加有價值的后勤保障服務。一是減少沒有價值的服務：“ 三超”服務：超服務標準、超公務范圍、超工作時間的服務；“ 三度”服務：沒有滿意度、沒有顯著力度、無法滿足進度的服務。二是增加有價值的服務：有價值改進附加的服務。如用同樣的人工預算，招聘較少的優秀員工發揮綜合作用，減少大量人浮于事的懶人、庸人和閑人；有價值衍生功能的服務。如通過“健康食堂”創建，優化公務員飲食結構，促進身體健康，減少醫療費支出；有價值擴散效應服務。如著力加強公車司機隊伍建設、安保人員培訓，發揮窗口效用，樹立正面積極印象，提升滿意度。4圖（1）

（二）全面預算：全成本管理基礎全面預算是關于企業（單位）在一定的時期內各項業務活動、財務表現等方面的總體預測。運用系統的方法，分配企業（單位）的財務、實物及人力等資源，以實現企業（單位）既定的戰略目標。成本預算是全面預算管理的重要內容，成本定額標準是預算編制的依據之一。可以說，全面預算是全成本管理的基礎工作，預算編制的過程也是成本計劃編制的過程。成本計劃是通過費用要素的預測，確定各項支出的預計規模后，按照國家統一口徑將支出進行分類匯總編制形成年度預算，按照成本管理的要求將支出按成本對象進行歸集分攤。因此，全成本管理是單位個性化管理，全面預算管理是單位共性化管理。

（三）作業成本：全成本管理核算方法圖（2）傳統成本管理側重產品的生產成本，無法解決日趨上升的服務成本問題，而全成本管理則運用成本動因分析進行作業成本計算，以便更精確地向成本對象分配間接成本。動因是引起資源利用量、作業產出、成本和收入變化的因素。全成本管理利用成本和成本對象的動因追溯關系來幫助增加成本分配的精確性。動因追溯方式用兩種類型的動因來對成本對象追溯成本：資源動因和作業動因，見圖（3）。5圖（3）作業成本管理的基本思想：企業生產商品或提供勞務消耗作業，作業消耗資源，資源消耗的同時又是價值的積累過程，即價值從一個作業轉移到下一個作業，最后全部累積到最終的商品或勞務上，最終商品或勞務既是全部作業的集合，也是全部價值的集合。因此，作業鏈同時又表現為價值鏈，從而將成本管理的著眼點與重點從傳統的“商品”轉移到了“作業”，以作業為成本分配對象。這樣不僅能夠合理地分配各種制造費用，提供較為客觀的成本信息，而且能夠通過作業分析，不斷改進作業方式，合理配置資源，實現持續降低成本的目標。

（四）系統論：全成本管理的控制方法圖（4）系統論的核心思想是系統的整體觀念。任何系統都是一個有機的整體，不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統的整體功能是各要素在孤立狀態下所沒有的性質。系統論的基本思想方法，是把所研究和處理的對象當作一個系統，分析系統的結構和功能，研究系統、要素、環境三者的相互關系和變動的規律性，并以此優化系統。僅考察一項活動本身并不能全面理解這項活動的成本性態，但為降低相互聯系活動的總成本創造了機會，可以通過協調或優化這些聯系來創建其整體成本優勢。見圖（4）。運用系統論原理，把機關后勤全成本管理工作設計為一個體系，每項成本之間都有此消彼長或互消互長的關聯關系。成本節約工作必須從系統的角度考量，實現系統、整體的節約，而不是單一某項成本的降低或短期成本的節約。通過成本的系統控制，形成成本節約的連鎖效應，既降低成本，又實現更大功效。

四、全成本管理對策

（一）推進機關事務體制改革

一是建立集中統一的機關事務管理體制。要優化組織結構，整合機關事務管理職能職責，加快政務和事務工作的合理分離，減少部門間的摩擦和職能交叉，精簡機關事務管理人員編制，建立集中統一的機關事務行業管理體制。二是緊扣機關后勤改革與發展實際，逐步探索行政事業單位管理方式企業化、社會化、市場化運作的方式。對可以實行社會化運作的服務項目，要引進市場機制，以最低廉的服務價位實現最優質的服務水平，增強機關后勤服務工作的活力，達到后勤服務運作管理節約化、社會化，有效降低后勤成本。三是要加快整合行政資源，推進機關行政事業性資產的集中統一管理，共享行政資源，提高機關資源使用效率。通過管理的集中、資源的集約以及市場化運作，實現機關事務管理成本的總體降低。

（二）健全節約制度機制

一是健全節約管理制度，建立和完善節約型機關建設的相關法律法規，明確機關資產的產權關系。二是健全日常管理制度，明確崗位職責，合理控制公用部位的用水用電及各種耗能設施、水電設備的日常維護，采取有效措施切實降低公務用車油耗等，建立全方位的節約型機關。三是健全節約責任制。把機關資源節約納入政績考核指標，強化監督，建立權責一致、客觀公正的監督考核體系，建立和完善考核獎懲機制，推行行政成本問責制。

（三）嚴格執行政府采購

健全政府節能采購制度，嚴格采前、采中和采后等各環節的管理。使用財政性資金采購依法制定的政府集中采購目錄以內的或目錄以外采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，必須按照《政府采購法》規定的方式和采購程序進行，確保政府采購“陽光工程”的貫徹執行。嚴格控制無預算、無資金來源的采購，硬化政府采購預算約束管理，從源頭上規范政府采購行為。

（四）加強國有資產管理

一是要防止和克服重錢輕物的現象，把管錢和管物結合起來，把資金節約與資產節約結合起來，堅持集約用地、用房，節約用物、耗材。二是要科學合理地配置各項資產，提高資產利用效率。既要滿足單位業務工作的合理需要，又要防止重復購置、積壓和損失浪費，最大限度地發揮資產的利用效率。三是要認真執行國有資產處置的有關規定，加強固定資產的報廢核銷、轉讓等管理。四是要建立健全國有資產管理制度，加強資產的日常管理工作，做到合理分工，歸口管理，明確職責。切實加強現金和銀行存款的管理，及時清理債權、債務，定期盤點固定資產，確保各項資產賬賬相符、賬實相符。

（五）嚴格行政經費支出

一是建立健全財務制度，規范單位財務行為。制定機關資源節約的定額和標準，摸清本部門水、電、油等資源消耗數據和費用開支情況，實行全成本核算。二是嚴格執行預算，強化預算約束力。建立科學的支出標準和預算定額，增強預算透明度，在預算執行過程中，要堅持勤儉辦一切事業的方針，積極采取措施，精打細算，少花錢多辦事。反對花錢大手大腳和鋪張浪費，將勤儉節約措施落實到資金籌集、分配和使用的每一個環節。對各類專項資金要堅持專款專用，并按規定單獨明細核算，嚴禁擠占挪用。三是加強資金集中結算，堵住腐敗浪費漏洞。進一步完善以國庫集中支付為主要內容的預算管理模式，確保各項財政性資金按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作，從根本上杜絕各單位擠占、挪用財政資金情況的發生，從源頭上預防腐敗，保障財政資金安全有效運行。

（六）規范服務保障

一是規范服務項目，突出服務保障重點，增加有價值的服務項目、增強優勢服務項目，減少沒有價值的服務項目，重點發揮窗口服務、亮點服務的正效應。二是引入市場機制和內部競爭機制，實行專業服務外包，推進后勤服務社會化改革，在不斷降低服務成本的同時，提高服務的質量和效率。三是明確服務標準，簡化服務流程，推行一站式服務，服務資源信息要透明公開，努力提高后勤服務的標準化、規范化和專業化水平。

（七）嚴格項目建設造價控制

一是通過全過程造價控制，確保項目建設支出嚴格控制在概算總投資和設計造價內。二是本著以人為本、簡樸實用的原則，全面評估建設項目，按照系統工程的要求，通過價值分析不斷優化項目設計與建設資源配置，實現整體功能完善和整體成本節約的雙重目標。三是推進“綠色建筑”創建和節能建筑示范工程建設，在設計、建造和運行上做到節約用地、節約用材、節約用能，實現建造成本節約與運行成本節約的統一。四是做好項目建設財務管理，從資金籌措、結算審核（單價、工程量、計算）、成本核算等方面加強管理，減少財務成本，防范資金風險和審計風險，實現“廉潔工程”目標。

（八）提高節能科學管理水平

深入推進機關節能減排工作，實行能耗檢測統計平臺與全成本核算結合，將能耗成本統計到戶、到人。一是抓好建筑節能。加強建筑節能評審，采用節能設計，推廣應用節能新材料、新產品，鼓勵使用新能源和可再生能源。積極推進既有建筑節能診斷和改造，切實降低建筑能耗。二是抓好節油節氣。要帶頭使用小排量、節能環保型汽車，繼續推進燃氣鍋爐、供暖系統和機關食堂灶具的節能改造。選擇油耗、材耗為突破口做好百公里油耗、材耗定額計算，做好公車運行里程、事項記錄，把好維修環節，做好維修技術管理檔案、費用列支明細表。同時要采取信息公開手段，接受機關職工的監督和評議。三是抓好節約用電。推進設施設備節電改造，優化照明系統設計，推廣應用先進照明技術。加強用電設備運行監控，嚴格執行空調溫度控制標準，切實降低耗電量。四是抓好節水節材。推廣使用節水設備，加強用水設備日常維護，杜絕跑冒滴漏。推廣使用節能環保型和可再生辦公耗材，積極推進無紙化辦公和辦公廢棄物綜合循環利用。

（九）推進信息化建設

一是通過信息化建設優化政府間政務流程，降低政務總成本。統籌政府網絡資源共建共享共用，進一步優化政府采購系統，完善財政預算管理系統和國庫集中支付系統，降低行政成本，提高政府效能。二是優化內部政務流程，提倡低成本、無成本的政務模式。加快電子政務系統建設（包括辦文、辦會、辦事、辦公、監管等各系統集成），積極推進機關資產管理系統、后勤服務系統（包括公車、餐飲、能耗、運行、物業、會務、安保等）、財務管理系統的信息化建設，提高機關事務管理效率和水平。三是通過全成本管理信息化，提高成本管理科學化精細化水平，從而降低人工成本，為全員參與成本管理提供機會和平臺。提高成本核算信息的及時性、全面性、準確性，提高成本控制的自動化水平，強化風險預警和事前控制的能力。借助物聯網、云計算的構建，實現成本的實時核算、實時控制、實時反饋，以便找準問題、及時處理。

（十）培養全員節約意識

首先，堅持把節約型機關建設與創建學習型、服務型機關緊密結合起來，通過加強學習教育，引導干部職工牢固樹立“節約光榮、浪費可恥”的觀念，營造“人人講節約、事事講節約”的良好氛圍，自覺爭做節約的模范，倡導形成綠色辦公、勤儉辦公的機關文化。其次，要把節約型建設與黨的群眾路線教育實踐活動結合起來，貫徹執行中央八項規定，以高度的歷史責任感和使命感，自覺堅持“兩個務必”的精神，艱苦奮斗、勤儉節約，切實改進機關作風。再次，要把節約型機關建設和機關事務管理人才隊伍建設結合起來。管理水平與管理效果關鍵在人，在各級管理者。要高度重視機關事務管理人才隊伍的建設，注重加強機關事務管理工作人才的培養、選拔、使用和交流工作。只有這樣，才能真正做到以人為本，實現節約能源資源、降低行政成本的目標，才能從根本上加強政府自身建設，建成節約政府、責任政府、法治政府和效能政府。

五、結語

建設節約型機關是發展模式和發展道路的變革，也是執政思想的變革，涉及到行政理念、行政文化、組織結構、治理方式、服務保障模式、生產和消費形式等多個方面，是一項長期艱巨的任務。隨著服務型政府建設的不斷推進，節約型機關建設面臨著許多新情況、新問題，亟須深入研究探討，認真加以解決。只有不斷探索先進的管理方法，積極推進全成本管理工作，通過宣傳、培訓和制度保障，增強機關節約意識，改進機關節約管理，節約型機關建設就一定能夠取得長足進步。

作者:張濤 何年初 單位:國家核安保技術中心 工業信息化部機關服務局