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縣域經濟是指在縣域行政區間內或其經濟空間范圍內的經濟。其最大的特點：一是農的成份大，整個經濟與農的聯系也即相互制約、相互促進的關系非常密切。二是整個經濟相對落后。三是在經濟發展的相當階段內，往往與當地的資源優勢相聯系。

對縣域經濟概念它的內涵外延，還需要理論界認真研究。因為，這對探討縣域經濟發展的內在發展規律有很強的指導作用。應從縣域經濟與市域、省域經濟、與國民經濟的共性與個性，各個縣的共性與個性以及當前縣域經濟所處的歷史方位等不同方面，深入研究縣域經濟的特點、規律等，以此更有效地指導縣域經濟發展所需要的宏觀、微觀政策和措施。

一、關于縣域經濟的發展思路和發展重點

對于縣域經濟的發展，當前各界最關注的是“三農”及相關問題，特別是增加農民收入、減輕農民負擔、工業化和城鎮化、農業勞動力轉移、農業產業化經營等等，并對這些問題都有了比較豐富、比較深入的探討。

我認為，縣域經濟的發展，基本任務是加快“三農”問題的解決，突破口是加快工業化進程，基礎配套和發展的集中體現是城鎮化程度的提高。其中：基本任務是加快“三農”問題的解決，即“三農”問題是制約縣域經濟發展的基本問題，縣域經濟的整體工作要圍繞著或立足于“三農”問題的解決來展開，統籌城鄉經濟發展，加快農業現代化步伐。突破口是加快工業化進程，即縣域經濟發展的整體要靠工業來帶動，包括農產品增值主要靠工業來轉化，農業勞動力轉移首先靠工業來吸納，城鎮建筑業、服務業的發展首先要工業發展來創造需求和積累資金等等。所以，縣城經濟發展中，工業是重中之重，也是解決“三農”問題的主要出路所在。基礎配套和集中體現是城鎮化水平的提高，即一二三產業特別是二、三產業的發展需要城鎮化的發展提供更好的硬件環境來配套，而城鎮化水平要與一二三產業特別是工業的發展需要相適應。城鎮化水平滯后會制約一二三產業的發展，而太超前則不僅不會必然推動一二三產業的必然發展，還會成為無本之木，造成社會資源的浪費。

關于縣域經濟的發展思路以及發展規劃，當前應特別注意要立足縣情，辯證地、全面地看問題。特別要注意以下幾個問題：

1、既要跳出“三農”抓“三農”，也還必須立足“三農”抓“三農”。跳出“三農”抓“三農”，從統籌城鄉發展的意義看，無疑是正確的，這是我國抓“三農”思路的一個重大進步。但現在流行的一個熱門話題是：跳出“三農”抓“三農”，就是“三農”要“三化”，即農村城市化、農民居民化、農業工業化。我認為，這就走向了極端，既是不可能的，對實際工作的指導也會是十分有害的。無論到什么時候，“三農”只會減少，不可能被全部“化”了。在今后一個相當長的時期里，“三農”工作的整體思路還只能只是統籌城鄉經濟發展，在不斷提高農業現代化水平，立足“三農”抓“三農”的同時，不斷提高農村的城市化水平，農業的工業化程度和農業勞動力向非農勞動力的轉化。如果現在的工作重點就把農業自身的現代化扔到一邊，都去跳出“三農”搞“三化”，不僅“三農”會遭受巨大損失，“三化”也必然成為空中樓閣。偏向不糾正，可能會給實際工作造成極大混亂。

2、既要立足“縣域”抓“縣域”，也要跳出縣域抓縣域。在縣域經濟的發展中，首先立足本縣資源優勢的轉化，這無疑是對的，但市場經濟是開放的經濟，我們的眼光切不可自覺不自覺地被行政區劃的邊界框住，只注重行政區劃內自然資源、經濟要素的組合。對于本地的資源優勢，要放開眼界，發揮其輻射力和吸引力，進行“走出去”和“請進來”，在較大范圍內進行優勢的整合、重組，實現資源的最優化配置。同時，對于本地沒有的自然資源，同樣可以利用本地人文的、地理的、體制的和環境的等各種優勢去吸引過來，聚合成本地的經濟優勢。實際上，這一點在許多地方都早已存在了，但恐怕有的是自覺的，而有的是“自發”的，只有十分明確地確立這個思路或指導思想，才能更主動地、全面地、充分地去指導、引導和支持這項工作的開展。

3、加速發展的目標規劃，既要防止保守，又要防止冒進。十六大確定的“解放思想、實事求是、與時俱進”的思想路線已經深入民心，但實際要貫徹好，還需要艱苦努力。在當前各地紛紛制訂發展規劃，明爭暗賽加快發展中，有許多現象值得冷靜研究，以防止出現偏向，比如：

一是許多地方制訂的發展規劃和配套政策措施，都明確了要發展、扶持的重點產業、產品，年度計劃確定了重點企業、重點項目等。一方面，這是很必要的，只要提高科學性，對實際工作就會有很強的指導作用、促進作用。但是另一方面，如果這些規劃、計劃和配套扶持政策過于具體、過于鋼性，不能充分體現市場經濟瞬息萬變、新增長點和新衰落點都在不斷涌現，特別是優勝劣汰等規律性，則這些規劃計劃就仍然“計劃經濟”的性質太多了，必然會制約經濟發展。最明顯的是對重點企業、重點產品、重點項目的規劃、計劃和扶持政策，如果不隨著市場的變化而變化，則要么會使經濟發展受損失，要么使規劃、計劃變成一紙空文。所謂“計劃趕不上變化”，就是如此。所以，我們制訂的規劃、計劃等，一定要有動態性、開放性、開發性。對發展重點，包括重點產業、行業、企業、項目等，要動態管理，見了好苗就澆水，扶不起的阿斗就不硬扶。

二是許多地方制定的規劃及實際的工作都在爭取跨躍式發展，跨躍的原因和措施都是資源、改革、觀念等后發優勢。這個加快發展、競相前進的指導思想和精神狀態是必要的。問題在于，這都必須建立在從自己的實際條件、實際可能出發，真正弄清究竟有哪些后發優勢，其后發的條件能達到多少，發揮的效果能有多大。要十分注意防止在這種情況下非常容易出現的領導導向“”，指標逼出浮夸風，追求政績“放衛星”。

二、調整財政金融政策，加大和改進國家對縣域經濟特別是“三農”的支持力度。

關于為什么要加大對“三農”的支持力度，各界已有廣泛討論。除“三農”發展對整個經濟的重要性外，許多同志還特別強調了計劃經濟下行政干預造成的工農業產品價格剪刀差戶籍制度形成的城鄉二元結構等，以致造成了工業剝削農業，城鄉差別等，所以現在需要工業反哺農業，城市支持農村。我認為這確實是一個原因，但不能片面強調。因為這必然導致只要放開農產品價格、放開戶籍管制制度就可以解決問題了。我們還必須看到并充分重視問題的另一方面：農產品不可能象工業品那樣通過快速的、大量的更新產品而獲得超額利潤；各類家庭在溫飽問題解決后思格爾系數下降必然造成農產品供應日益加劇的“相對過剩”；農業生產方式中生產資料的改進特別是生產工具的改進和土地集中、農業經營方式和組織結構的調整等，在城市和工業發展到相當程度之前不可能象工業生產方式那樣快速的發展和提高。這樣，在工業出現和發展的過程中，農業在與工業的競爭中必然處于不利地位，必然是不平等的競爭，價值規律在這方面的缺陷只靠市場競爭是不可能解決的。同時，由于工業主要是依托城市而產生、發展的，所以上述“不平等”因素也就決定了農村發展與城市發展在社會整體發展中必然處于不利地位、必然是不平等的競爭。正因為如此，世界上多數發達國家在“發達”之前都存在“工業剝削農業”，而它們在發達過程中也都實行了各種各樣的政府保護農業、支持農村的政策和措施。所以，在當前“三農”問題的解決不僅是“三農”自身的需要，也成為社會整體發展的需要，成為工業發展的需要時，就必然由政府主導這只看得見的手去干預經濟，以財政、貨幣甚至直接行政手段去支持農業的發展。如果只任市場去調節，則這種社會畸形只能不斷加劇。

關于財政政策的調整，值得注意的有三個問題：一是要加大支農力度和調整支農資金結構。加大國家對農業、農村的支持，盡快改變對農村“取大于予”的局面，這一點已基本形成了共識。值得研究的是，現在支農的對象多是農業基礎設施、農村公用設施、純農業的開發項目等，而對農村中的能直接生錢、創造效益的二三產業的支持還微乎其微。實際現在許多農村的資源開發、農產品轉化項目因資金制約無法起步，或無法迅速擴大的問題比基礎設施建設的問題更突出、更迫切，財政支農資金應加大對它們的扶持力度，這樣做對這些地方的整體發展更有利、作用更大。二是改進財政支農資金的使用方式。現有的各類財政支農資金主要是拿給縣、鄉、村去直接投資搞項目建設，或直接給農戶去搞生產開發。這種方式往往效果差、風險大、資金流失嚴重。實際上，其中許多項目可以由縣、鄉、村出面組織或農民合作組成各類開發性實體或經營性企業，財政支農資金以補助、配股、擔保、貼息、項目保險或獎勵等形式去支持這些事業的發展，投資農業投資項目，以等量的財政資金去“四兩撥千斤”，撬動各類民間資金和銀行資金投向“三農”項目。這樣做的實質，是以財政資金作補貼，使社會資金投向農業能獲得與投資工業大致相當的平均利潤，彌補價值規律在調節“三農”發展方面的缺陷。同時，項目的企業化運作，還會因產權清晰、主體明確而大大提高運營質量和效果，會通過財政對農業開發的支持而加速農村市場化的步伐。三是要注意扶優扶強，扶持重點。要按照“抓龍頭就是抓農業、扶持龍頭企業就是扶持農民”的指導思想，盡量改變現有許多扶持農業結構調整、扶持農村搞開發的資金撒胡椒面，直接用于支持所有農戶或零星小戶的做法，把有限財力重點用于支持各地的各類龍頭企業的發展，以加快龍頭企業的發展壯大，帶動農民增收和農業結構調整。現在好多支農資金因沒有好項目或農民不愿干而用不出去，同時又有好多龍頭企業因資金困難不能迅速壯大，就充分說明了這樣調整的必要性。

關于金融政策：金融業務近年來在農村的大幅減少，既是市場經濟發展中工業農業生產方式、產品市場特點的必然結果，同時它又必然加劇農村經濟發展的萎縮。農村經濟要快速發展，必須有金融業務在農村的大發展為前提。一是要引導商業銀行恢復和擴大農貸業務。一方面，要運用前述財政、擔保、貼息、保險、資金補助等手段吸引商業銀行資金向農村投放，依據國家產業政策和農村發展需要，對各類涉農項目分別確定使項目運營能獲得“平均利潤”因而銀行對農業貸款也能獲得平均利潤的“補貼”額度。另一方面，現在商業銀行出于自身經濟效益，把許多精力轉向了“中間業務”。對農業的貸款甚至整個業務中全部貸款業務的比例都在大大下降。對此，國家應硬性進行干涉，即對各金融機構整個業務量中貸款業務應達到多大比例，貸款業務中涉農貸款應達到多大比例等應作出硬性規定。政府不應該指令銀行給哪個企業、哪個項目貸款，但適應宏觀經濟結構調整的需要，對整個銀行的業務結構、貸款結構進行干預則是必需的，否則，經濟結構調整不可能順利進行，而結構失衡卻在所難免。二是農業發展銀行應名實相符，成為與國家“三農”政策相對應的、全面支持農業發展的政策性銀行，對農業和農村基礎設施建設、農業產業化經營、農村非農產業發展各方面進行全方位支持。三是農村信用社的改革要審慎進行。農村信用社雖然一直掛著“集體”性質的牌子，實際在相當長時期內其管理與運作跟國家商業銀行沒什么區別。因此，農村信用社的歷史包袱同樣應享受與國有銀行一樣的“核呆”政策；否則，農村信用社不僅不可能真正承擔“振興農業”的應有作用，反而是引發金融風險“定時燃燒彈”，一旦條件成熟就會爆炸，在農村信用社今后的運營中，一方面，農村信用社來自儲蓄存款的資金應與國家商業銀行一樣按市場機制運作，另一方面，從當前各個銀行和農村的實際看，農村信用社又必需承擔一定的政策性業務。那么，它承擔的這部分政策性業務的資金來源和效益、風險等，則應由國家給予補助或補貼。四是郵政儲蓄對農村的抽血機制應盡快改變。例如通過中央銀行再貸款給本縣的農村信用社，或其它合適的方式、途徑等。五是對縣以下企業的“評級”標準應進行調整。如果把它們的要求與城市企業一樣要求，則銀行資金再充裕也很難輪到給縣以下企業貸款。

三、正確引導和支持農業勞動力的轉移

正確引導并促進農業勞動力轉移是解決“三農”問題也是縣域經濟發展中的一個有戰略性意義的問題。但是，無論當前還是長遠看，我國農業勞動力的轉移卻必須堅持“兩條腿走路”的原則，即既注重向城鎮的轉移，又注重就地轉移。有兩個很明顯的原因：一是我國農業人口眾多，要象西方發達國家那樣把農村人口降到10%甚至5%以下，不說不可能，起碼會比它要漫長得多。二是在工業化、城鎮化及與此相聯系的農業勞動力及農村人口向城鎮轉移方面，越后發達國家困難越大，有多方面甚至是不可比的，因為越后發達國家向世界市場輸出產品的能力整體上與先發達國家越無法相比，因此，靠世界市場拉動本國工業化、城鎮化的成份就越小。任何忽視就地轉移而只強調“向城鎮轉移”的理論和政策導向，都是要不得的。

1、向城鎮的轉移及城鎮的發展。首要的還是工業的展，以工業發展帶動第三產業的發展，促進城市的發展也即以二、三產的發展為勞動力轉移創造就業崗位和收入來源，以城鎮發展為勞動力轉移創造安家的條件。現在許多同志在談“三農”問題時首先談城鎮化建設，其實城鎮化建設必須與一、二、三產業發展的需要相適應，脫離了一、二、三產業，特別是一、二產業發展需要盲目擴張城鎮建設，很容易造成城鎮建設的泡沫化，造成社會資源的巨大浪費。應該指出的是：①工業發展與農業發展必須兼顧，不考慮工業發展的需要，而只強調“三農”需要是片面的、不切實際的；②在我國新型工業化道路中，支持技術密集型、資本密集型、勞動密集型產業的發展是已定的產業政策，這個政策應進一步完善。即現有支持政策中對企業的選擇標準，絕大多數縣域企業是很難達到的，所以，在這些政策的支持標準中，應降低對縣域的資源轉化型企業、傳統的勞動密集型企業的門檻。這樣做，無論就政策發揮的經濟效益、對縣域經濟的發展還是對整體工業布局的調整都是有利的。

農業勞動力向城鎮轉移的真正實現，是農民居家遷入城鎮，而不是所有的“打工者”。要有針對性地制定鼓勵轉移的政策和措施，就必須進一步分析哪些人可能是“居家遷入者”，具體用什么鼓勵措施。就當前情況看，今后一個時期可能居家遷入城鎮的主要是：到城鎮創業并已有一定規模、有一定發展者；夫妻雙方都在城鎮打工，已有一定積蓄者；夫妻雙方都在城鎮打工而生育子女者，他們為了子女的發展會千方百計在城里定居；農村中已有一定規模的私營企業主或以各種途徑先富起來、有了相當積蓄而追求生活、文化等條件提高者等等。一般的打工人員，由于其收入低、工作不穩定、家庭成員多數還在農村等，很難居家遷入城鎮。如果我們盲目地鼓勵、鼓動這部分人入城，則要么政策目標難以實現，要么他們遷入了城鎮后，成為城鎮中的貧困人口，從而引發新的社會問題。

2、就地轉移及鄉鎮企業的發展。要實現大量的農業勞動力轉移，就必須大力發展鄉鎮企業。一提發展鄉鎮企業，許多人都感到猶豫或忌諱。其實過去鄉鎮企業曾蓬勃發展，說明了它的發展潛力，而大批鄉鎮企業的快速滅亡，主要原因是其集體性質的產權弊端。現在我們要發展的鄉鎮企業，是鄉鎮村屬地內的各種類型的民營企業，完全不必擔心過去那種現象的重現。

大力發展鄉鎮企業，需要形成氛圍特別是消除過去“陰影”的影響，需要營造各種有利鄉鎮企業發展的環境外，特別還需要前面已提到過的財政貨幣政策的支持。從現有財政支農資金中切出一塊來，用于對鄉鎮企業的貸款貼息、擔保、資金補助、配套貸款、保險等，無論其經濟效益還是社會效果，肯定都會好得多。一些人思想上總認為財政支農資金無償貼給國有企業，或無償用于農村基礎設施、農村科教文衛事業，或以退耕還林等形式給予所有農戶等是應該的，而若用于無償扶持個體、私營或合伙企業就不應該，這種觀念必須盡快轉變。

現在還有一種意見，就是為了加快城鎮化步伐，應采取措施把農村的鄉鎮企業搬遷到城鎮去。這無論從正確性還是可能性上看都是明顯不妥的。我們只能用城鎮的聚集效應使企業降低成本、增加效益、便于發展來吸引鄉鎮企業，萬萬不可不顧經濟帳而盲目“拉郞配”。可行的政策選擇是：一方面引導鄉鎮企業增量部分到城鎮去辦。一方面對在農村更便于發展的鄉鎮企業也要一視同仁地大力支持。

3、農民的素質提高、觀念轉變與縣域職業培訓體系的發展。勞務輸出在許多地方發展不起來，是因為農民素質不適應，或觀念老化、寧肯在家閑呆著也不愿出去賺錢。許多農村有十分有利的開發、創業條件，而農民的素質、觀念跟不上，“賺起賠不起”不敢去干或想干不會干。所以，觀念陳舊、素質低下是制約農業勞動力轉移、以至制約農村發展的另一個瓶頸，甚至比貨幣短缺的制約還嚴重得多、直接得多、緊迫得多。解決這個問題的關鍵是大力發展縣一級的職業技術培訓。當前縣一級職業技術培訓相對于農業勞動力轉移而言，主要問題是規模小、收費高、培訓內容針對性或適應性不強。所以，各級財政應高度重視、切實加大這方面的投入，而各職業培訓機構則應根據需要靈活安排培訓內容。也可以設想，農村的基礎教育主要由縣以上各級政府承擔，職業教育和培訓主要由縣、鄉、村承擔。

4、要鼓勵和支持城里人上山下鄉創業辦企業。由于觀念、技術、資金、社會關系等諸多原因，城里的干部、職工、個體私營企業到農村去進行一、二、三產業方面的創業，在一些地方已出現了很好的典型，應該大力宣傳、鼓勵和支持。發展下去，在許多地方這可能成為促進農村勞動力就地轉移，帶動農民創業的一個較好的途徑。