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財政政策是世界各國政府追求經濟與社會發展目標、實施宏觀經濟調控的重要政策手段，在彌補“市場失靈”的資源配置、維護社會穩定的收入再分配、保持經濟穩定的反周期操作等方面，都可以發揮其功能，服務于國民經濟的健康、可持續發展。

二十世紀80年代初，中國在世界范圍的新技術革命浪潮使經濟全球化趨勢方興未艾的當口，發動了以國家現代化為指向的改革開放。中國的財政政策在改革開放二十余年來的歷程，也沿著建立市場經濟新體制的軌跡，在積極借鑒市場經驗的同時，結合本國各階段的具體情況，發揮了促進經濟持續穩定發展的作用。

中國改革開放以來財政政策的基本情況與機制轉變概述

一、從分權“突破口”到分稅分級框架建立：財政體制變革中財政政策向“間接調控”轉變

中國漸進改革的初期，與農村改革、建立深圳等經濟特區一道，財政是在傳統體制上打入楔子的“突破口”之一：從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權型財政體制，改行“劃分收支、分級包干”的分權型財政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備條件。財權向地方下放之后，在企業層次上先后進行了企業基金制和企業利潤留成制的改革試驗，又前進到一、二步利改稅，試圖在對外開放、發展多種所有制經濟、培育市場的大背景下，通過放權讓利和規范政府與企業的分配關系，達到搞活企業、解放生產力的改革目的。

1985年，以利改稅為基礎，財政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，1988年后，又調整為“多種形式的財政包干”。“分權”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題：地區割據、財力分散和運作失范，企業難以真正搞活，政府間財力分配也難以真正規范和穩定。經過反復的問題剖析、理論研討、國際經驗借鑒和試點經驗總結，中國財政體制改革的基本思路以及財政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認識到應建立以分稅制為基礎的分級財政，從政府財力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關系壓抑和損害經濟運行效率的“條塊分割”，從而適應市場經濟的內在要求，二位一體地處理好政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系，使宏觀經濟管理由傳統的直接控制，轉為政府運用政策工具、通過市場中介間接調控的新經濟運行機制。

1994年，中國推出財政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架，成為由“行政性分權”(分灶吃飯)向“經濟性分權”(分稅分級)的一個里程碑式的轉折點。在新體制下，中央、地方劃開事權，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨立的預算(同時也發展力求規范的政府間轉移支付)，企業則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級別，不再考慮行政隸屬關系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產權和公平競爭的道路。

這種分稅分級的新財政體制，內在地要求財政政策的設計和運用以經濟杠桿(經濟參數形式)為主，成為中國財政政策在體制模式和經濟增長模式“兩個轉變”進程中，向市場經濟條件下間接調控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

二、為處理好改革、發展、穩定關系而努力：連年赤字與財政困境

中國“兩個轉變”啟動時的“歷史欠賬”堆積如山，為了達到以改革促進發展和長期穩定、以穩定保證改革開放與發展的基本環境的目的，把握住經濟發展這個“硬道理”，貫徹現代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財力規模極大，遠遠超出常規。因此，歷史積累因素和現實壓力因素的綜合和維護改革、發展、穩定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財力緊張和明顯的財政困境，赤字連年發生，持續至今；財政收入占GDP的比重也在分權過程中逐年下降，由1979年的28．4％降為1995年的10．7％，以后才有小幅回升。

三、轉軌中政府財力體系的多元化：預算外收支的膨脹與治理

經濟轉軌中分權改革的實施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預算外”、“制度外”資金迅速增長，在一些階段甚至急劇膨脹。中國的“預算外資金”早在50年代初就為調動地方、國營企業“積極性”而設立，但一向規模不大，到80年代之后，以遠高于預算資金的速度迅猛擴張(見表二)，1992年時，已相當于預算資金規模的110．7％。到1993年，改變其管理范圍與統計口徑，將企業專項基金和稅后留利從“預算外資金”中排除出去之后，由地方財政和政府主管部門掌握的預算外資金年度收入仍相當于預算內收入的1／3以上，1996年又躍升為52．56％。1997年再度調整預算外資金口徑，不再包括納入預算內列收列支的若干項政府基金收費收入，其總規模仍在預算內資金規模的1／3左右。在預算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金，即所謂“制度外資金”或“預算外的預算外”，其總規模沒有準確統計數字，內容也十分復雜，既包括社會保障的一些基金、政府集資收入、鄉鎮政府自籌資金，也包括權力部門、單位的“小金庫”、“創收”收入和私自從制度內轉出的資金。據一些專家估測，高峰時這塊資金也與預算外資金規模不相上下。1996年以后，以分稅分級體制為依托，上下結合地對于已呈明顯弊病的制度外、預算外資金的混亂與失控進行了清理整頓，通過一系列措施加強管理，總的趨勢是先把三塊財力規范、歸并為預算內、外兩塊，再逐步將預算外資金也納入預算內管理，最終達到預算對政府財力的完整覆蓋。

四、以開放促發展促改革：應對全球化趨勢的財政政策與制度安排

中國的開放，內在地包含著正視和自覺參與全球化過程的邏輯和內容。開放的多種措施，使市場經濟多方面的政策與制度模式，對中國的經濟生活產生了種種影響。因此，開放在促進發展、引進資金和先進技術的同時，也在促進改革，即引進先進管理經驗和引進體制創新的多種配套要素。中國的財稅政策在80年代以來積極地促進開放，在與世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行等加強聯系與合作的同時，在擴大開放的過程中，也積極地改造財稅自身的制度安排與政策框架。