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隨著農村社會生產力的提高，農村土地流轉已成現代農業發展的大勢所趨，尤其是江浙經濟發達省份，規模日漸擴大，民眾認同度愈來愈高。然而由于法律法規不健全、流程不規范、政策解讀不到位等原因，使土地流轉遭遇許多現實困境，導致農戶承包經營權和租金得不到保障，土地流轉渠道不暢，這樣，既損害了百姓的利益，同時也使土地利用效率低下，農地流轉顯得滯后，不能真正起到惠農的作用，也發揮不了政策的本來效用。基于此，大學生村官作為農村基層建設的新鮮血液，對于土地流轉政策的解讀、模式的引領及法律制度完善等方面，要充分利用其所學知識，發揮其應有的作用。

一、研究背景

（一）蘇北農村土地流轉現狀

農村家庭聯產承包責任制的推行，是農村土地制度的重要轉折，它充分調動了農民的生產積極性，也推動了農村經濟的發展。但隨著農業現代化的發展，現行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，為此，土地經營權流轉伴隨著農村家庭聯產承包的實踐，在我國廣大農村相應而生。但由于各地發展狀況的不同，土地流轉又受到各種客觀因素的制約，使之難以有序、順利地開展，這也成了當前繼續推進農村經濟又好又快發展的一個難點問題。對于江蘇省來說，蘇南和蘇北地區的經濟發展存在明顯的差異，筆者通過調取徐州市豐縣和連云港市灌南縣的數據信息，大致可以看出，蘇北地區戶均勞動力人口為2．5人，從事非農產業人口為0．9人，擁有承包地5．2畝，勞動力人均承包地2．1畝，家庭平均年齡43歲，文化程度總體偏低，農村社會保障水平也不高。

（二）土地流轉政策的實施流程

黨中央為了深化農村改革，健全社會主義市場經濟體制，完善農村基本經營制度，維護農村土地承包合法權益，推進土地流轉和發展農業規模經營，決定出臺農村承包土地確權登記頒證政策，江蘇省委、省政府積極響應并嚴格執行，下發政策解答，指導工作，各村鎮工作委員會也積極行動，印發文件，向廣大村民宣傳介紹這一政策。通過走訪調查，筆者了解到，這一政策的工作步驟總共分為六大步。前期準備工作有五個分步：一是要成立組織機構，由有能力的人領導、指揮基層，做好有關工作；二是制定一個有效的政策方案，做出具體的安排部署；三是確定測繪單位；四是開展業務培訓；五是廣泛宣傳動員，村鎮通過張貼公告、發放公開信和宣傳材料等多種形式進行宣傳，確保家喻戶曉，人人明白。接下來便是調查摸底這一階段，進行資料收集、入戶調查以及核查公示工作，確保工作的順利展開。而后是實測確認，即勘測成圖，公示草圖，最終簽訂合同。然后是公示確認，由農戶簽字確認草圖，進行二榜公示，然后依據矛盾糾紛調處制度，進行修正公示。再后來是登記頒證，完善合同后，進行信息化錄入，申請登記之后，核準登記，頒發證書，然后進行三榜公示。最后是建立檔案，縣、鎮、村逐級建立檔案，完善信息化管理系統。以上便是這一政策的整個實施流程。此次政策部署中，對于個別特殊情況也有具體的規定，比如土地承包經營權共有人要登記該戶二輪承包中參加承包、分得土地的成員，嚴格按照二輪承包原有人員來進行確定；而關于公職人員、現役軍人、大學生等人員戶口已經遷出者，是否繼續列為承包家庭成員的問題，則由承包戶家庭自行決定；遷入城鎮居住但戶口仍在農村的農戶，仍然是該集體經濟組織內部的家庭承包戶，應當如實進行承包土地確權登記頒證；最后，承包土地調查結果由承包農戶代表親自簽字確認。本著依法規范、保持穩定、農民為主、確地為主、因地制宜、地方負責六項原則，地方委員會工作人員制定各項方案，通過了解承包合同、基本信息登記表、申請書、經營權證書等一系列正式文件，可以保證農村土地承包經營逐步走上正軌，使各項政策、措施不斷完善。

二、農村土地流轉存在的問題

在政府有關部門的推動下，蘇北農村土地流轉進入了活躍期，并且有加速向前推進的趨勢。由于受諸多主客觀因素的影響，在其發展過程中存在諸多亟待解決的矛盾和問題。

（一）法律法規不健全，政策宣傳不到位

由于受文化水平的限制，絕大多數農戶對于土地管理法和土地承包法等法律法規并不了解，對于國家所的政策把握不準，理解不透，再加上宣傳力度不大，使農民對土地流轉一知半解，由此引發了許多確權矛盾，再加上有很大一部分農戶本來就受傳統思想的束縛，認為土地為一家之根本，不可轉予他人，這就導致散戶種糧行為較多，生產效率偏低，效益低下，無法真正帶動農業生產的發展以及農村經濟的上升。從另一個大的方面來看，我國關于土地流轉的法律法規也并不十分健全，目前只有幾部基本的法律，而大法出臺后，又缺乏相關的法律解釋以及基層實施辦法，導致法律的宣傳滯后，嚴重拖延了政策的執行，相應地，關于調節糾紛的法律也相對缺失，導致土地承包的糾紛難以處理，嚴重阻礙了土地流轉的發展與擴大。

（二）流轉土地承包行為不夠規范，管理機制不夠完善

調查發現，參與土地流轉的農戶大多為自行流轉，對于批準、備案、申請變更登記等一系列程序幾乎不知，當然也就不會去進行正規登記，而且他們大多采取口頭約定的形式，少數會采取不規范的書面形式，極少會采用法律的形式，流轉雙方權利義務不明確，這就為土地流轉工作埋下了隱患，流轉過程中矛盾糾紛不斷，既影響了農村社會的穩定，農戶的權益也容易受到損害。另外，為了避免麻煩，合作商也沒有長期經營的打算，長此以往，參與土地流轉的農戶比例不斷下降，政策的執行便會陷入僵局。由于管理上的松懈，基層干部工作不到位、有關部門有法不依與執法不嚴的現象較為普遍，而且監管機制也不健全，所以有時為了減少與分散農戶進行交易時的較高成本，基層政府直接介入土地流轉，這樣雖可提高工作效率，但難免會有經辦人員思想認識不到位、工作方法不得當的問題，有時會擅自改變土地承包經營權關系，甚至以行政手段強行推動，違背部分農民的意愿，侵害農民利益，從而產生一系列的負面影響。

（三）農業技術和管理人才不足

走訪中，大多數村民表示，土地發包方并未依照承包合同的約定為承包方提供生產、技術、信息等服務，而且在走訪中筆者也發現，很多農村缺乏專業技術人員的指導，管理人才也相對缺失，多數還是靠經驗來進行管理，遠遠沒有達到現代農業生產的技術要求。因此在許多基礎環節中，還需要依靠雇傭勞動力，但是隨著非農產業的不斷發展以及外出務工人員的增多，可雇傭勞動力越來越少，可想而知，土地轉入者所需要承擔的風險越來越大，這對于土地流轉也是極其不利的。

（四）農村社會保障不健全，金融信貸措施不給力

近年來，國家雖然對農村給予了很多社會保障措施，但是一方面，保障力度并不到位，另一方面，有很多地區在實施過程中有失公平公正，也使得農民在土地流轉過程中猶豫不決，農民習慣性地把土地視為唯一的養家法寶，不到萬不得已，不會輕易把土地流轉出去，這在一定程度上也限制了農村經濟的發展。另外，農村的金融信貸政策也嚴重制約著土地流轉和承包大戶的進一步發展，農村的金融信貸制度遠遠不能夠滿足土地流轉所需要的借貸，資金的缺少使得土地流轉相對滯后。

三、大學生村官在農村土地流轉中的作用

要解決農村土地流轉中存在的一系列問題，關、理順產權、流轉經營權，同時也要發揮農村新生力量的作用，即大學生村官的作用，因為大學生村官具有一般村干部所沒有的理論優勢、角色優勢和知識優勢。所以，大學生村官可從以下幾個方面開展工作，以發揮自己在農村土地流轉中的獨特作用。

（一）以自己的理論優勢，做好土地流轉政策的解讀與宣傳工作

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》是2005年3月1日起開始施行的，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》是中共十七屆三中全會通過的，然后基本上每年都出臺與土地流轉相關的政策和規定。為了讓村民了解這些政策，并消除他們對政策的疑慮，大學生村官要以自己的理論優勢，先學習、先行動，通過認真研讀，領會政策要旨，并將政策細化，然后通過會議文件、報紙電視廣播等媒介方式，將黨的政策通俗化地傳達給當地農戶，幫助村民更加準確地理解黨和政府制定的土地承包政策和土地流轉政策，及時糾正村民對土地流轉方面的認識誤區，并及時聽取農民的反饋意見，耐心為農民答疑解惑。大學生村官接受過多年的文化教育，其理論水平、思想境界、思維層次比一般村干部要高，他們能夠準確領會黨的方針政策、國家的法律法規，對社會發展方向和經濟形勢也能有一定的判斷，如果再經過一定的培訓，會很快熟悉和掌握比較系統的農村土地政策。而本地農村干部由于文化水平的限制，再加上長年忙于農村的具體事務，他們對各項政策不一定能透徹了解，因此，在農村，大學生村官完全可以憑借自己的理論優勢，做好土地流轉政策的解讀與宣傳工作。

（二）以自己的角色優勢，發揮在土地流轉中的引領作用

大學生村官到農村任職，大多擔任村黨支部書記助理或村委會主任助理職務，由于大學生村官是上級黨組織選聘來的具有較高文化素養、較先進思想觀念和較強民主法制意識的優秀青年，再加上他們大多數是外鄉人，既沒有原村干部和村民的固化矛盾，也與本地的村干部和村民沒有什么人脈淵源和恩怨瓜葛，不會有特別明顯的親疏遠近關系，這樣特殊的角色身份，使得大學生村官很容易得到村民的認同和信任，在推進農村土地流轉的過程中，具有一般村干部所不具有的優勢。大學生村官雖然年輕，但他們有理想、有追求，給農村帶來了活力和生氣，也給村民帶來了致富的希望，他們憑借自己的新知識、新觀念、新技能，依托國家的一些優惠政策，按照農業結構調整的要求，探索新型的經營模式，闖市場、樹品牌、定標準，建立新品種、新技術、新工藝、新設備的示范園，用自己的成功經驗引領更多農戶一起致富，引導土地有序流轉。

（三）以自己的知識優勢，為土地流轉提供技術方面的支持

當前蘇北農村土地流轉呈現的諸多問題中，最突出的問題是土地流轉戶的知識層次低、技術能力落后，大多數農民沒有太多文化知識，更沒有一技之長，只能以種地為主要職業，他們雖然能將周邊不愿意種地的鄉鄰土地流轉過來，但因為沒有好的項目支撐，也舍不得更多投入，所以經營的主體雖然改變了，但效率并沒有得到提升。大學生都接受了較為系統的專業教育，他們憑借著這些專業知識，可以評判行業發展現狀和前景，這為大學生村官帶動一方經濟建設提供了可能。大學生村官不僅可以利用自己的專業優勢對流轉大戶的農業生產經營活動進行相關的農業技術指導和咨詢，而且還可以自己先學習和實踐相應的農用技術和項目，爾后再去引導和示范其他村民，以減少村民對土地流轉的疑慮和風險，或者利用自己計算機網絡技術嫻熟、社會關系較廣的優勢，為村民的農用技術指導提供信息、資料方面的便利，搭建專家和村民相互聯系的橋梁；還可以在村級經濟開發和村民致富的項目選擇上，為村黨支部、村委會和廣大村民出謀劃策。此外，由于規模化經營意味著面臨規模化的風險，一旦出現生產結構調整不合理、資金鏈斷裂或者生產中出現意外自然災害，均會對經營主體造成重大的損失，因此，大學生村官還可以充當本村農業技術員的助手，負責了解、匯總本村出現的各種技術問題，實施和推廣技術員提出的改革措施，同時擔當新技術、新產品的宣傳員，讓廣大農民真正從好產品、好技術中受益。

（四）以自己的能力優勢，普及法制意識，為土地流轉提供法律依據

目前，我國涉及農村土地流轉的法律主要有《憲法》《民法》《村民委員會組織法》以及《土地管理法》和《土地承包法》等。從接受問卷調查的留守老人和婦女的情況可以看出，他們中的大多數人都聽說過《農村土地承包法》，但對《農村土地承包法》的內容和《土地管理法》的相關法律知之甚少；有些村民雖然通過一些教育活動，思想覺悟有所提高，對黨和政府的法律政策有一定的了解和掌握，但由于一些認識的偏見和習慣，多數村民依法辦事的意識不強，按傳統、按習慣處理權益糾紛的例子比比皆是。大學生村官雖然在學校學習的專業是多樣的，但他們基本都具備一定的法律知識，熟悉基本的法學理論，同時，他們每天和村民接觸，也知道農村經常發生的糾紛是什么，農村在法律上的空白是什么，所以能有針對性地做好普法工作，并根據本村實際情況，通過走訪、座談、發放宣傳手冊和系列講座等途徑，組織村民學習包括土地流轉在內的各種法律法規，以促進農村居民法律意識的提高。

作者:周桂芹 景文輝 曹俊媛 陳玥 郭丹萍 單位:淮海工學院

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