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【摘要】政府采購(gòu)監(jiān)督是一種公共品，會(huì)引起第三方“搭便車(chē)”，因?yàn)檎少?gòu)第三方一般在權(quán)衡成本—收益后選擇是否監(jiān)督采購(gòu)中的腐敗行為，這導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督市場(chǎng)失靈。通過(guò)理論和模型分析，文章認(rèn)為要對(duì)第三方的監(jiān)督給予合理的補(bǔ)償，同時(shí)利用集體代表訴訟機(jī)制解決第三方監(jiān)督的費(fèi)用壁壘和“搭便車(chē)”問(wèn)題。與此同時(shí)，還可以利用第三方代位訴訟制度，使第三方監(jiān)督成本—收益比更合理。

【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu)；第三方監(jiān)督；集體代表訴訟；第三方代位訴訟

政府作為政府采購(gòu)的買(mǎi)方市場(chǎng)，擁有巨大的權(quán)利，容易形成腐敗。有些供應(yīng)商為了爭(zhēng)取采購(gòu)合同，對(duì)政府官員進(jìn)行賄賂，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，損害了第三方①的利益。雖然在我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督模式下，能對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施監(jiān)督的部門(mén)很多，既有人大、法院、檢察院，也有審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察及財(cái)政、媒體和社會(huì)各界等，但由于第三方與采購(gòu)活動(dòng)有著某種利益關(guān)系，對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督可能更直接。可是，現(xiàn)實(shí)中第三方的監(jiān)督動(dòng)力并沒(méi)有那么大。第三方是理性的，在選擇是否監(jiān)督時(shí)，要考慮一些因素。本文先從制約第三方監(jiān)督的因素談起，并結(jié)合我國(guó)第三方監(jiān)督現(xiàn)狀，試著探索第三方監(jiān)督新途徑。

一、第三方的“經(jīng)濟(jì)人”分析

政府采購(gòu)第三方是理性的效用最大化者，其監(jiān)督行為需要經(jīng)過(guò)成本—收益核算，只有當(dāng)監(jiān)督的收益超過(guò)成本時(shí)，第三方才會(huì)監(jiān)督。第三方的監(jiān)督成本主要有直接成本和間接成本。其中，直接成本指監(jiān)督的質(zhì)疑費(fèi)用、訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用、取證費(fèi)用等；間接成本主要指機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本。機(jī)會(huì)成本是指將稀缺的時(shí)間和金錢(qián)等用于監(jiān)督時(shí)所放棄的其他可供選擇的用途價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)成本是指第三方進(jìn)行監(jiān)督（如訴訟）時(shí)可能面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)以及訴訟后“得罪”政府采購(gòu)相關(guān)部門(mén)，從而影響其以后的評(píng)標(biāo)資格及印象。第三方的監(jiān)督收益也包括直接收益和間接收益。其中，直接收益是指第三方監(jiān)督后，比如勝訴后得到的賠償費(fèi)用；間接收益主要指社會(huì)收益，包括其他為參與監(jiān)督的供應(yīng)商獲得的重新參與投標(biāo)的機(jī)會(huì)等。政府采購(gòu)的產(chǎn)品主要用于公共消費(fèi)以及公共投資，政府采購(gòu)具有公共性。政府采購(gòu)中的監(jiān)督也是一種公共品。第三方監(jiān)督具有正外部性（社會(huì)效益），即如果有一個(gè)或幾個(gè)供應(yīng)商采取訴訟措施進(jìn)行監(jiān)督，若勝訴，原來(lái)的合同作廢，新的投標(biāo)開(kāi)始，其他的供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商在沒(méi)花訴訟成本的情況下，也可以重新參與投標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家也可以得到追回的腐敗資金，使公共資金能夠用于其他方面，更好地為社會(huì)服務(wù)。但社會(huì)收益并不是進(jìn)行監(jiān)督的第三方能直接得到的收益。

政府采購(gòu)第三方內(nèi)部各方都追求自身利益最大化，滿(mǎn)足“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。由于利益的不一致，內(nèi)部各方必然產(chǎn)生沖突。在政府采購(gòu)監(jiān)督中各方的利益沖突主要表現(xiàn)為“搭便車(chē)”②。政府采購(gòu)監(jiān)督中的“搭便車(chē)”是指一方對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗進(jìn)行了監(jiān)督，如提起訴訟等，承擔(dān)了所有的監(jiān)督成本，而勝訴后的商業(yè)機(jī)會(huì)、資源的重新分配等卻和其他的供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商共同分享。可見(jiàn)，政府采購(gòu)監(jiān)督是一種公共品，這是部分第三方“搭便車(chē)”的首要原因。當(dāng)一方耗費(fèi)成本獲得收益（如商業(yè)機(jī)會(huì)）時(shí)，其他方也自動(dòng)地獲得相應(yīng)收益，所以第三方本身也缺乏激勵(lì)去監(jiān)督。雖然我國(guó)法律規(guī)定受理質(zhì)疑和投訴的機(jī)構(gòu)有采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)（主要是財(cái)政部門(mén)），但是采購(gòu)機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人作為采購(gòu)活動(dòng)的主體，利益是一致的。第三方力量小，監(jiān)督的卻是力量強(qiáng)大的利益共同體，所以，第三方監(jiān)督面臨的風(fēng)險(xiǎn)大、取證難度大、預(yù)期收益小。

受市場(chǎng)無(wú)形之手影響的第三方，必須權(quán)衡監(jiān)督的成本與收益，只有監(jiān)督的邊際成本與邊際收益相等時(shí)，才會(huì)監(jiān)督。作為“有形之手”的政府部門(mén)必須對(duì)第三方監(jiān)督進(jìn)行調(diào)控，盡量減少第三方的后顧之憂(yōu)。政府可以采取措施降低第三方監(jiān)督的直接成本，如降低訴訟成本，也可以提高第三方的監(jiān)督收益，如增加監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)所得等。

二、我國(guó)政府采購(gòu)第三方監(jiān)督現(xiàn)狀

我國(guó)政府采購(gòu)的相關(guān)法律中規(guī)定，任何人均有權(quán)舉報(bào)、監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)的違規(guī)行為，這實(shí)質(zhì)上賦予了政府采購(gòu)第三方監(jiān)督的權(quán)利，但是這些法規(guī)對(duì)第三方的保護(hù)救濟(jì)、激勵(lì)措施不夠。

（一）第三方監(jiān)督的主體受限制

政府采購(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)采購(gòu)過(guò)程中或者成交結(jié)果使供應(yīng)商的合法權(quán)益受到損害時(shí)，供應(yīng)商可以向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。這就給投訴質(zhì)疑機(jī)制設(shè)置了門(mén)檻：一是縮小了投訴范圍，因?yàn)槠鋬H規(guī)定供應(yīng)商若對(duì)成交結(jié)果等不滿(mǎn)意可以投訴，可是現(xiàn)實(shí)中還存在很多暗箱操作現(xiàn)象，有時(shí)不僅發(fā)生在結(jié)果中，甚至在采購(gòu)之前也有可能出現(xiàn)不平等。二是關(guān)于投訴主體必須是合法權(quán)益受到損害的供應(yīng)商中的“合法權(quán)益”的定義模糊、不明確。應(yīng)該在法規(guī)中明確供應(yīng)商合法權(quán)益的范圍。這樣的質(zhì)疑投訴體制限制了第三方維護(hù)社會(huì)利益的機(jī)會(huì)，同時(shí)導(dǎo)致監(jiān)督成本由單個(gè)供應(yīng)商承擔(dān)，而監(jiān)督成功后其他的供應(yīng)商乃至整個(gè)社會(huì)都可以受益。

（二）第三方監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)成本大

我國(guó)供應(yīng)商雖然有質(zhì)疑和詢(xún)問(wèn)的權(quán)利，但是實(shí)際中其維護(hù)自己利益的效果不甚理想，因?yàn)椴少?gòu)機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)（主要是財(cái)政部門(mén)），同時(shí)也是受理質(zhì)疑程序的機(jī)關(guān)，他們不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任去矯正自己所犯錯(cuò)誤的。而在供應(yīng)商監(jiān)督程序中，第一步就是質(zhì)疑，這就給那些監(jiān)督部門(mén)的舞弊贏取了時(shí)間，也就增加了供應(yīng)商的監(jiān)督成本。因此供應(yīng)商的監(jiān)督權(quán)利就很難落實(shí)，監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)成本增大，成功概率小。現(xiàn)實(shí)中，供應(yīng)商雖然利益受到了侵害，但一般不會(huì)進(jìn)行投訴，因?yàn)橥对V有可能影響自己的預(yù)期利益，并且，供應(yīng)商監(jiān)督體系中沒(méi)有確保供應(yīng)商商業(yè)機(jī)會(huì)的規(guī)定，加大了監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。

（三）第三方監(jiān)督管理部門(mén)效率低下

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七章“監(jiān)督責(zé)任”中規(guī)定財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)也有監(jiān)督責(zé)任。該規(guī)定的多頭監(jiān)察，是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力制衡的表現(xiàn)，但也有可能形成誰(shuí)都不管的局面。立法機(jī)構(gòu)只能制定法律，最后救濟(jì)也能通過(guò)司法途徑；行政機(jī)構(gòu)只能制裁違法單位，但無(wú)法補(bǔ)償受害人；社會(huì)機(jī)構(gòu)既不能制裁違法單位也不能補(bǔ)償受害人；法院既可以補(bǔ)償受害人，也可以制裁違法單位，因此法院的作用很大，而我國(guó)法院對(duì)第三方的保護(hù)不夠。第三方發(fā)現(xiàn)腐敗時(shí)，往往因?yàn)槌绦驈?fù)雜耗時(shí)長(zhǎng)而放棄訴訟，放棄監(jiān)督。因此，第三方監(jiān)督管理效率低下。

三、第三方監(jiān)督的新途徑探索

我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)第三方監(jiān)督體制不完善，為了更好地發(fā)揮政府體制的調(diào)控作用，可從以下方面激勵(lì)第三方對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

（一）集體代表訴訟制度，增強(qiáng)激勵(lì)措施，注重第三方“經(jīng)濟(jì)人”地位

集體代表訴訟制度是指集體代表代表集體成員向法院起訴的制度，漸漸演變成一種律師訴訟制度。律師主動(dòng)尋找潛在的訴訟機(jī)會(huì)、確認(rèn)集體代表人選，再提起集體訴訟。在勝訴時(shí)律師與集體成員分享賠償金，在敗訴時(shí)律師也不用集體成員負(fù)擔(dān)律師費(fèi)用。通過(guò)集體訴訟，眾多集體成員能凝聚力量與被告對(duì)抗，遏制腐敗利益共同體的違法行為。當(dāng)政府部門(mén)由于種種原因，比如權(quán)利不充分，工作量太大或者其他任何理由而懈怠行使職權(quán)時(shí)，集體訴訟提供了一種讓人滿(mǎn)意的救濟(jì)方式。集體訴訟制度解決了費(fèi)用壁壘問(wèn)題，一方面，通過(guò)集體訴訟避免每個(gè)人單獨(dú)起訴所重復(fù)支出的費(fèi)用；另一方面，集體訴訟旨在解決請(qǐng)求金額與費(fèi)用不相稱(chēng)的問(wèn)題。集體訴訟保障小額索賠人的法律權(quán)利，使他們?cè)诜缮系玫骄葷?jì)途徑。

第三方在監(jiān)督時(shí)，往往考慮成本—收益問(wèn)題。由于大多數(shù)集體成員可能因?yàn)閾p失的金額太小，根本沒(méi)意識(shí)到或忽略了自己所受的損害，一般由集體代表提起訴訟，但被代表的其他集體成員不知道訴訟。集體代表自己的訴訟請(qǐng)求很小，與需要支出的律師費(fèi)相比，集體代表會(huì)發(fā)覺(jué)不值得訴訟，而且一旦敗訴，集體代表需要承擔(dān)雙方的律師費(fèi)，還有其他的風(fēng)險(xiǎn)。第三方集體訴訟制度可以很好地解決費(fèi)用壁壘問(wèn)題。律師主動(dòng)尋找潛在的訴訟機(jī)會(huì)，尋找第三方集體代表，在勝訴時(shí)律師與集體成員分享賠償金，在敗訴時(shí)不需要集體代表支付律師費(fèi)。在這種制度中，供應(yīng)商等參與由律師或其他集體代表發(fā)起的訴訟中，無(wú)需承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)和“得罪”政府部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，只需作為證明人，而且這種形式的訴訟，不僅使社會(huì)收益分配更加公平、合理，還可以減少第三方內(nèi)部“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)。同時(shí)，第三方可以得到勝訴的收益。

（二）代位訴訟制度，增加第三方監(jiān)督收益

這是美國(guó)《聯(lián)邦防制不實(shí)請(qǐng)求法》用于防治承辦政府采購(gòu)或委辦計(jì)劃的廠(chǎng)商以不實(shí)手法獲取不當(dāng)利益的獨(dú)特機(jī)制。主要是指第三方發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)中的暗箱操作行為或其他不公平現(xiàn)象時(shí)，代位政府提起訴訟，事后政府給予一定的補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。第三方代位訴訟制度在政府采購(gòu)中的應(yīng)用，可以起到對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督和制約效用。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，第三方代位訴訟制度對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域中腐敗抑制和公共利益的維護(hù)起到了很大的作用。我國(guó)政府采購(gòu)第三方發(fā)現(xiàn)腐敗時(shí)可以代位政府提起訴訟，在勝訴后取得政府一定比例的賠償金，增加了收益。

（三）第三方監(jiān)督信息公布機(jī)制，樹(shù)立第三方監(jiān)督的信譽(yù)

中央可以構(gòu)建獎(jiǎng)勵(lì)監(jiān)督腐敗體系：建立和完善監(jiān)督商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢(xún)系統(tǒng)，把那些是否積極監(jiān)督政府采購(gòu)腐敗的第三方作為政府采購(gòu)市場(chǎng)供應(yīng)商準(zhǔn)入和退出的重要依據(jù)。可以把那些成功監(jiān)督行賄的供應(yīng)商在網(wǎng)上公布，并以此作為獎(jiǎng)勵(lì)，優(yōu)先考慮給予他們競(jìng)爭(zhēng)政府采購(gòu)機(jī)會(huì)的因素。這樣就可以鼓勵(lì)第三方積極監(jiān)督。

解決政府采購(gòu)領(lǐng)域監(jiān)督缺位的當(dāng)務(wù)之急就是盡快頒布實(shí)施條例，這是彌補(bǔ)法律空缺的一個(gè)根本舉措。在實(shí)施條例中制定切實(shí)可行的有效監(jiān)督機(jī)制。政府采購(gòu)領(lǐng)域里的腐敗問(wèn)題，不僅關(guān)系到公共資源合理高效的配置，更是國(guó)家反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容。加快健全政府采購(gòu)監(jiān)督體制、完善政府采購(gòu)，不僅是構(gòu)建公共財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本保證。相關(guān)政府部門(mén)要出于對(duì)民族國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)的態(tài)度，推進(jìn)政府采購(gòu)的改革和完善，提高公共支出效率，加速增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

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