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摘要：本文對中國金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流給出了一個政治經濟學的解釋，認為，中國的金融制度安排是內生于經濟轉軌時期的政府給予經濟改革中的利益受損集團以利益補償的需要，使得在這種內生性金融制度安排下的金融資源的配置不可避免的具有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向，同時，政府維系的這種金融制度安排所內生出的利率抑制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然加劇金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流。

關鍵詞：利益補償；金融資源；城鄉差異；政治經濟學

一、引言

中國是一個典型的城鄉二元經濟結構的發展中大國，雖然改革開放以來取得了令世界矚目的經濟增長績效，但中國經濟的城鄉二元分化的結構性矛盾不但沒有得到緩解，相反，城鄉收入差距自上世紀90年代中期以來還呈持續惡化的趨勢。對于發展中國家城鄉二元經濟結構的形成，西方學術界認為主要是由于這些國家所采取的歧視農業和農村，以及偏向城市的經濟政策所導致，并主要從該國的經濟發展戰略和政治結構出發給予解釋①。這些理論也被國內學者用來很好的解釋了我國城鄉二元經濟的形成和演變［1-3］。雖然城鄉二元經濟結構是發展中國家在實現工業化和現代化的過程中所必然經歷的發展階段，但是如果城鄉二元經濟結構長期存在和不斷惡化，不僅會限制發展中國家一系列宏觀經濟政策的有效性，制約經濟的可持續增長，而且，更為不幸的結果可能還會出現由此而引發的社會不穩定，破壞已取得的經濟發展成果。同時，“一個國家的工業化不僅是城市現代部門的工業化，更是包含農村落后的農業部門的工業化”［4］，消除城鄉二元分化的經濟結構本身也是工業化和現代化的內在涵義。根據納克斯的“貧困惡性循環論”，發展中國家城鄉經濟發展差異實質上體現為城鄉實物資本獲取能力上的差異，即農村地區陷入了“資本短缺→農村資源生產率低→農民收入水平低→農村儲蓄能力低→資本短缺→……”的惡性循環，因此，加速農村地區的資本形成是打破其經濟發展惡性循環，實現城鄉經濟協調發展的關鍵。

金融中介在物質資本的形成和配置中無疑是具有核心作用［5］，因此，農村地區物質資本缺乏的背后必然存在著金融制度上的扭曲。雖然，國內眾多學者對中國金融中介（主要是國有銀行）信貸行為的國有企業和城市化偏向做了許多細致的工作［6-8］，但這些研究對金融資源配置的城鄉差異的解釋還遠非完善。本文試圖對中國金融資源配置的城鄉差異給出一個政治經濟學的解釋，我們認為，中國的金融制度安排具有內生性，其是為了滿足給予經濟改革中的利益受損集團（主要是國有企業和城市居民）以利益補償的政府意愿的需要，因此，在這種內生性金融制度安排下的金融資源的配置就不可避免的帶有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向。同時，政府維系的這種內生性金融制度所具有的利率管制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然會加劇金融資源配置的城市化傾向和導致農村金融資源的外流。

二、改革成本、利益補償與金融制度安排的內生性

經濟改革需要耗費成本，而經濟改革中的利益受損集團對改革的抵制和反對是影響經濟改革成本的重要變量。由于利益受損集團的抵制和反對所導致的過高的成本約束，一項具有“帕累托”或“卡爾多”改進性質的經濟改革也可能不能被推行。在這種情況下，政府可以給予改革中的利益受損集團以相應的利益補償來換取他們對改革的認同或支持，這可以降低改革的成本，從而使得經濟改革能夠得以繼續。同時，為了給予利益受損集團利益補償，政府也須要維持一系列的制度安排來實現，中國的金融制度安排就是內生于經濟轉軌時期的政府為了給予利益受損集團以利益補償的政府意愿。

（一）改革阻力與改革成本

在制度經濟學理論中，制度變遷的誘致因素是期望獲得最大的潛在收益，即是源于制度變遷的推動主體對新制度安排下的潛在收益增量的追逐。同時，制度變遷也是要耗費資源、支付成本，如：需要支付成本于知識、信息和技術等的收集、處理和創造以實現新制度安排的設計、變遷和運行。因而，制度變遷被認為是人們在“成本－收益”分析的基礎上做出的理性決策，“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發現在一個社會內部改變現有制度和產權結構的企圖”［9］。如果在面臨著過高的制度創新成本的約束條件下，預期成本超過了預期的收益增量，一項缺乏效率的制度安排將會繼續存在，有效的制度安排就不會實現。因而，經濟改革也可以被視作政府在權衡收益與成本的基礎上做出的理性決策。知識的積累、技術的革新或要素相對價格的變化均被認為是可以影響制度變遷成本的因素，但這并不是本文所關注的重點，本文所要強調的是改革阻力在經濟改革動態過程中的重要作用，因為“經濟改革的一個基本障礙是潛在受損者對改革的反對……甚至對于在政治上并不民主的國家來說也是如此”［10］。改革阻力在本文中被定義為：由于利益集團對經濟改革的抵制和反對而進行的各類市場與非市場活動給經濟改革帶來的阻力。

潛在收益的存在是制度變遷的誘致因素，因而制度變遷涉及到對潛在收益的分配，而對潛在收益的分配又在很大程度上取決于對既有利益格局的調整。因而，經濟體制改革也必然要觸及到對舊有經濟體制下利益存量的調整和新經濟體制下收益增量的分割，這將會改變人們(包括個人、利益集團和政府)之間的利益結構，而這恰恰就是“經濟體制改革的要害所在”［11］。由于經濟改革涉及到利益格局的調整和新增利益的分割，要使經濟改革在所有社會成員一致同意的基礎上進行幾乎是不可能的，即便改革具有“帕累托”或“卡爾多”改進的性質①，它也會由于改革本身充滿了不確定性，或新增收益的再分配而引起人們利益格局的相對變化而受到一些人的反對。那些在經濟改革中利益受損的個人或利益集團將會動用其手中的經濟與非經濟資源極力阻止經濟改革的推行，以延緩或阻止經濟改革的進程，只要這樣做給其帶來的收益增加或者收益損失的減少大于其所付出的成本。同時，改革阻力的大小不完全取決于反對經濟改革的人或利益集團的數量，而更是取決于這些利益集團掌握的經濟與非經濟權利資源，即使反對改革的利益集團的數量很小，改革的阻力也會由于這些利益集團掌握很強的經濟與非經濟權利而增大。

改革的阻力越大，改革的成本越高。改革阻力的增加，將會導致對信息、知識和技術等的收集、加工和創造的效率降低，增加改革成本；改革阻力還將延緩改革的正常推進速度，從而延誤改革時機，延長舊制度安排的壽命，造成資源的浪費。同時，改革的反對者所進行的反對經濟改革的活動本身也會消耗大量資源，這本身就是資源的浪費；當改革的阻力過大時，將會導致社會的不穩定，甚至引發劇烈的社會動蕩，導致社會生產的停滯，此時改革成本將呈幾何級數上升。

（二）改革成本與利益補償

當利益集團對改革的抵制而導致改革成本過高時，經濟改革就不可能繼續下去。在這種情況下，可以通過給予改革中的受損者相應的利益補償來獲取他們對改革的支持或認同［12］。Laffont和Qian，認為降低改革的阻力，從而降低改革的成本，使得經濟改革變得可行①。雖然給予受損者以利益補償也將增加經濟改革的成本，因為這導致了市場信息的部分扭曲和資源的無效配置。但是我們有足夠的理由認為這個成本的增量是要遠遠小于由于改革阻力的降低而帶來改革成本的減少量，因為，過大的改革阻力所引起的社會動亂，甚至是武裝沖突而導致的改革成本的增加是如此巨大，以至于我們可以用“呈幾何級數上升來形容”。因此，當具有“帕累托”或“卡爾多”改進性質的經濟改革由于改革阻力所導致的改革成本過高而無法實現時，我們可以通過給予改革的反對者以一定的利益補償來減小改革阻力，從而降低改革成本的方式推進經濟改革。要找到支持這一觀點的經驗證據并不是很困難，例如，中國在上世紀50年代所實行的對民族資本主義工商業的“和平贖買”政策就充分體現了這一思想。

具體到中國的經驗來說，我們認為，中國在轉軌時期之所以取得比東歐國家更好的經濟增長績效，關鍵在于其很好的控制了改革中的阻力，降低了改革的成本，使其轉軌路徑處于或相當接近于成本最小化的最優轉軌路徑。Laffont和Qian也認為中國經濟改革的成功主要是由于率先推行改革的地區或部門是那些投資機會多，但在舊體制下的期望獲益很小的地區或部門，這很大程度上避免了改革在政治上受到的約束。

如果中國經濟改革的成功是由于其成功的控制了改革的阻力，降低了改革成本這點成立的話，那么我們接下來的目光自然就定格在中國存在一些怎樣的制度安排以補償改革中利益受損的團體以成功的控制了改革的阻力。因為，如果說改革之初首先在農村所發起的家庭聯產承包責任制改革具有“帕累托”改進的性質，對舊體制下的既得利益集團觸動較小，所激起的改革阻力也較小的話，那么，隨著改革的深入，此后的放開農產品價格管制和鼓勵非國有經濟發展等改革措施就不可避免的給舊體制下的既得利益集團的利益帶來了極大的沖擊。為了緩和來自既得利益集團對改革的抵制和反對，避免過高的改革成本，建立一個給予受損者以利益補償的社會保障體系和轉移支付制度就是必須的。

事實也的確如此。改革開放以來，政府不僅繼續向城市居民提供如住房、醫療保險、養老保障、教育補貼等計劃經濟體制下的福利，而且對城市居民損失的利益也增加了相應的補償，如1979年提高農產品收購價格導致了城市居民收入水平的相對降低，政府立即增加了對城市的價格補貼，補貼總量由上一年的11.14億元一下躍升到了19.2億元；1985年在放松對肉類價格的管制以后，政府也相應增加了對城市部門的價格補貼，這一年政府補貼上升至262億元，并于1998年達到最高的712億元，占當年政府預算總額的7.55％。

非國有經濟的快速發展加劇了市場競爭，打破了國有企業的市場壟斷，導致國有企業的經濟績效急劇下滑，虧損額逐年增加。在這種情況下，中央政府之所以遲遲不對國有企業進行徹底的改制，最為關鍵的在于中國在轉軌時期并沒有建立起一個能保證社會穩定的保障體系［13］。波蘭之所以能在改革后較其他東歐國家較早的走上經濟增長的軌道最為關鍵的一點就被認為是其改革前就是一個具有完善社會保障體系的國家，從而避免了改革后劇烈的社會動蕩。中國在改革前的社會福利和保障體系主要是由國有企業來承擔，在社會福利和保障體系在轉軌時期一時無法建立起來的時候，繼續由國有企業來承擔這些社會責任對于維持社會穩定，保證改革的順利推進就是必須的。國有企業由于肩負著維持社會穩定的社會責任，其就不可能實現真正的“減員”；其承擔了大量的“社會性負擔”也決定了任何旨在提高其經營績效的努力都是難以奏效的，其不可能實現真正的“增效”，因此改革過程中其經營績效的逐漸惡化和虧損額的逐漸增加也是必然的。政府為了保障社會的穩定，也不得不一次又一次的向國有企業給予財政補貼，以維持其生存。

（三）利益補償與金融制度的內生性安排

改革以前，國有企業上繳的利稅一直是政府最主要的財政收入來源，但隨著經濟改革的實施和深入，國有企業經營績效的惡化導致國有企業每年上繳中央財政的利稅逐年降低，如果考慮到財政給予國有企業的虧損補貼和再投資，兩者相抵，國有企業為國家財政所做出的貢獻其實是很小的［14］。同時，雖然中央政府對財稅體制進行了幾次分權與集權的改革，但仍未能建立起一個完善有效的稅收征管體系，稅收的增加并沒能跟上經濟產出增長的步伐。以個人所得稅為例，“城鄉個人收入占GNP的比例由1978年的50％上升到了1995年接近70％的水平，但個人所得稅占GNP的比重卻只有0.2％，遠遠低于工業國家的28％和發展中國家的11％的平均水平”［15］。這不可避免導致了中央財政收入占GDP的比重急劇下降(1993年下降到了改革以來的最低點2.8％)。雖然1994年中央政府在對財政體制進行了新一輪的集權化改革后，中央財政收入有所增加，但中央財政能力在改革后不斷下降的趨勢卻是不爭的事實，而繼續維持對城市部門和國有企業以虧損和福利補貼就使得這個不斷被弱化的中央財政感到了力不從心。

與此同時，由于改革以后中國經濟的持續高增長，居民收入不斷增加，使得中國的城鄉居民儲蓄率逐年攀升，這就為中央政府通過動員金融資源來彌補其不斷下降的財政能力成為了可能。已有的研究所揭示的事實的確是如此，“中央政府以國家信譽的形式為國有企業大量吸收居民存款提供擔保，并以此給予國有企業以金融補貼以彌補其虧損，有力的支持了體制內產出的增長”。據估計在1985－1996年間政府給予國有企業的金融補貼占GDP比重平均達9.7％，1993年曾經一度高達18.81％。

由此，我們可以得出轉軌時期中國金融制度變遷的一個完整路徑：中央政府為了維護改革期間社會的穩定，在其財政能力下降的同時加強了對金融資源的控制，并以金融補貼(包括無息、低息貸款等形式)的形式給予舊體制下的既得利益集團（如國有企業和城市居民）提供補貼，這決定了中國金融體制在改革期間的特定變遷路徑，也正是這樣的變遷邏輯導致了金融資源的配置在中國出現了明顯的國有企業和城市化傾向。

雖然給予國有企業和城市部門以利益補貼不可避免的使農村居民的利益受到了損害，但由于農村居民居住分散而導致他們集體行動的溝通成本較高，同時，中國的農村居民人數眾多，單個農村居民所遭受的利益損失只占農村居民所受損失的很小一部分份額，因而容易誘發免費搭便車現象。這些因素都導致農村居民難以有效的組織成一個行動一致的利益集團，因而，他們在政治上的影響力非常微弱。這種農村居民的數量與其政治影響力之間的負相關關系被奧爾森［16］形象的稱為“數量悖論”。另一方面，正如本文前文中指出，改革阻力的大小不僅僅取決于反對者的數量，而且更是取決于反對者手中所掌握的經濟與非經濟權利資源，農村居民手中所掌握的經濟與非經濟權利資源顯然是遠遠少于城市居民。正是由于農村居民數量與其政治影響力之間的“數量悖論”，以及農村居民缺乏經濟與非經濟資源，使得他們對政府政策制定的影響力非常微弱，這也是中國金融資源配置的國有企業與城市部門偏向能長期得以維持。

三、內生性金融制度安排與金融資源配置的城鄉差異

轉軌時期，政府為了降低經濟改革的成本，就需要具備足夠的動員社會資源的能力以給予經濟改革中的利益受損集團以利益補償，以減小他們對改革的抵制和反對。當政府的財政收入不斷下降而無力以財政補貼的形式來維持補償時，政府就以金融補貼的形式繼續給予改革中的利益受損集團以利益補償。中國的金融制度安排就是由政府為給予國有企業和城市部門提供利益補償的需要而內生出來的一項制度安排。這種內生金融制度安排下金融資源配置的國有企業和城市部門偏好不僅僅只限于政府行政性干預的作用，政府所維系的這種金融制度所內生出的利率抑制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然會加劇金融資源配置的城市化和農村金融資源的外流。

（一）利率抑制

早在上世紀70年代，麥金農［17］就發現，一些發展中國家的政府為了早日推進工業化，往往對金融部門采取抑制政策，主要表現為政府利用行政力量人為的壓低利率，并對信貸實行配額配給，扭曲了資源的配置。其結果是政府所能滿足的往往只是重點發展的現代部門和國營大中型企業或少數特權階層的資金需求，而為數眾多的小企業、小商人和農戶則被排斥在金融市場之外，結果是加劇了經濟的二元化傾向。麥金農的金融抑制理論很好的刻畫了改革開放以前中國對利率實行嚴格管制的安排邏輯：為了推行重工業優先發展的趕超戰略，中央政府人為的壓低利率以保證稀缺的資本被優先配置于城市工業部門。

趕超戰略雖然在改革后已經逐漸被弱化，但政府為了能繼續以低廉的價格汲取金融資源來補貼城市部門與國有企業，因而，計劃經濟體制下對利率實行嚴格管制的貨幣政策就必然的得以延續下來。雖然自1995年以來，政府也試圖對利率實行逐步市場化的改革，但邁出的每個步伐都顯得艱難，存貸利率也只被允許在規定的范圍內浮動①。正是由于政府需要廉價的金融資源來平衡經濟改革中的各種利益沖突，中國的利率一直被人為的壓低在市場出清的利率水平之下②。

對貸款利率的管制，使得政府所偏好的國有企業和城市部門可以以低廉的價格獲取足夠的金融資源來滿足其自身的利益需求；同時，政府也可以以直接貸款人的身份獲取金融資源以給予國有企業和城市部門補貼。雖然存款利率被人為的壓低將導致資本積累的不足，但中國的經驗卻并未給予這個理論以有力的支持。由于政府以國家信譽的形式為國有銀行大量吸收儲蓄存款提供隱形擔保，消除了國有銀行儲蓄存單擁有者的風險顧慮［18］。這實際上給予了國有銀行儲蓄存單擁有者增加了一個正的風險貼水利率，以及由于“中國資本市場尚不發達，金融資產品種少且替代性弱所造成的‘強迫儲蓄’”［19］，導致了居民儲蓄同利率之間的弱相關關系［20］。因此，雖然中國的存款利率一直被壓抑在很低的水平，但居民儲蓄卻仍然是節節高升，這保證了有充足的銀行儲蓄可被政府用于對利益集團的轉移補貼。

我們借鑒Hellmann等人［21］的“金融約束”模型說明在利率被抑制的情況下，租金的配置情況，假設經濟中包括五個部門：作為資金供給方的城市居民和農村居民，同時，他們還以資金需求者的身份出現；資金需求方還包括大企業和小企業(包括鄉鎮企業)，其大企業布局在城市地區，小企業中一部分布局在城市地區，另一部分則在農村地區；以及作為金融中介的銀行。在圖1中，S表示信貸市場上的資金供給，由于居民儲蓄對利率不敏感，因而其是相當陡峭的；D表示資金需求；rE為市場均衡利率；QE為市場均衡貸款水平。

如果政府控制存款利率為rD，但不控制貸款利率時，均衡貸款利率將由市場需求曲線決定為rL，此時貸款量Q′E小于均衡貸款量QE，出現了信貸資金供給的不足，rL—rD就是租金。若政府只以監督者的身份出現，則這些租金就只為銀行部門占有，其中居民的租金貢獻為rE—rD，企業部門的資金貢獻為rL—rE。

如果政府部門同時控制貸款利率為r′L，此時貸款需求將是為Q″E，其遠遠大于貸款的供給量Q′E，信貸市場上出現了超額貸款需求，此時，銀行將對有限的資金進行信貸配給。由于農業生產具有很強的季節性，且容易受到自然條件變化的影響，使得其天生就具有較高的風險性，同時，更由于銀行與農戶和中小企業之間面臨著更為嚴重的信息不對稱，且農戶和中小企業也缺乏用于信貸抵押的資產，這就決定了農戶和中小企業必定不會成為銀行在進行信貸資金配給時被優先考慮的對象。銀行將會優先把有限的信貸資金配置給信息透明度更高，且能提供貸款抵押的大企業和城市居民，而小企業和農村居民則只能在信貸市場的邊緣徘徊，它們只有在大企業和城市居民的信貸需求被滿足以后才有可能獲得貸款。此時的租金分配為：獲得信貸資金的企業和居民占有的租金為rE—r′L，銀行占有的租金則為r′L—rD。?в捎諞?行占有的租金相比于政府不對貸款利率管制時所獲得的租金已大幅下降，因此其將不會有激勵擴大服務范圍和提高服務質量，儲蓄供給因而也不會如Hellmann等人的“金融約束”模型中所預言的那樣將會增加。利率抑制所創造的租金由來自于城市居民和農村居民，而獲取租金的是銀行和得到銀行貸款的企業和居民。根據上面的分析，在貸款利率被抑制的情況下獲得貸款的一般是城市大企業和城市居民，而小企業(包括城市小企業和農村小企業)和農村居民只能獲得少量貸款。因此，此時是存在著經濟租金由農村地區向城市地區的外流。

（二）壟斷的銀行結構

由于壟斷性金融制度安排在控制存單提供成本與擴展儲蓄規模方面具有比較優勢，因為其在儲蓄存單提供時遵循的不是“邊際原則”，而是總收益等于總成本的“總量原則”。因此，為了盡可能的汲取居民儲蓄，中央政府在金融制度改革之初就確立了四大國有商業銀行的市場壟斷地位；同時，為了確保足夠的居民儲蓄流入國有金融體系，其對非國有金融機構的市場進入也實行了嚴格的管制。市場競爭者的缺位使得四大國有商業銀行的市場壟斷地位得以延續至今，這是中國金融體系的一個顯著特征①。

即使拋開政府因素導致的國有銀行信貸配置的城市偏向，一個高度壟斷的銀行結構同樣不利于中小農戶、中小企業(包括鄉鎮企業)的融資。StEin認為，大企業一般都具有完整的、經過審計的財務報表，具有一定的成長歷史和信用記錄，擁有一定規模的可抵押資產，銀行向大企業提供信貸所需要的信息相對容易獲得，抵押要求也相應容易得到滿足［22］。但是，中小企業常常缺乏完整的、經過審計的財務報表，信用記錄短，缺乏可抵押的資產，難以向銀行提供“硬”信息，銀行對中小企業的貸款決策常常只能依賴其“軟”信息②。而“軟”信息只能通過借貸雙方的密切接觸、保持長期或廣泛的業務關系來獲取，難以向其他人傳遞，難以被信息生產者之外的人予以驗證。在小銀行中，信息的生產者往往就是貸款決策的制定者，銀行內部的信息傳遞鏈條很短，信息生產者生產收集潛在借款者“軟”信息的努力易于得到回報，因而更有激勵去收集這些信息。而在結構復雜的大銀行中，科層結構使得信息生產者與貸款決策者往往是分離的，“軟”信息得生產者難以向銀行的貸款決策者傳遞自己收集到的信息，因此其生產“軟”信息的努力難以得到高層管理者的認同和回報，因而大銀行職員收集“軟”信息的激勵就會很弱；而諸如貸款企業的財務報表、抵押品的價值等“硬”信息則易于觀察，易于由信息生產者向貸款決策者傳遞，大銀行職員收集“硬”信息的努力容易得到銀行的認可和回報，因此收集此類信息的激勵就會很強。所以，大銀行更適合向信息相對透明、易于提供“硬”信息的大企業貸款，而在向中小企業提供貸款方面缺乏信息優勢。由于小銀行能夠提供更強的收集潛在借款者的“軟”信息的激勵，而且小銀行一般是區域性的，便于同相近區域的中小企業建立長期的銀企關系，因此，小銀行在高度依賴“軟”信息的中小企業融資中具有比較優勢。另一方面，由于中小企業的資金需求規模一般比較小，從而單位貸款的信息成本和交易成本比較高，這使得中小企業貸款對大銀行缺乏吸引力［23］。大量的實證研究所得出的結論與上述判斷也是一致的，即中小銀行比大銀行更加傾向于向中小企業提供貸款［24］，而大銀行則更傾向于向大型企業提供貸款［25］。

（三）被抑制的農村金融

中國金融制度變遷的一個重要引致因素就是政府為了加強對社會資源汲取的需要，農村金融當然也不例外。1978年，隨著農村家庭聯產承包責任制改革的推行，農產品收購價格的提高，以及鄉鎮企業的快速發展，中國農村經濟取得了前所未有的增長績效，農民收入大幅增加，農村儲蓄存款也高速增長，在1979－1984年農村儲蓄存款的增長率達41％。中央政府顯然不會對農村經濟剩余的高增長無動于衷，1979年便在農村恢復成立了中國農業銀行，并將農村信用社納入中國農業銀行的領導之下；同時，此后恢復成立和組建的其它國有專業銀行也都將其組織機構下伸到了廣大的中小城市和農村地區。無庸諱言，改革之初，中國國有銀行組織向農村地區的迅速擴張便是國家自上而下地控制農村金融剩余的結果［26］。

由于國有銀行一直肩負著向國有企業提供政策性貸款的職責，而這些政策性貸款大都轉化成了國有銀行的不良貸款，導致了其資產質量日益惡化①。政府擔心因國有商業銀行大量不良貸款的積累而引發金融危機的可能性和擔心其不能適應加入WTO以后國際銀行業的競爭，于1998年對國有商業銀行進行了全面的商業化改革，目的是要硬化其信貸決策和提高其經營績效，加快其向商業銀行轉變的步伐。其實，如果不從根本上消除政府對國有商業銀行信貸決策的行政性干預，商業銀行就不可能實現真正意義上的商業化運營，其信貸決策也不可能被硬化，因此，其形式上的商業化改革也不可能提高其經營績效［27］。但這次國有銀行的商業化改革卻給農村金融帶來了很大的沖擊，使得原本就被邊緣化的中小企業和農戶的融資由于國有商業銀行名義上的商業化改革而進一步被壓縮。同時，由于政府對農村社會、經濟的政策由80年代中后期以前的以“放松管制”為主，轉變為80年代后期的“放松管制”趨于停滯到90年代后的管制逐漸加強。政府對農村社會、經濟管制的強化直接妨礙了農民根據自身的比較優勢調整資源配置，優化產業結構，從而加重了農民的稅費負擔，直接阻礙了農民收入增長，從宏觀上來看則直接導致了農業比較利益不斷下降和惡化。農村經濟增長放緩導致農村經濟剩余大大減少，使得國家從農村資源提取的收益下降了，其直接后果就是國有金融直接大踏步的撤離農村，根據有關統計資料顯示，“1998－2001年國有商業銀行撤并境內金融機構和營業網點4.4萬個”［28］。國有商業銀行從農村撤離，不僅導致了大量農村儲蓄資金的上收和外流，而且其最直接的后果便是導致了農村金融的‘真空’，使得農村地區面臨著嚴重的信貸約束。在四大國有商業銀行撤離后，農村金融市場上的正規金融就只剩下農村信用合作社、農業發展銀行和郵政儲蓄。成立于1997年的農業發展銀行屬于農業信貸方面的政策性銀行，主要從事農副產品收購貸款、商品糧基地建設貸款、農村基建貸款等，其基本不與農戶發生信貸業務關系；郵政儲蓄只吸收儲蓄存款而不發放貸款，其實質上只是農村資金不斷外流的一條抽水管②。因此，此時在農村金融市場上直接面向農戶的正規金融其實只剩下農村信用合作社，其在農村金融市場上占據了近乎完全壟斷的地位。正如本文前面所指出的，農村信用合作社在農村金融市場上的壟斷地位顯然是不利于中小農戶和中小鄉鎮企業的融資。另一方面，農村信用合作社自從1979年劃歸中國農業銀行領導之下后，其實質上早已偏離了合作金融的“合作”性質［29］，具有強烈的官辦性質，偏離了其為農業和農民服務的宗旨。這種“合作金融事實上成為了國家支配和控制而又不對其控制后果負直接財務責任的制度安排……而且在進行行社分家時，農業銀行直接將高風險的資產轉化給農村信用社，形成了數額巨大的待處理虧損”［15］，導致農村信用合作社的資產質量急劇惡化。資產質量的惡化使得農村信用合作社發放農業信貸的決策行為變得更為謹慎，同時，也由于農業活動的比較收益受到人為的壓低，農村信用合作社實際上也無足夠激勵向農村經濟活動提供貸款，表現為真正用于支持農村、農業生產、經營活動的數量并不多［30］，一些案例研究也顯示，無論在經濟發達地區和高度城市化地區，還是在廣大中西部地區以及部分東部農業大省，農村信用合作社都表現出“非農化”特征，或“城市化”特征，直接表現為農村信用合作社網點設置的城鎮機制化趨勢、資金流向的城市化和從業人員的城鎮居民化［31］。

從中國農村正規金融安排的變遷中我們可以看出，農村正規金融不僅沒能發揮其應有的在促進農村經濟增長中的核心作用，而且還成為農村資金外流的道道閘口，根據Huang等人［32］的估計，在1979－2000年間，通過金融系統由農業流向工業和農村流向城市的資金總額分別為14785億元和10337億元(見表1)，而且農村資金外流的趨勢似乎越來越嚴重，“若依照縣域經濟的概念來觀察，2005年農村資金通過金融管道流入城市的數量至少應在4.5萬億元”［33］。

在正規金融機構沒能滿足農村金融需求，甚至成為農村金融資源外流的“抽水機”時，政府一直對那些“對農民來說，其重要性超過正規金融機構的非正規金融機構”［34］的市場準入進行嚴格管制，從其誕生的那一刻開始就沒能獲得政府真正認同的法律地位，一直處于隨時被政府清理和整頓的環境之下。當政府意識到非正規金融機構的發展可能威脅到國家對農村金融機構的控制［35］，從而在對農村金融資源的控制時，政府以維護金融秩序、防范金融風險的名義在1999年將其全部取締，包括1986年成立的農村合作基金會。因而，時至今日，農村經濟自身的內生性金融機構也并沒能發展起來。

四、結論性評述

過大的城鄉經濟差距是長期以來一直困擾著中國學術界和政府部門的難題，城鄉經濟差距的背后則必然的存在著其金融成因。實際上，已有的研究均表明中國金融中介的信貸行為具有明顯的國有企業和城市部門偏向，本文對金融資源配置的國有企業和城市部門傾向給出了一個政治經濟學的解釋。我們認為，由于轉軌時期缺乏完善的社會保障體系和稅收征管制度，政府就須要動員金融資源來給予改革中的利益受損集團（主要是國有企業和城市居民）以利益補償，以取得他們對經濟改革的認同和支持，使得經濟改革得以繼續推行。因此，中國的金融制度安排其實是內生于政府給予利益受損集團以利益補償的政府意愿。在這種內生性金融制度安排下的金融中介的信貸行為就不可避免的帶有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向。同時，政府維系的這種內生性金融制度安排所具有的利率抑制、壟斷的銀行結構和被抑制的農村金融等特征也必然加劇金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流。因而，緩解金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流就需要逐步消除中國金融制度安排的這種內生性，關鍵在于加快建立完善的社會保障體系和稅收征管制度，剝離由金融部門承擔的向利益集團提供利益補償的政策性、社會性負擔，同時，穩步推進利率市場化改革，大力發展中小金融機構和合理引導農村非正規金融的發展也將對金融資源配置的城市化和農村金融資源的外流起到一定的糾偏作用。

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