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分稅制改革以來，中央將事權層層下放，并制定了《預算法》。地方政府至此需要承擔教育、農業支出、治安、環保及行政管理等多種公共產品的供給。而同時，在收入分配上，中央和地方一直保持穩定的分配比例，甚至有一定的集中。剛性且快速增長的公共產品需求，相對應的是增長較慢的財政收入，導致了巨大的財政收支矛盾。在未對事權進行明確規定的情況下，基層政府承擔了絕大部分的支出責任，而該級政府的財政收入十分有限，在落后地區更是如此。有調查表明，全國許多鄉鎮的財政負擔已遠遠高于財政收入。財權和事權的不匹配成為地方政府尋求“不健康”財政收入的主要原因之一。

區域財政差距擴大轉移支付作為調節區域間公共產品差距的重要平衡器，在現行的體制下，效果不夠理想。首先，轉移支付隨機性較大，規模有限。轉向轉移支付大多成為特定區域改革的資金支持。其次，在進行轉移支付是，中央政府要求地方政府配備相應的配套資金，這對于經濟落后的區域是一個不小的壓力。有學者研究表明，在分稅制改革后的很長一段時期內，我國東部地區獲得的轉移支付明顯高于中西部地區。這一定程度上加劇了我國區域經濟差距的擴大。

地方預算風險加大財權與事權的不協調的情況下，地方政府存在取得預算外收入的動機。預算外的收入游離于現行體制之外，缺乏法律法規的監管，各類亂收費、費大于稅便是其典型表現。另外，地方政府缺少融資渠道，隱形地方債務規模龐大。

財政分權對地方政府經濟行為的影響

財政分權的初衷是為了協調財權和事權，減少各級政府間無休止的談判，提高地方政府發展經濟社會的積極性。而在政治體制高度集權的背景下，財政分權后，地方政府的經濟行為與政治命運的評價主體存在差異。對于地方而言，政府經濟行為帶來后果，直接表現為該地區產業結構是否合理、居民福利是否均衡、環境保護是否健全等等，這些指標的評價主體應該是地方的百姓。而對于地方政府官員而言，盡管其動機也是為了造福一方百姓，但更多的是為了自身的政治前途及現實的無奈，在任期內盡快做大GDP，提升規模和數量，是其最關心的事情。為了制約地方政府的財政權力，同時也為了激勵地方政府大力發展地方經濟。中央政府設計了一套指標對各級政府進行考核，經濟總量和發展速度成為長期以來處于決定地位的指標。可以說，我國的政府創造出了類似大型企業績效管理的政治管理方法，通過經濟績效對各級政府進行獎懲。至此，各級政府便開始圍繞政績展開激烈的角逐。在市場經濟的改革進程中，地方政府對經濟的操縱始終沒有減弱。一方面，在本區域內，地方政府利用資源配置的行政權，操控土地買賣、城市規劃、產業規劃、招商引資、稅費增減等等，利用各種方法挖掘本地生產要素的潛力，充分吸引投資，擴大生產；另一方面，在區域之間，各地政府進行是市場封鎖，惡性優惠政策競爭，最終導致大量的低水平重復建設。不僅以犧牲本地資源和居民的辛苦勞動換取較低的利潤回報，還帶來了另一不良后果———巨大的國際貿易收支順差。

財政分權對我國貿易收支順差的影響

國內外對于貿易收支順差的研究中，忽略了一個十分重要的制度因素，即地方政府的經濟行為。因為，各種分析模型中的一個核心變量是GDP，而我國的國民收入總量及結構的變化受到地方政府經濟行為的影響很大。財政分權與政治集權之間的矛盾，更是大大加深了這一影響，國際貿易收支順差便是其影響的重要表現之一。財政分權加快國際貿易收支順差的擴大的，受主觀和客觀兩方面因素影響。主觀原因是政績工程帶來盲目擴張和重復建設，客觀原因是國民經濟發展初級階段的現實制約。

1．政績工程帶來盲目擴張和重復建設

財政分權以后，地方政府不僅獲得了支配部分財政收入的權力，還獲得了配置地方經濟資源的權力，包括項目審批，土地買賣等等。同時，中央政府將地方經濟發展作為考核官員的絕對指標。為了在短期內獲得更好的政績，地方政府每一任官員，各級官員，都會充分利用手中資源分配的權力，利用各種手段，將地方GDP規模做大。而招商引資作為大多數地方經濟騰飛的起點，地方政府給予了投資企業長期優惠政策，其中以稅收、土地和融資優惠為典型。一方面，地方政府以很低的價格將土地大量轉讓或租賃到投資企業手中，使得入駐企業獲得較低的啟動成本；另一方面，通過合法或非法的減退稅，低利率的銀行借款，來吸引企業的入駐。全國各地的政府為爭取有限的投資，互相競爭，大大壓低了投入要素的價格。這樣的優惠組合對國際貿易收支的影響是：首先，入駐企業在土地、勞動力、稅收、融資等方方面面的成本都大幅度降低，在國際貿易中，我國產品以極低的價格，獲得了非常大的競爭優勢，從而帶來巨大的貿易順差。其次，各地政府互相競爭，市場分割嚴重。重復建設和投資盲目擴張，導致產能嚴重過剩。在市場分割及內需不足的情況下，只能通過出口進行消化，出口企業必須全球化地尋求市場。而海外市場的不斷突破和壟斷，又進一步刺激了國內的投資規模的再度擴張。

2．經濟發展初級階段的現實制約

我國工業化發展在財政分權以后仍然處于初級階段，此時的產業層次水平很低。全國各地極其渴望發展經濟，而此時國內資金、技術、設備等資源十分稀缺。而FDI是地方發展經濟的原始動力，廉價的投資要素及廣闊的市場前景是我國換取FDI的重要砝碼。地方政府在財政分權后，承擔了地方經濟社會發展的重任。如何創造更多的財政收入，以支持地方公共產品等支出的，成為讓各地地方政府頭痛的難題。因此，充分利用手中的資源配置權力，充分利用本地區各種要素，吸引企業投資辦廠，擴大出口產業規模，創造就業，成為必然選擇。而此時，一方面內需遠遠無法消化制造業各類產品的產出，大多數企業選擇了“三來一補”等多種形式的國際貿易，絕大部分產出都銷往海外。憑借廉價的投入要素及極大的優惠政策，2000前后，我國進入了國際貿易發展的全盛時期，國際貿易收支順差也隨之迅速擴大。然而，財政分權并不必然導致國際貿易收支順差的持續異常。財政分權地不完善以及政績考核的不科學，才是國際貿易收支順差持續異常的根本原因。同時經濟發展的初級階段也決定了地方政府經濟行為的選擇較少。隨著這些因素的變化，財政分權對貿易收支順差的消極影響也會發生變化。近年來，國民經濟各個方面都發生了深刻變化：第一，產業升級已從戰略層面落實到實際行動，東部沿海地區的低水平出口擴張已經呈現逐年下降的趨勢。越來越多的中國企業走向高技術化、規模化和品牌化。第二，國民財富積累開始激發內需的爆發，出口轉內銷及進口規模持續擴大。同時，由于土地、勞動力及原材料成本的上升，出口產品的價格優勢相比以往以下降很多，東南亞、印度甚至非洲等國家的沖擊大大壓縮了我國加工制造業的市場份額。第三，官員的考核指標也有了較大改進，GDP規模和增速的影響已大大減弱。因此，盡管地方政府的政績角逐是國際貿易收支順差過大的制度根源，而我國經濟特定的發展階段也客觀決定了這一結果的產生。但兩者的影響同樣也會隨著我國改革開放的深化及經濟發展步入中級階段而發生改變。

結論

盡管我國財政分權改革的歷程較短，但已經取得了較大的進步。財權和事權的匹配程度、地方政府的積極性、區域經濟發展的活躍程度都有很大提高。但是，我國各級政府職能劃分與經濟職能的關系尚不明晰，導致財權與人事權的錯位、越位等現象，地方政府的機會主義，政績注意盛行，市場分割及重復建設嚴重，進而對區域國際收支造成不良影響。為糾正地方政府的經濟行為，降低其對國際貿易收支的不利影響，本文建議從以下兩個方面進行嘗試和探索：首先，提高地方政府財權和事權的匹配度，減小地方的財政負擔；其次，將區域經濟健康指標，如產業結構優化水平等，作為地方官員考核的重要指標，從而弱化引進外資、進出口額對官員政績考核的絕對作用。

作者：王鵬單位：浙江財經學院東方學院