導語：推進特色小城鎮建設研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:特色小（城）鎮建設是我國新型城鎮化工作的主要組成部分，是實施鄉村振興戰略，消除城鄉二元結構的重要契合點和抓手。本文分析了當前部分地區特色小（城）鎮的建設現狀，針對當前瀘州市特色小（城）鎮建設工作推進情況提出了對策建議。

關鍵詞：特色小（城）鎮；新型城鎮化；產業興鎮

特色小（城）鎮建設是我國新型城鎮化工作的主要組成部分，是實施鄉村振興戰略，消除城鄉二元結構的重要契合點和抓手。從2014年3月，國家發展改革委制發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出要：“將具有特色資源、區位優勢的小城鎮，通過規劃引導、市場運作，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色鎮”開始，特色鎮便成新型城鎮化建設中一個熱詞進入大家的視野。

一、其他部分地區特色小（城）鎮建設情況

2015年，浙江省率先啟動省級特色小鎮的培育工作，其先進經驗得到、總理等國家領導人的關注，對浙江省特色小鎮建設作出批示：“供給側改革的重大創新；新型城鎮化建設的創新發展模式；大眾創業、萬眾創新的有效嘗試；新常態經濟升級轉型的重大抓手；大有可為、各地應因地制宜借鑒。”為貫徹落實國家領導人的指示精神，國家發展改革委、住建部等相關部委相繼出臺加快推進特色小（城）鎮建設的指導意見和培育通知，全國各地積極響應國家號召，特色小（城）鎮建設進入井噴期，特色產業鎮、農業特色互聯網小鎮、森林特色小鎮、運動休閑特色小鎮、“百鎮建設行動”示范鎮等名目繁多的特色小（城）鎮建設蓬勃興起、層出不窮，甚至出現了生姜小鎮、大蒜小鎮等。在特色小（城）鎮建設取得了非常好成效的地區中，浙江省無疑是走在了全國前列。縱觀浙江特色小鎮建設之所以成功，根本在于抓住了產業發展這個牛鼻子，只有做強做大小城鎮的支撐性主導產業，小城鎮建設才能有活力、可持續。培育特色小（城）鎮的支撐產業必須抓住特色化和專業化兩大要點。秉持“一鎮一業”的產業布局理念，在差異定位、產業細分、錯位互補發展中凸顯獨特的核心元素，讓小城鎮或是凸顯時代主題、或是蘊涵產業基因、或是傳承歷史記憶、或是彰顯文化符號、或是展現秀美風光，擁有鮮明的獨特性和旺盛的生命力。在產業布局上，可利用現有的特色產業資源進行升級打造，如浙江省的紹興越城黃酒小鎮，就是在原有的紹興黃酒產業基礎上進行升級。2018年2月，該小鎮已成為浙江省網絡信息力指數排行榜排名第3位的特色小鎮；亦可利用現有的區位優勢打造原來沒有的新型產業作為支撐產業，如浙江省嘉善巧克力甜蜜小鎮，它是以其位于浙江大云旅游度假區內，距離上海68公里、杭州95公里、蘇州110公里，緊鄰滬杭高速公路大云出入口、滬杭高鐵嘉善南站，與古鎮西塘只需25分鐘車程的區位條件為基礎，打造以歌斐頌巧克力品牌為核心，集巧克力生產、研發、展示、體驗、文化、游樂和休閑度假于一體的是旅游特色小鎮。目前，已成為國內第一家、亞洲最大的巧克力特色旅游風景區。特色小鎮從浙江向全國推廣不到5年時間，除浙江及部分少數地區已建成一些成熟小鎮外，其他地區尤其是中西部地區小鎮總體處于創建培育階段。有很多地方在推進過程中出現了一些值得重視和警惕的傾向性問題。特別是對發展特色小鎮的認識不到位、理解有偏差，出現了政府大包大攬、盲目擴張、重數量輕質量、“重形輕魂”以及房地產化等不當傾向，這些“走樣變形”的風險突出表現在以下幾個方面：一是概念不清，定位不準。一些地方把特色小鎮當成一個筐什么都往里裝，而且越到基層越明顯。比如，一些地區把特色小鎮等同于一般的小城鎮建設，在幾十乃至上百平方公里的空間范圍內推進建設。再如，把特色小鎮等同于旅游景區、文化旅游或體育運動綜合體項目，只注重單一功能而忽視了“城”的綜合功能。這些“穿新鞋走老路”“新瓶裝舊酒”的做法，混淆了特色小鎮的概念，違背了特色小鎮建設初衷，很難實現在一個集聚的空間范圍內，助推供給側結構性改革和產業轉型升級的戰略目標。二是盲目發展，質量不高。部分地區抱著搶抓國家政策紅利和多報不吃虧的心態大干快上，層層加碼。有的地方政府跟風發展、相互攀比，只管要“帽子”，不管當地有無基礎、能不能建成，都要打造一批特色小鎮。有些地方急于求成，迫切希望在短短三五年時間內建成幾十個甚至上百個特色小鎮。有些地方用地粗放，重增量擴張輕存量改造，脫離原有建制鎮區開辟新區域建設，引發新一輪用地沖動。有些地方生態環境保護不力，少數地區存在挖山填湖、破壞山水田園的現象。這種做法難免會勞民傷財、破壞環境，留下敗筆、造成遺憾。三是同質化較嚴重，特色不鮮明。部分地區簡單模仿、照搬照抄浙江經驗，“學形不學魂”，甚至“東施效顰”。比如，生搬硬套、硬造特色，很多小鎮都以文化旅游、休閑養生為主題，還有很多“基金小鎮”，內容重復、形態雷同，所確定的產業和功能脫離實際。再如，自身特色挖掘不足，一個規劃設計方案多處復制，在產業特色、建筑風格和小鎮整體風貌上沒有體現地區差異性。失去了特色，小鎮也就失去了生命力，既可能浪費資源，又會喪失發展機遇。四是政府主導傾向明顯，市場化不足。部分地區依然沿用傳統開發思路，不注重發揮市場作用，中西部地區尤為明顯。比如，以領導意志替代市場規律，一廂情愿地發展自認為有前景的特色產業。再如，在融資方面，政府投資比例過高，并過于依賴上級政策資金項目支持。又如，弄混了政企的角色，政府不僅在投融資方面替企業“背書”，還包攬了很多本該由企業承擔的職責。這可能導致小鎮難以長期可持續運營，甚至出現“空鎮”“鬼鎮”。五是重物不重人，搞形象工程。有的地區沒有堅持以人為本，重物質建設和外觀美化，忽略人的生產生活需要。比如，重產業輕配套，強調發展高大上的產業，忽視環境營造和生活配套，缺乏對人特別是高端人才的吸引力。再如，為營造新景觀，拋開原有鎮區的良好人口經濟文化基礎，按照建新城的思路另起爐灶、從零起步建新鎮。又如，少數地方將原住居民整體遷出，忽略原住居民生產生活需要。這實質上是造新城的延續和變異，極易催生大量“形象工程”，無法滿足人民群眾對城鎮生活的美好期待。六是盲目舉債，積累財政金融風險。部分地區抱著“借錢賺政績、欠賬下任還”的心態大量舉債建設特色小鎮。比如，政府投入大、占比過高，少數依靠轉移支付維持運轉的縣舉債建設特色小鎮，政府配套投入資金規模大大超出當年縣級財政收入。再如，盲目攀比投資規模，或迫于完成考核任務利用縣級融資平臺公司融資。又如，對存量債務和新增債務缺乏統籌，對償債資金來源缺乏考慮。這些不顧及本地財政實力的做法，會放大地方政府財務杠桿，增加地方政府債務。七是房企過度參與，小鎮地產化。有的房地產企業以特色小鎮之名變相搞房地產開發，加重房地產庫存。比如，少數地方把眼睛盯著怎么樣利用土地，怎么樣開發房地產獲取賣地收入。再如，以發展產業之名圈地，一些小鎮內房地產用地占比過高，產業及相關配套明顯不足。又如，小鎮商業模式不成熟，后續盈利能力堪憂。還如，房企不具備專業運營能力，存在出售物業后跑路的風險。放任房地產企業過度圈地建設小鎮，很容易形成一批新的房地產庫存，給政府帶來基礎設施維護和社會治理的負擔。針對上述七大問題以及產生問題的原因，國家發改委同原國土資源部、原環境保護部、住房和城鄉建設部聯合向省級人民政府印發了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，提出嚴控房地產化傾向等16條規范管理措施。包括準確把握特色小鎮內涵、合理借鑒浙江經驗、注重打造鮮明特色、有效推進“三生融合”、厘清政府與市場邊界、實行創建達標制度、嚴防政府債務風險、嚴控房地產化傾向、嚴格節約集約用地、嚴守生態保護紅線等。這是未來一段時期規范推進特色小鎮建設的大方向，也是對地方政府實際操作中提出的總要求。

二、瀘州市特色小（城）鎮建設工作推進情況

自2014年12月，瀘州市成功列入國家首批新型城鎮化綜合試點城市以來，瀘州市委、市政府便以國家新型城鎮化綜合試點為統領，整合各類資源，按照產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的培育思路，加快推進瀘州市特色小（城）鎮建設。2017年1月，瀘州市人民政府辦公室印發《瀘州市加快特色小鎮規劃建設工作的實施方案》，提出2017年全面啟動瀘州市特色小鎮示范鎮規劃建設工作，到2020年，將江陽區分水嶺鎮、龍馬潭區雙加鎮、納溪區大渡口鎮、瀘縣太伏鎮、合江縣九支鎮、敘永縣江門鎮、古藺縣二郎鎮等7個鎮打造成產業特色鮮明、功能配套完善、示范效應明顯的特色小城鎮示范鎮。2017年12月，市委、市政府聯合下發《關于深化拓展“百鎮建設行動”培育創建特色鎮的實施意見》，將特色鎮打造與“百鎮建設行動”相結合，提出到2020年，通過市、縣分級培育創建，鞏固15個省級“百鎮建設行動”試點鎮，拓展至35個重點示范試點鎮，輻射帶動全市100余個小城鎮競相發展。截止目前，全市共有20個鎮納入全省“百鎮建設行動”試點鎮名單。2016年12月，納溪區大渡口鎮、合面鎮等13個鎮納入《四川省“十三五”特色小城鎮發展規劃》。2016年，納溪區大渡口鎮被評為首批中國特色小城鎮、第四批全國美麗宜居小鎮；2017年，納溪區大渡口鎮、白節鎮，敘永縣江門鎮被評為首批省級特色小城鎮；2018年6月，合江縣九支鎮、瀘縣云龍鎮、古藺縣二郎鎮通過第二批省級特色小城鎮的評選；2019年8月，江陽區分水嶺鎮通過第三批省級特色小城鎮的評選。2018年，國家發展改革委辦公廳印發《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，明確：“立足各地區發展階段，遵循經濟規律和城鎮化規律，實事求是、因地制宜、量力而行，使特色小鎮和特色小城鎮建設步入市場主導、高質量發展的過程。”當前，對瀘州市特色小（城）鎮建設有資金支持的政策有兩條：一是省級財政對新增“百鎮建設行動”試點鎮一次性補助500萬元項目建設資金；二是市級財政每年安排小城鎮建設資金1500萬元用于全市小城鎮項目建設。由于支持政策較少，區縣財政吃緊，特色小（城）鎮建設資金投入不足，瀘州市特色小（城）鎮培育創建工作雖取得了一定成效，如納溪區大渡口鎮（世界茶酒小鎮）、江陽區分水嶺鎮（蔬式小鎮）、合江縣堯壩鎮（驛站文旅小鎮）、龍馬潭區雙加鎮（漁樂小鎮）、古藺縣二郎鎮（中國郎小鎮）等已初具雛形，但與其他地區成熟特色小（城）鎮相比，部分鎮仍存在產業不強、交通不便、環境不優、特色不明顯等短板。由于特色小（城）鎮培育建設存在投資大、見效慢、周期長等特點，部分鎮既存在組織資金及土地指標難、招商難等困難又缺乏積極性。截至目前，瀘州市還有一些資源稟賦條件非常好的鎮，因為資金、土地、投資主體未確定等因素，培育創建工作推進緩慢，甚至還沒有啟動培育創建工作。

三、如何推進瀘州市特色小（城）鎮建設工作

（一）準確把握特色小（城）鎮的內涵。目前，國家發展改革委等相關部委的文件已經明確，特色小（城）鎮包括特色小鎮和特色小城鎮兩個形態。兩者間即有區別，又有共同點。特色小鎮的概念是在2014年10月，時任浙江省省長李強首次公開提出，并以浙江省的成功經驗總結提煉而出。特色小鎮是指在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮的概念是在2016年2月，國務院印發《關于深入推進新型城鎮化的意見》，提出要“加快培育中小城市和特色小城鎮”而出。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。它們的區別在于前者沒有行政區域色彩，不是建制鎮，也不是開發區和工業園區，而是要素集聚和產業創新的平臺。后者是一個行政級，具有完整的行政體系和綜合的社會生活空間，是連接大中城市和農村的重要節點。它們的共性在于產城融合，主旨在發展實體經濟。其內涵都是要建成一個產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的人口集聚空間。在建設特色小（城）鎮時，應不拘泥于形式，在準確把握其內涵實質的大前提下，根據本區域的優勢資源，靈活選擇特色小鎮或特色小城鎮為表現形態。（二）緊緊抓住特色小（城）鎮的命脈。特色小（城）鎮建設的命脈在于“產業”。產業興鎮是特色小（城）鎮安身立命之本。當前，瀘州市很多小城鎮或有一定產業積淀，如江陽區的黃艤鎮、分水嶺鎮、納溪區的大渡口鎮等；或有特色的山水資源，如江陽區的方山鎮，納溪區的天仙鎮，合江縣的福寶鎮，古藺縣鎮的黃荊鎮；或有豐富的歷史人文優勢，如合江縣堯壩鎮、古藺縣太平鎮、二郎鎮、石廂子鄉；或有優越的區位條件，如龍馬潭區的石洞鎮、雙加鎮、奇峰鎮、特興街道。在特色小（城）鎮建設過程中，可以以此為依托，因風吹火、照紋劈柴、找準特色、凸顯特色、放大特色，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游，建設成為“單打冠軍”型特色小（城）鎮。如江陽區分水嶺鎮，就以境內國家級現代農業示范區為基礎，提出“‘1+N+1’現代農業+文化旅游”的產業發展模式，打造“蔬式”小鎮。2018年，共吸引接待游客40余萬人，實現旅游收入近億元，知名度、美譽度和影響力不斷擴大。（三）著力提升特色小（城）鎮的魅力。特色小（城）鎮的魅力在于“功能”。功能完善是吸引人群集聚的重要因素。分析人們不愿意生活在城鎮，更愿意生活在主城區的原因主要是：就學、就醫的需求能得到更高層次的滿足，交通便捷，公共服務設施齊備及基礎設施條件好等。黨的報告提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”要建設高質量的特色小（城）鎮，讓人們愿意在小鎮上生活，必須要補齊基礎設施和公共服務設施短板，提升特色小（城）鎮對人口與經濟的承載能力，強化小城鎮與交通干線、縣城、主城區的交通設施連接，建設高速通暢、質優價廉、服務便捷的寬帶網絡基礎設施和服務設施，促進小城鎮與城市及外界互聯互通、縮短時空距離。依據小城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，完善供水、供電、供氣、污水處理等基礎設施，統籌布局建設學校、醫療衛生機構、文化體育場所、養老機構等公共服務設施，縮小小城鎮與主城區的差距，營造舒適可達、密度適宜、服務匹配、功能復合、開放安全的生活環境。小城鎮建設可利用主城區不具備的優勢，揚長避短，在服務的“特”和功能的“特”上下功夫，打造充滿吸引力的魅力小（城）鎮。當前，瀘州市小城鎮基礎設施和公共服務設施配套普遍滯后。在市、縣、鎮財政資金普遍吃緊，市委、市政府大力推進“雙兩百”城市建設的前提下，以特色小（城）鎮建設為契機，引導社會資本投入小城鎮基礎設施和公共服務設施建設是完善小城鎮功能的有效途徑。（四）統籌構建多元化主體共建特色小（城）鎮的機制。特色小（城）鎮建設的主力軍應為“企業”。市、縣（區）政府要擺正自己的位置，統籌構建企業主體、市場運作、政府引導、市民參與的小城鎮建設新機制，最大限度激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業、高校、科研院所、社會組織等市場主體參與小城鎮投資建設運營，使之成為小城鎮建設主力軍，而政府在其中應扮演引導者和服務者的角色，重在出思路，做規劃。政府引導者作用應體現在引導企業有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發企業家創造力和人民消費需求，鼓勵大中型企業獨立或牽頭打造特色小（城）鎮；引導企業規范建設，通過規劃編制，規范企業在建設特色小（城）鎮中建設行為，避免項目簡單堆砌和碎片化開發；引導市民積極參與到特色小（城）鎮的建設中，促使其增收致富。政府服務者作用應體現在按照“小政府、大服務”模式，在設施配套、公共服務、環境保護、制度供給上發力，深化“放管服”改革，降低行政成本、提高行政效率，營造更加公平開放的市場環境。當前，瀘州市江陽區鄰玉街道、合江縣堯壩鎮等均引進了四川發展控股有限責任公司、瀘州文旅集團等大型國有企業對鎮域進行整體建設。政府須在整個規劃和建設過程中，充當好“店小二”的角色，給予企業和市場充分的主導權和選擇權，確保主導產業實現可持續發展，小城鎮做實做活。（五）嚴格控制特色小城（鎮）建設的規模和速度。特色小（城）鎮建設的規模應“適宜”，速度應“適度”。特色小（城）鎮建設是一個完備的體系建設，它包括產業培育，功能完善、環境打造、機制健全等方方面面，所涉及的投資數額也較大。將特色小（城）鎮建設的規模控制在3平方公里左右，核心區控制在1平方公里左右，對于規劃建設和資金投入把控較為適宜，方便企業獨立作為特色小（城）鎮的投資主體和開發主體。另外推進特色小（城）鎮建設還應尊重經濟規律和城鎮化發展規律。要有“慢工出細活”“慢功出精品”的耐心和覺悟，要留出充足的前期調研、論證和規劃時間，不能盲目快上，大干亂建，更需杜絕急功近利，否則很容易造成無效投資，形成特色小（城）鎮建設的爛尾樓。當前，瀘州市114個鎮街中，適合整體打造特色小（城）鎮的鎮街并不多，縣（區）、鎮政府可以對本區域內的產業優勢、自然稟賦、區位條件進行綜合考量，做好特色小（城）鎮建設的前期調研和規劃設計，為建設“精品”特色小（城）鎮打下牢固的基礎。小鎮經濟是現代經濟演進中出現的一個重要模式，即便是在步入城市化后期的歐美國家，小鎮也集聚了眾多歷史經典和現代新興產業，正在彰顯強大的生命力。我國浙江省、云南省等走在了特色小鎮建設的前列，目前已成功培育一批在國內甚至國際小有名氣的特色小鎮模型。失敗的特色小（城）鎮建設往往是照搬照抄、生拉硬套、千篇一律，而成功的特色小（城）鎮建設則是因勢利導、立足實際、各有千秋、各具特色。在新時代背景下，培育高質量的特色小（城）鎮必須準確把握特色小（城）鎮的內涵，緊緊抓住特色小（城）鎮建設的命脈，充分調動各方資源，嚴格遵循經濟規律、市場規律和城鎮化發展規律，輔以行之有效的科學引導和政策支持，才能使特色小（城）鎮“百花齊放春滿園”。