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一、一味強調政治效用導致包括科技法在內的法律淪為政治的工具

黨在局部執政的延安時代，由于殘酷的戰爭環境限制，為取得軍事斗爭的勝利，科技立法及其法制建設只能從政治斗爭的需要出發，緊密服從于革命斗爭。以陜甘寧邊區政府為例，其在施政綱領中就以法律的形式明確規定，科學技術必須與抗戰大業結合起來。這是黨為保證抗戰發展的需要，對革命根據地科技工作和科技法制建設提出的中心任務。正因為中國共產黨領導下的科技法制建設不是在一種和平和理性的社會生態下起步的，它生長于疾風暴雨的階級斗爭和轟轟烈烈的群眾運動中，自創建始就背負著革命的重任與政治斗爭聯系在一起，使得其一開始便獲得了一種政治的效用，以致完全淪為了政治斗爭的工具和手段。“的確，法律在一定社會時期（如階級斗爭比較尖銳的時期）具有鮮明的統治階級意志性。但這不是正常的法制時期，更不是理想的現代法制。法律一旦成為社會中某一個階級手中工具的時候，就沒有真正的法制。”［2］247這種政治性法律對科技法制建設造成的消極影響，成為此后數10年難以擺脫的陰影。新中國成立后，黨領導下的法制建設實際是由《中國人民政治協商會議共同綱領》啟動的，并在此基礎上開始了科技立法工作和科技法制建設。為適應建國初期政治斗爭及其法制建設所承擔的任務的需要，其第十七條明確規定：“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。”即新中國法制直接扮演著維護新生人民政權和鞏固無產階級專政及鎮壓階級敵人的工具的角色。毫無疑問，這一規定對建立和鞏固新生的人民政權，進一步完成新民主主義革命的任務，給予了有力的憲法保障。

同時，它也為包括科技法制在內的新中國法制建設奠定了基礎。此時，新中國法制在徹底摧毀國民黨政府舊法統的基礎上，依據馬克思主義國家和法的理論，按照蘇聯社會主義法制模式建立起來。蘇聯法對中國法制建設的影響是全面和深刻的。這種影響從土地革命時期建立蘇維埃政權就已開始，新中國成立后，“我們進入了全面地、教條化地模仿蘇聯法時期。當然，蘇聯法有其積極的一面，但蘇聯法中過分意識形態化的表述、高度集權的體制、忽視公民人權保護的機制也在我國根深蒂固。”51自此，法律長時期被簡單地解釋為統治階級的意志，被作為統治階級實行專政的工具，被緊緊地捆綁在了階級斗爭的戰車上。據統計，從1949年至1954年，新中國制定的法律、法令和法規性文件計有530多件。10其中，較多呈現出的就是階級統治的職能，且都是作為政治斗爭的急需手段出現的，即始終圍繞政治斗爭和革命政權的建立和鞏固來立法，以理性為基礎的法理型統治并未能及時跟進。在人民政權的初創時期，因其面臨著嚴峻的斗爭形勢，包括科技法制在內的新中國法制建設從當時黨和國家的中心任務、從政治斗爭的需要出發雖然是必要的，但是時黨和“政府并沒有能受到有效的制度化、法律化的制約，黨政關系也沒有得到合理的解決，法律也并沒有能超越出工具主義的范疇”。事實上，“法律愈是從屬于、服務于以階級斗爭為主要內容的政治，就愈是失去其獨立的品格和存在價值，就愈是把自己一步一步地引向毀滅之路”。階級意志法律觀錯誤的根源在于，其片面夸大了馬克思主義關于法的階級性的觀點。這無疑是此后包括科技法制在內的中國法制現代化遭受挫折乃至走向虛無主義的重要原因之所在。中共八大以后，隨著“左”的思想抬頭，黨和國家的許多工作都以運動的方式展開。而運動本身就是一種非正常秩序狀態，具有極強的政治性，必然會對法制造成破壞，改變黨和國家正常發展的思路和方向。在運動治國的陰影下，法律唯政治權力是從，在不斷被政治權力重新改造后，法律的規范性和法定性被拋棄，逐漸走向了異化。其不僅難以駕馭運動，而且已成為權力的協助者，充當起了運動的工具，最后終究難以逃脫被政治所拋棄的命運。1958年，中央政治小組在一份報告中就寫到，“我們商定的原則是，凡是不適用的，一律不要用，可以沖破舊的，創造一些因地制宜，簡便宜行的新制度，凡是還適用的，就應繼續適用”，甚至荒謬地提出“刑法、民法、訴訟法根據我國實際情況來看，已經沒有必要制定了”。

1337即將法律從屬于當時的政治，用政治概念、政治標準取代法律概念、法律標準。那時，因法律僅僅被當作政治斗爭的工具，服從于政治任務的需要，所以當某一時期政治目標已達到，其被廢之不用也就在情理之中。如此，由于過分強調政治性，法律僅僅服務于階級斗爭的便宜性政策的需要，包括科技法制在內的法制建設便最終不可避免地淹沒在了政治斗爭的大海之中。爆發，新中國成立以來剛剛建立起來的一點脆弱的科技法制，在這個時期差不多被全部摧毀。與之同時，“”一伙一方面借階級斗爭和無產階級專政之名大行踐踏法制之實，另一方面又借助法律手段來建立新秩序。以1975年憲法為例，其甚至明確規定，“無產階級必須在上層建筑其中包括各個文化領域對資產階級實行全面的專政。文化教育、文學藝術、體育衛生、科學研究都必須為無產階級政治服務，為工農兵服務，與生產勞動相結合”。這部充斥極左思想的憲法，完全是從起草者們的政治需要角度來立法的，充滿了政治口號和思想意識形態的東西。因其作為階級專政的工具已遠離了法律本來的意義，所以不可避免地將在政治運動和階級斗爭中走向毀滅。這是階級斗爭法理論給自己造成的悲劇。十一屆三中全會的召開，標志著中國歷史發展一個巨大轉折的到來，并由此開啟了對反法治進行深刻反思的新的歷史航程，但那時僅有朦朧的法治理念和淺層次的法治意識是不可能將科技法制建設推向縱深發展的。事實上，1978年以來，我國改革開放事業雖大大推動了法制建設的發展，但直到1988年前，法制建設依附于政治或主要服從于政治需要的特征實際并未改觀。在我國高度集權的政治結構下，由于國家民主制度不健全，科技法制建設處于高度集中的政治權力之下，其仍只能是保證黨的政治路線得以實現的一種工具。其既然被當作是國家權力推進實質目標的工具和手段，而不是視為治國安邦的方略，當然便成為政治的附屬物，難以建立應有的權威。總之，在黨領導科技法制建設相當長的一段歷史發展時期，因科技法制建設一度受制于高度集中的一元化領導體制，決定了它只能以權力的價值選擇為選擇，而權力的內在價值只是政治秩序，科技法律便只能以政治秩序為依歸，并成為維護這種政治秩序的手段。直到十三大把政治體制改革擺上了議事日程，才使我國政治和科技法制建設的關系得以在更深層次上和更廣泛范圍內展現出來。

二、對科技立法宏觀部署和頂層設計的不足阻滯了科技創新能力的有效提升

歷史告訴我們，立法者改變法律并不難，但要改變法律背后的精神、文化、習慣則絕非易事。隨著“大科學”時代的到來，人類科技活動已演變成為一項巨大的系統工程，由此引發的社會問題不僅涉及面更廣，而且復雜性更高、難度更大。因此，必須站在總攬經濟社會發展全局的高度，以更加廣闊的視野，研究科技發展進程中的新問題，提升政府對科技的宏觀決策層次，強化政府對科技進步和創新的宏觀調控能力，加強科技法制建設的宏觀部署和頂層設計。［12］388就我國科技法制發展水平而言，雖然從將科技法或科學技術法學作為一門專門概念、學科和部門法的角度來看，我國在這方面的研究并不算落后，但如將科技法學看作一門開放性的學術，以及從科技法學的實質性研究和立法狀況來看，國外在這方面無疑是走在了我們的前面。如早在20世紀60年代后，實行判例法傳統的國家就紛紛開始制定科技基本法。

以英國為例，其于1965年便制定了《科學技術法》，規定了國家的科技發展目標、組織形式等。歷史發展至20世紀80年代中期，我國科技法制建設仍然相當薄弱。雖然國家科委于1985年初制定了《國家科委科技立法分工和程序的暫行規定》和《國家科委科技法規規范化的暫行規定》，使科技立法的組織工作納入了法制的軌道，但據統計，截至1985年底，全國人民代表大會及其常委會制定的58件法律中，科學技術方面的法律僅二、三件，國務院的近3000件行政法規中，科技法規也只有148件，占總數的1．5％。［4］36是時，我國科技立法呈現出的特征是，較為零散，還不是有意識地進行系統的科技立法。顯然，這一科技法制建設狀況是不能適應我國社會主義現代化建設需要的。在新中國歷史上，把立法工作提上科技工作的重要議事日程，切實加強科技領域的法制建設，開始于1985年中共中央作出《關于科學技術體制改革的決定》后。為促進科技立法跟上科技體制改革的步伐，1985年8月和1988年10月，國家科委和全國人大教科文衛委員會兩次聯合召開全國科技立法工作會議，討論科技立法的地位、作用和意義，總結交流科技立法工作的經驗；科技立法作為軟科學研究的重要內容正式被列入國家研究發展計劃，并體現在國家科委的《科學技術政策指南（科學技術白皮書第3號）》中，但那時我國科技法制建設的形勢發展并不樂觀。對此，1988年10月29日，國家科委常務副主任阮崇武在全國第二屆科技立法工作會議上的講話中強調指出，“到目前為止，全國人大及其常委會共通過76個法律，直接調整科學技術活動中社會關系的，只有《專利法》、《技術合同法》等很少幾個。國務院的行政法規共600多個，其中科技行政法規僅30多個。現有的這些法律、法規與在商品經濟條件下發展科學技術事業的客觀需要相差很遠。”［4］863及至1993年，隨著《科學技術進步法》作為科技基本法的頒布實施，我國科技立法才開始走主動性、預見性、系統性和著眼于科技法體系的建設階段。

與之同時，科技法學研究也不再像過去那樣多拘泥于某個單行法的研究或者某個法律問題的研究而是將其研究的對象擴展到了整個科技法體系。經過多年努力，我國雖然頒布了一系列科技方面的法律、行政法規、地方性法規和部門規章，初步形成了一個多層次的與科技活動有關的法律規范體系，探尋到了科技法制建設新的時代定位，但現有科技立法之間不僅存在銜接不緊、系統性不強、立法錯位和層次較低及部分重疊等弊端，而且部分科技立法規定過于原則、籠統，缺乏操作性，約束性不強。以《科學技術進步法》和《促進科技成果轉化法》為例，至今還未出臺與其相配套的實施細則。因為，我國對科技立法體系缺乏足夠的整體設計、周密規劃和嚴密部署，使得科技法律規范之間缺少必要的相互引證和依據，以致其法律條文本身的科學性和對社會生活調節的廣泛性無從體現。在知識經濟時代下，技術創新的推動力不是來自于某一個具體部門，而是涉及多部門、跨行業和多領域，這就使得來自于市場和技術本身的風險系數大大增加，對政策和法律環境的依賴性更大。由于我國在科技立法方面缺乏足夠的宏觀部署和頂層設計，一些重要的科技立法還不能及時啟動，以致其已成為進一步提升科技創新能力的瓶頸。如在一些基礎研究、高技術研究及高技術產業發展、國民科技素質提高、發展民營科技企業等方面，還存在著無法可依的情況，亟需填補科技立法的空白。

三、未能切實構建起監督保障的機制導致科技法律法規難以實施

法律的實施需要保障，國家權力的行使需要監督。這是一個國家法治化的重要內容。就科技法制建設而言，科技法律、法規的制定還只能算是第一步，在加強科技立法工作的同時，還必須加強科技執法和監督工作，為科技法律的有效實施創造良好的條件。一旦新的科技法律被理性地構建起來，就不能以非法律的方式來破壞它，否則就會自毀長城。從黨領導科技法制建設的歷史來看，自延安時代到新中國成立初期，并沒有建立起相應的科技法律法規實施落實和監督保障的機制，一切都以向中央匯報為方法。以我國1954年憲法為例，其雖然賦予人民廣泛的權利和自由，但由于后來未能制定出相應的法律來落實這些權利，也未建立起獨立的司法制度來保障這些權利，以致許多權利還一直停留在紙面上。這在政權初創的短時間內還暫時能行得通，但在嗣后科技法制建設的推進中往往會帶來不便，甚至會產生扭曲科技法律、凌駕于科技法律之上行使權力的問題。究其緣由，部分原因是由于當時特殊的政治環境所限，但很大一部分原因當是，我們沒有認識到僅僅制定了科技法是不夠的，科技法律、法規還需要有保證其實施的措施和維護其實施的保障。

新中國成立之初，現實緊迫的階級斗爭和政治運動并未給科技法制的發展留下寬松的政治環境，服務于現實的急需又占去了其構造相對完整和獨立的理論體系所需要的時間。1957年，全國掀起反右派斗爭后，先是把正確的法律理論和原則作為“反社會主義”的言論加以批判，繼而又在實踐中對此肆意踐踏，包括科技法在內的法律逐漸失去了其內在的獨立性。反右斗爭首先在高校、科技界及派等知識分子集中的地方重點進行，采用的是“大鳴、大放、大辯論、大字報”等革命群眾斗爭形式，可以不受憲法和法律的約束，致使反右斗爭嚴重擴大化。在反右運動中，隨意對知識分子及其理論觀點搞政治打擊，使得“許多有才能的知識分子，許多政治上熱情而不成熟的青年，由于被錯劃為‘右派分子’受了長期的委屈和壓抑，不能在社會主義建設中發揮應有的作用。”［13］359。與之同時，在批判“法律至上”的聲浪中，司法部和監察部被撤銷，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，由公安部黨組統一領導。期間，在強大的階級斗爭浪潮推動下，要革命不要法制的局面已無法扭轉和遏止。科技及其法制工作因一味強調政治掛帥，以致科技法制建設已根本無人顧及也無法顧及。那時，主管科技工作的各級科委、科協和中國科學院幾乎無一例外都受到了沖擊，一些具有較高學術造詣的知識分子被誣為“走資派”和“反動學術權威”遭到揪斗和批判，失去了人身自由和人格尊嚴，科技工作因之遭受到嚴重破壞。造成的原因是復雜的，絕非三言兩語所能道明，但其中重要的原因之一當是，我國是一個缺乏法治傳統的國家，人們法治觀念淡漠，人治重于法治。及至時期，我國不論在經濟層面、政治層面、文化層面還是法律層面，仍然是一個傳統遠甚于現代、本土性遠甚于世界性的國家。加之，新中國成立以來，人們觀念的變革并非靠制度，尤其是法制載體推進的，而是通過一系列的社會改造運動。因此，觀念的變化對于司法傳統的革新實際并未帶來根本的觸動，司法仍嚴重受制于黨的政策和政府的指令。

這不僅使得法制的正能量難以釋放出來，反而使法制的負面影響演繹到了極致。在特定的歷史時期，伴隨其理論的僵化偏激、政策的改弦易轍、法律的廢置不用，科技法律法規實施落實和監督保障的失范也就成為歷史發展的必然。歷史告訴我們，科技法的作用只有在執行中才能顯示和發揮出來。改革開放后，我國圍繞經濟體制和政治體制的改革，雖然與時俱進進行了大量的科技立法，但法的制定與實施之間又有著巨大的反差，具體而言：一方面科技方面的法律、法規和規范性政策文件浩繁，另一方面卻又難以實施；科技活動領域的立法一方面進度快、比較容易出臺；另一方面，卻又出現執法難、司法難的問題。［12］257以知識產權保護為例，我國雖積極履行保護知識產權的國際義務，推動知識產權協定等國際知識產權制度的形成與實施，但1997年的有關調查顯示［14］317，我國知識產權環境的總體狀況并不理想，這具體表現在：第一，在商標法和專利法中，對部分有關知識產權的行政決定，缺乏必要的司法審查和監督；第二，對知識產權的侵權行為，特別是對假冒和盜版行為的打擊力度不夠，對受害人的補償措施也不完善；第三，在著作權法中，對知識產權權利人的權利限制過多、過寬，不合理地損害了權利人的合法權益；第四，還沒有對集成電路布圖設計提供專門的法律保護；第五，缺乏必要的、完善的對知識產權濫用的限制措施。顯然，這些是與中國不斷改進知識產權保護環境以應對科技全球化發展的趨勢是極不相稱的。究其緣由，其產生既有體制造成的慣性使然，也有改革的探索性和理論的不成熟性局限。

回望歷史，黨領導下的科技法制建設歷程，極為艱辛、來之不易，它是與我國新民主主義革命以及社會主義革命和建設的歷程相一致的。時至2011年，我國莊嚴宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。當下，在黨的領導下，作為中國特色社會主義法制建設重要組成部分的科技法制建設正大踏步向前邁進。站在過去與未來的夢想交匯點上，回顧我國科技法制建設所走過的曲折歷程，反思其留下的教訓，無疑有利于科技法制現代化發展的進一步推進和法治社會的充分實現。

作者：侯強單位：江蘇理工學院