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檔案是機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織和個人在各項工作和活動中形成的，對國家、社會和單位、個人具有價值、應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)。隨著全國依法治國的旗幟高高飄揚，檔案法制建設(shè)隨之成為了法治國家建設(shè)中重要任務之一，更在推動檔案事業(yè)全面、持續(xù)、健康發(fā)展中起到了極其重要的作用。

一、當前檔案法制建設(shè)存在的問題

自1987年《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布以來，我國檔案法制建設(shè)日益壯大。以《檔案法》為核心，以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件為補充較為完善的檔案法律體系已基本形成。自檔案法律體系確立以來，全國檔案法制機構(gòu)日益健全，從中央到地方都建立起較為規(guī)范的檔案行政管理部門，為檔案法律法規(guī)有效實施，行政執(zhí)法順利開展提供保證。在肯定檔案法制建設(shè)碩果的同時，我們不得不承認在依法治國建設(shè)中，檔案法制建設(shè)與當前國家經(jīng)濟體制、科技發(fā)展呈現(xiàn)出諸多不適應。1.檔案法律法規(guī)的制定與修訂相對滯后。《檔案法》自頒布以來為適應時展，經(jīng)歷了多次修訂，但我們不得不承認現(xiàn)行《檔案法》仍有諸多需要不斷完備的條款，如缺少關(guān)于檔案形成的法律要求；關(guān)于檔案權(quán)屬及處置規(guī)定不夠詳盡；關(guān)于檔案開放利用的規(guī)定不能滿足社會公眾利用檔案的需求；對各級各類機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織的各類檔案的形成、管理、保存和利用的規(guī)定性極其不足；由于缺少信息化與電子檔案管理要求，導致引領(lǐng)、推動檔案信息化發(fā)展力度不夠[1]23。此外，現(xiàn)行《檔案法》還帶有明顯的計劃經(jīng)濟特征，略顯不適宜。2.檔案行政執(zhí)法力度不夠。自《檔案法》實施20多年來，依法治檔取得了較大的成就，尤其是在十八大四中全會提出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》之后，使得依法治檔步入新的歷史階段，有力維護和推進了檔案事業(yè)健康有序的發(fā)展，但不得不承認我國當前檔案行政執(zhí)法情況不容樂觀。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等情況仍有存在，嚴重損害了檔案法律規(guī)章的嚴肅性與權(quán)威性，更不利于檔案事業(yè)科學發(fā)展。作為檔案行政管理部門，《檔案法》賦予了統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導的職權(quán)，明確了行政法律責任，在《檔案法》第五章規(guī)定了“行政處分”、“警告”、“罰款”、“責令賠償損失”和“沒收非法所得”等行政權(quán)力，然而這些權(quán)力在實踐中缺乏操作性，故也很難落實到具體違法案件中[2]22。當前，重視檔案業(yè)務指導，忽視依法監(jiān)管已成檔案行政管理部門執(zhí)法的通病。人們往往受到傳統(tǒng)工作模式的束縛，仍是以“業(yè)務指導”為中心，習慣于有請必到、上門服務，卻不善依據(jù)《檔案法》行使監(jiān)督權(quán)力。正是因為檔案執(zhí)法權(quán)運用有限，造成了檔案行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法時無法樹立權(quán)威，面對檔案違法行為和違法現(xiàn)象，陷入執(zhí)法難度大，作出行政處罰難的困境。對于個別單位違反檔案行為，行政執(zhí)法人員很難依照檔案行政執(zhí)法程序發(fā)出“責令限期整改通知書”責令受檢單位限期整改，只在執(zhí)法檢查反饋通報上提出幾點改進意見，促其改正，大大削弱檔案行政執(zhí)法力度。3.檔案法律意識相對薄弱。檔案法律意識是指社會各機關(guān)、企事業(yè)、團體和個人對檔案工作的法律法規(guī)、方針政策的認識和知曉程度[3]6。它是衡量檔案法制建設(shè)是否完善、檔案法律體系是否健全的重要依據(jù)。2013年，國家檔案局決定將把每年的6月9日即“國際檔案日”作為檔案部門的宣傳活動日。全國各檔案系統(tǒng)紛紛以“6.9”檔案日為契機，大力開展宣傳活動，取得了一定成效。但由于我國檔案法治歷史尚短，社會檔案法制意識整體不強，價值檔案法制宣傳教育活動采取的形式較單一，例如征文、懸掛條幅、發(fā)放宣傳手冊等等，活動開展的不夠深入、細致，缺乏創(chuàng)新，加之宣傳活動未呈現(xiàn)常態(tài)化，只在特殊節(jié)點上開展宣傳活動略顯被動，無法從根本上解決法制意識淡薄的問題。

二、關(guān)于檔案法制建設(shè)改善的對策在

目前情況下，如何進一步完善檔案法制建設(shè)，切實解決依法治檔存在的問題，確保檔案事業(yè)發(fā)展步入法制正軌，促進檔案事業(yè)健康有序發(fā)展，本人認為應采取下列對策。1.檔案法律法規(guī)有待完善。《檔案法》是檔案法制建設(shè)的核心和關(guān)鍵。2007年，國家檔案局開始啟動《檔案法》修訂工作，經(jīng)多次修改完善，形成了《檔案法》修訂草案（送審稿）（以下簡稱《修訂草案》）。《修訂草案》進一步優(yōu)化檔案管理體制，通過立法的形式解決檔案法制突出問題，著眼于從法制上解決檔案工作與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的問題，從而能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展對檔案工作的要求。主要表現(xiàn)在：一是與《物權(quán)法》相適應，特增設(shè)1章，提出多種所有制條件下，檔案的不同權(quán)屬及處置應依據(jù)憲法、市場經(jīng)濟體制和國家基本經(jīng)濟制度加以明確。二是明確并擴充了檔案形成范圍，并規(guī)定了檔案形成與管理的責任人應當是單位負責人，而不是檔案部門或檔案人員。三是順應檔案現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，專門增設(shè)“檔案信息化與電子檔案管理”1章，對國家檔案信息化建設(shè)、電子檔案管理系統(tǒng)的建立、電子檔案的安全以及檔案數(shù)字化等作出明確的法律規(guī)定。由此可見，《修訂草案》的形成與時俱進，彌補了《檔案法》諸多不足與空白，為今后完善檔案法制建設(shè)起到引領(lǐng)作用。2.強化檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。檔案行政執(zhí)法隊伍業(yè)務素質(zhì)水平直接影響檔案行政執(zhí)法成效，甚至影響檔案法制建設(shè)的進程。如何培養(yǎng)一支政治素養(yǎng)過硬、檔案業(yè)務精通、行政執(zhí)法公正的高素質(zhì)執(zhí)法隊伍成了完善檔案法制建設(shè)關(guān)鍵性命題。檔案行政執(zhí)法人員既要有檔案專業(yè)知識和法律知識，更要有處理問題的應變能力。為順應依法治檔的要求，行政執(zhí)法人員要盡快實現(xiàn)從重業(yè)務指導轉(zhuǎn)變重監(jiān)督檢查，重行政管理轉(zhuǎn)變重依法管理[4]1。不僅要系統(tǒng)學習掌握本專業(yè)的法律法規(guī)、方針政策等，更要涉獵行政處罰法、行政復議法、國家賠償法等相關(guān)知識。此外，各級檔案行政部門應多為執(zhí)法人員提供學習交流的機會，采取切實措施提高檔案行政執(zhí)法隊伍業(yè)務素質(zhì)。3.加大宣傳力度，提高人民群眾檔案法制意識。檔案法制意識的形成與深化是檔案法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。完善檔案法制建設(shè)不僅僅是檔案部門和行政執(zhí)法人員的任務，更離不開檔案利用者，甚至廣大人民群眾。故本人認為在開展檔案法制宣傳方面要采取兩種途徑：一是對內(nèi)做好檔案法制教育工作，充分調(diào)動檔案人的主觀能動性，強化依法執(zhí)政意識，提升檔案法律素養(yǎng)。二是對外要定期或不定期地開展檔案法制宣傳工作，全面深入社會基礎(chǔ)，積極統(tǒng)籌、認真規(guī)劃，建立系統(tǒng)完善、上下聯(lián)動、縱橫有序的檔案法制宣傳網(wǎng)[5]103，更要借助互聯(lián)網(wǎng)、對媒體等手段開展內(nèi)容豐富、形式多樣的檔案法制宣傳活動，促進檔案宣傳常態(tài)化，為完善檔案法制建設(shè)營造良好氛圍。

總之，檔案法制建設(shè)是依法治檔的必要前提，更是檔案事業(yè)發(fā)展重要保障。加強檔案法制建設(shè)無論是從檔案事業(yè)健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展來講還是從推動社會民主與法治進程來看都具有深遠的現(xiàn)實意義。

參考文獻

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作者:佟飛 單位:阜新市檔案館