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一、建設工程招投標監管的內涵與意義

（一）建設工程招投標監管的內涵與特點

1.建設工程招投標監管的內涵建設工程招投標監管，就是政府有關職能部門或社會有關授權機構依照相關法律法規對建設工程的招投標活動及其各個環節、各個方面、各個過程進行監視、督促、檢查和管理。從監督內容看，政府針對招標投標活動實施行政監督主要分為程序監督和實體監督兩方面。具體內容主要包括：（1）依法必須招標項目的招標方案（含招標范圍、招標組織形式和招標方式）是否經過項目審批部門核準。（2）依法必須招標項目是否存在以化整為零或其他方式規避招標等違法行為。（3）公開招標項目的招標公告是否在國家指定媒體上。（4）招標人是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者對潛在投標人實行歧視待遇，強制要求投標人組成聯合體共同投標等違法行為。（5）招標機構是否存在泄露應當保密的、與招標投標活動有關的情況和資料，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益等違法行為。（6）招標人是否存在向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或泄露標底，或違法與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判等違法行為。（7）投標人是否存在相互串通投標或與招標人串通投標，或以向招標人或評標委員會成員行賄的手段謀取中標，或者以他人名義投標，或以其他方式弄虛作假、騙取中標等違法行為。（8）評標委員會的組成、產生程序是否符合法律規定。（9）評標活動是否按照招標文件預先確定的評標方法和標準在保密的條件下進行。（10）招標人是否存在在評標委員會依法推薦的中標候選人以外確定中標人的違法行為。（11）招標投標的程序、時限是否符合法律規定。（12）中標合同的簽訂是否及時、規范，合同內容是否與招標文件和投標文件相符，是否存在違法分包、轉包的情形。（13）實際執行的合同是否與中標合同內容一致，等等。2.建設工程招投標監管的特點（1）具有中國特色的招標范圍和管理機構。（2）全國性法規和地方性法規互為補充的招標投標法規體系。（3）包含編制標底的投標報價體系。（4）以百分制為主體的評標定價辦法。（5）逐步建立起來的工程交易中心。（6）注意扶植招標投標中介服務機構。

（二）建設工程招投標監管的行為主體及其存在的主要問題

建設工程招投標涉及的行為主體主要包括招標人、投標人、評標專家、招標機構、交易中心、監管機構等，他們既是招投標活動的行為主體，也是監管對象。對他們的性質、角色、行為特征等相關要素進行分析，有利于我們準確地把握監管重點，強化監管措施。1.招標人招標人，也稱建設單位或業主，招標人又大致可分為兩種：第一種，招標人為建設資金的真正所有者，為節省投資，提高工程效益，保證工程質量，能夠積極地參與招投標的各項活動；第二種，招標人只是為業主的招標人，與資產并無真正的所有關系，這類業主的行為是一種被動的行為。被動的行為更是必須依靠法律法規和規則的制約。2.投標人投標人就是常說的施工單位。一些投標人為了達到承攬工程的目的，往往會采取一些違法違規行為。第一類是投標人與招標人串通。如一些招標人將公開招標設法變為邀請招標，由內定的中標人找幾家有資質的投標人“陪標”，完成招標程序后謀取中標。第二類是投標人相互串通，部分投標單位形成投標聯盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標。有的投標人低價中標后，故意放棄，然后與遞補的第二名中標候選人分享第一中標人與第二候選人的標價差額；還有的投標人結成利益共同體，達成利益分配協議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬。第三類是投標人與招標機構串通。有的招標機構為了非法經濟利益，與投標人勾結，相互串通出賣業主利益，從中謀取中標。第四類是投標人的掛靠行為。也就是一些低資質或無資質的單位，甚至個人通過借用、掛靠高資質的單位獲取投標資質參與投標。3.招投標監管機構在現有的招投標體系里，政府行政部門作為招投標的監管方，在招投標各方中處于強勢位置，一些行政主管部門思想觀念滯后，依法行政意識淡薄，不正確行使權力甚至敢于觸犯相關法律法規，這些現象的存在給招投標活動的有序發展造成了阻礙。4.評標專家評標在整個招投標活動中是極為重要和關鍵的環節，評標的關鍵在于依據招標文件所規定的評標標準和方法，借助于專家豐富的專業知識和理論水平，公開、公平、公正地確定中標候選人。作為貫徹執行評標標準、評標方法、評標程序的主體，評標委員會發揮著極其重要的作用。評標專家應是招投標各方主體中最具獨立性的，其評標活動不應受招標人、投標人和行政主管部門等任何單位和個人的干涉。但在實際工作中，不少專家卻因個人利益驅使而順應招標人或投標人的意愿，在評標過程中失去了獨立性和公正性，嚴重違背評標紀律。5.招標機構招標機構是政府、企業、市場之間的橋梁和紐帶，在項目招投標、技術咨詢、提高投資效益等方面發揮著重要的中介服務作用。但在實踐中，招標機構進入市場后，行政監管部門既沒有及時地跟蹤監督，又缺乏清理退出的硬性規定，致使相當一部分沒有經營場所、沒有專業人才隊伍、更沒有編制招標文件和組織評標能力、沒有評標專家庫、沒有招標市場需求資質標準的企業成了招標機構，進入了招投標市場。由于監管部門對招標業務缺乏有效監督，對招標文件等備案審查不嚴，不能及時發現招標文件中設置的排斥潛在投標人等限制性條款，對掛靠、出讓招標資格，通過采用虛假招標、串通投標等違法方式操縱招標結果等違法行為調查處理力度不夠，給不法分子提供了可乘之機。

二、玉溪市建設工程招投標監管現狀及問題分析

（一）玉溪市基本概況

玉溪市地處滇中腹地，自然資源豐富，素有“云煙之鄉”、“花燈之鄉”之美譽，是音樂家聶耳的故鄉。全市轄1區8縣，總面積1.5萬平方公里，總人口231.8萬。省內區位優勢明顯，中心城區距省會昆明市88公里，現已建成以國道高速公路為龍頭，市內經濟干線為骨架的高等級公路網。連接中國內地與東南亞的泛亞鐵路東線、中線和昆曼、昆河高速公路在玉溪交匯，鐵路公路四通八達，是通往東盟的重要交通樞紐，通信、電力以及城市功能完善。

（二）玉溪市建設工程招投標監管現狀及存在的問題

玉溪市招投標管理工作和水平同全國發達地區相比還有一定的差距，但同邊疆地區和本省其他市區相比來看，還是走在前面的。玉溪市建筑市場的整頓自從2000年以來幾乎年年進行，但建筑市場依然是我市違法違紀案件的頻發地帶，從近幾年的市場整頓、檢查可以看出，公開招投標的作用正在日益顯現，但部分該招標的項目不招標，規避公開招標或搞虛假招標的情況依然存在。從目前來看，玉溪市招投標總的情況是不錯的，但因受目前的招投標監管體系的限制，玉溪市招投標監管過程中也存在著全國普遍存在的問題：1.建設工程招投標法律法規體系方面實施建設工程招投標的法律法規依據主要是《招標投標法》、《建筑法》及有關部門規定和地方法規，但這些法律法規仍有一些條款不夠完善，給違規者留下了法律彈性空間，使其有機可乘。2.建設工程招投標監督管理體制方面目前玉溪市的招投標監管體制，是一種以部門分散監管為主，綜合監管為輔的體制，對于相關領域的招投標過程和監管執法，分別由建設、水利、交通、國土等相關行政主管部門負責，發改委負責加強對招投標工作的指導、協調以及重大建設項目工程招投標的監督檢查。這種監管體制，易造成招投標監管中部門職能交叉、多頭管理、條塊分割、同體監督、監管越位和缺位現象并存。因此，理順監管體制，合理劃分招投標監督管理權限，是保證招投標活動及其監管得以順利進行的重要前提和基本保證。3.建設工程招投標監督制衡機制方面玉溪市作為云南省經濟發展相對較快的城市之一，其具有政府投資、城市項目量大面廣，業主多而相對分散的特點，而玉溪市招投標辦公室自1998年成立至今，編制人員仍然只有3人，在全省乃至全國都是極為少見的。由于人員配備嚴重不足，各縣區工程招投標監督機構在編制、經費等方面也缺乏應有的保障，這些都嚴重影響了監管機構的穩定和監管工作的力度，其監督力量顯得過于薄弱。現有的監督模式和人員難以從根本上形成監督者與被監督者相互之間的制衡作用。4.評標專家方面玉溪市的評標專家整體素質良莠不齊，到目前為止，該市技術、經濟各專業方面的評標專家共有198人，大多數為土建、設計、造價專業人員，專業門類不齊。有的特殊專業人才不夠，無法滿足全市招投標工作的需要，給招投標帶來了一些不利影響。玉溪市評標專家庫的數量相對較少，特別是部分緊缺專業的專家數量更是稀少，碰到一些特殊工程，尤其是設備類招標如中央空調、排污設備等，無法從已有的專家庫中抽取，只能采用沾邊的專業評委參加評標，使得評標工作得不到科學評審。5.招標機構方面招標機構在整個招投標過程中扮演著重要的角色。目前，玉溪市登記注冊的招標機構僅有8家，其中乙級資質7家，暫定級資質1家。外地招標機構在玉溪市辦理分公司并已進行備案的共20家，其中甲級15家，乙級4家，暫定級1家。但由于外地中介機構到玉溪市從事招標活動不受地域限制，大部分外來機構以短期獲利為主，不利于行業培育和發展。因此，玉溪市針對這一主要問題通過建立名錄庫公告、企業申報、組織審定、社會公示等程序，建立了招標機構名錄公開庫50家，競爭性比選及隨機抽簽庫20家。對于這些進入名錄庫的中介機構已初步調查核實了其資質等級等相關情況，相當于在市場準入上進行了限制，為玉溪市房屋建設和市政基礎設施工程建設擇優選取招標服務把好了第一關。

三、玉溪市建設工程招投標監管機制改革的對策和建議

（一）改革的原則

改革當前我國的建設工程招投標監管機制，必須從完善法律法規入手，充分借鑒國外先進做法，總結國內的改革經驗，進一步建立和完善監管機制、制度和相關工作機構，打造有序的市場平臺，規范監管程序，細化監管內容，完善服務功能，充分發揮政府的市場監管和服務兩方面的職能。

(二)改革的對策和建議

按照建設工程招投標監管機制改革的原則和思路，筆者提出了玉溪市監管機制改革的對策和建議：1.完善法律法規體系招投標制度是規范工程建設市場，提高工程質量，降低工程成本，提高資金使用效益，遏制貪污腐敗行為的重要手段，這項制度實施的效果如何，首先取決于是否建立了科學完善的法律法規體系。2.改革監管機制和機構職能建設工程招投標監管機制、機構改革，最根本的目的是完善監管機構，目標是消除“分頭監管和同體監管”，實現“綜合監管與部門管理相結合”、“監、管、辦三分離”和“統一監管機構、統一服務平臺、統一信息公開、統一流程運行、統一服務標準”的“五統一”。3.細化監管部門和主管部門的工作內容針對目前玉溪市招投標過程中容易出現的問題以及監管部門容易忽略的環節和內容進行細化分解，加強部門監管措施。4.加強對招投標機構的監管工程招標涉及面廣，情況復雜，專業性、技術性強，對缺乏招標能力的單位，必須要求中介機構招標。近幾年招標機構發展迅猛，但由于市場競爭激烈，出現的問題比較多，必須在激烈的市場競爭中進一步規范招標機構的市場行為，加強對招標機構的監管，實現招標市場的健康有序發展。

四、結束語

本文通過論述政府招投標監督管理的重要性，分析了目前招投標監督體系下的各方主體存在的問題，并結合我國國情，針對目前的招投標現狀，對筆者所在的玉溪市現有的招投標監督體系的完善提出了思路和對策。建設工程招投標監管是一個系統的管理過程，涉及政府體制和機制的調整，如何利用法律法規來規范招投標各方的行為，一直是招投標監管體系中的重點。本文所給出的建議可能在一定程度上改進目前招投標監管的現狀，但距離完全完善還是有很大的距離。因此，在如何制定相應的配套法律、法規及制度來約束招投標參與各方的行為，建立完善的招投標監管體系，實行法律制度的可持續性監管方面還需要作進一步的研究和探索。

作者:楊永貴 單位:云南省玉溪市公共資源交易中心