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摘要：基于新形勢下鐵路建設項目棄渣場管理要求的變化，從施工前、施工中、驗收及運營期3個階段闡述現階段存在的問題，并提出“棄渣場管家”服務應用于鐵路項目棄渣場全過程管理的思路，對服務模式、服務內容、預期成果及可能存在的問題進行了探討。

關鍵詞：棄渣場；過程管理；管家服務

為適應社會主義市場經濟發展，我國開展了以“放管服”改革為核心的行政體制改革，出發點是突出市場決定資源配置的作用，激發市場活力和社會創造力[1]。面對當前國內外經濟形勢，我國經濟正在由投資、出口拉動到消費、內需帶動的轉變，“放管服”目的在于通過降低門檻、放寬準入、減少審批等手段釋放民間資本和社會力量參與投資的熱情，加速經濟增長轉型[2]。水土保持行業監管在“放管服”要求下進行了行政改革，作為水土保持監管重點之一的棄渣場管理也隨之面臨諸多新變化，如何在簡政放權形勢下做好鐵路項目棄渣場的過程管理，避免或減少事后監管相關問題的出現是需要深入探討的課題。

1“放管服”形勢下棄渣場管理的變化

水土保持行業的“放管服”改革主要體現在“放”權和強“管”。在簡政放權方面，隨著生產建設項目立項審批權逐步下放，水土保持方案審批、檢查權限也隨之下放。2015年至2017年，國務院陸續3批次共298項需清理規范的國務院部門行政審批中介服務事項，包含取消生產建設項目水土保持方案編制、水土保持監測、水土保持設施驗收資質認定，水土保持設施驗收由以前的水行政部門驗收管理轉為自主驗收。在簡政放權的同時對重點審批事項予以保留，水土保持方案審批依據《中華人民共和國水土保持法》規定作為預防建設項目水土流失的重要手段予以保留。與此同時，2016年水利部了《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保[2016]65號)，對涉及6種情形的重大變化要求建設單位補充或修改水土保持方案報水利部審批[3]。針對棄渣場變化則提出了要求，如新設渣場、堆渣量超出20%以上的，建設單位應當在棄渣前編制棄渣場補充報告書；渣場變化涉及穩定安全問題的，應當組織開展相應的技術論證工作等要求[4]。在強化監管方面，水利部陸續了《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保[2017]365號)、《水土保持設施驗收技術評估工作要點》(水保監便字[2016]第20號)等文件[5-6]，對于棄渣場驗收工作提出要現場逐個復核棄渣場選址情況。針對渣量超過50萬方或最大堆渣高度超過20m的，查閱穩定性評估報告等[7]。

2鐵路建設項目棄渣場過程管理可能出現的問題

鐵路建設項目棄渣場參與監督管理的單位多，職責較為分散，棄渣過程和主體工程工序上可能會出現銜接不暢等問題，按照工程進度的先后順序，從施工前、施工中、驗收及運營期3個階段進行歸納分析。2.1施工前。施工前可能出現問題的環節是施工、設計與方案編制單位的互動銜接。具體表現為：一是設計單位，由于水土保持方案編制工作多在項目前期開展，隨著設計深入，棄渣場位置、規模可能發生變化，如果設計單位對批復方案棄渣場情況掌握不清楚，可能會導致后續設計與水土保持方案有偏差，出現主體設計棄渣場數量、位置、防護措施等與水土保持方案不盡一致的情況。二是施工單位，在進場時依施工圖施工，在棄渣場啟用時會同時考慮征占地、運距、地方政府規劃等問題，鐵路建設項目棄渣場數量多且分散，實際啟用的棄渣場與設計單位提出的棄渣場很難做到完全一致；同時，施工單位一般不掌握棄渣場變更引起的程序問題，可能造成棄渣場問題處理的滯后。總之，方案編制、設計與施工單位在工作的互通銜接上可能會出現問題，如果單純依靠建設單位處理三者的有效銜接，效果不盡理想。2.2施工中。施工中可能出現的問題包括棄渣防護措施、棄渣場更變程序等。具體表現在以下方面。（1）部分施工單位在棄渣場使用過程中缺乏專業培訓，“先擋后棄”“分層壓實”實施不到位，由此可能造成擋渣墻砌筑難度增加、防護成本提高，同時堆渣過程中還可能形成高陡邊坡，產生一定的安全隱患。（2）棄渣場的防護措施中易出現如表土保存位置不明確、不合理，未及時修筑攔擋設施，植物措施實施不及時等問題。（3）如果涉及棄渣場變更，施工單位缺少流程化的辦理清單，在用地及地方行政手續的辦理上易出現重復辦理，效率低且易影響工程進度。2.3驗收及運營期。驗收階段需對水土保持方案、棄渣場設計文件及已實施的渣場防護措施一致性進行逐項核對，同時涉及相關手續及評估性文件的辦理等。如果前期未能形成統一管理，驗收階段可能出現不一致情況，從而產生整改費用，可能影響開通運營。運營期間則需要將之前積累的棄渣場資料歸類整理，形成數據庫，以備后期查驗，并對遺留問題進行整改。

3鐵路建設項目棄渣場過程管理方法探討

2016年原環境保護部提出“環保管家”的理念，初衷是用于工業園區的環境管理，目前已應用于水利、電力、能源等行業。“環保管家”模式雖然還處于初級階段，但作為一種基于綠色環保理念的商業模式得到了較好的推廣及應用。目前水土保持行業尚未提出“棄渣場管家”概念。鐵路建設項目需要開展的水土保持相關工作包括方案編制、監理、監測、驗收等，建設單位在開展上述工作的同時還需面對上級管理部門及地方水行政部門的考核與監督檢查。此外，實際工作中建設單位對于棄渣場的管理比較滯后，更多的是“事后處理治理”等傳統做法。“環保管家”理念可以將“事后處理”轉變為“事前控制”，變被動為主動，不僅是解決問題，更重要的是預防，而專業的管家團隊對于解決建設單位棄渣場管理問題更有針對性。3.1鐵路建設項目“棄渣場管家”服務模式探討。“棄渣場管家”服務是一種第三方的咨詢服務，是為委托方提供工程所需水土保持專業的全過程咨詢并獲取一定收益的綜合性服務。全過程咨詢服務內容包括水土保持政策解讀、水土保持方案編制、水土保持監理及監測、水土保持設施驗收、棄渣場選址咨詢、棄渣場水土保持相關手續辦理等，實現政策解讀、問題處理、風險管控等一站式服務，保障項目在水土保持監管領域的合法合規。3.1.1服務模式。根據鐵路建設項目施工單位較多、棄渣場渣量大且分散等特點，“棄渣場管家”服務模式有以下幾種。（1）項目服務模式，針對項目整體全周期進行服2020年第10卷第4期務。特點是項目開展前后銜接順暢，過程中產生的溝通環節少，可有效提高工作效率，適用于分期開展、分步實施的項目。（2）時間期限服務模式，即針對某一特定時期開展服務，如施工前期、施工期或某幾個階段。此種服務模式主要適用于項目產生水土保持問題的集中環節，如在前期設計階段對水土保持方案、渣場選址等需求較多，后期項目穩定后不產生重大變化無相關咨詢需求的項目。（3）特定區域服務模式，此種服務模式主要針對棄渣場區域集中、其他區域水土保持問題不突出的項目。例如，鐵路建設項目在山地丘陵地段會布設較多的棄渣場，其他區域水土保持問題并不突出，可以將棄渣場區域進行單獨委托，并針對棄渣場開展全過程水土保持咨詢服務。（4）定制化服務模式，針對特定需求定制化服務。此種服務模式較為靈活，可以針對具體項目特點協商開展，服務內容可多項合并，如結合水土保持監測、驗收、方案編制等項目同時開展。適用于實施周期短、工期緊張的項目。3.1.2服務內容。由于項目服務模式的內容最為全面，其他服務模式均為該服務模式的部分內容，以項目服務模式為例，服務內容包含以下方面。（1）施工前，解讀國家政策，全面梳理施工前階段棄渣場問題，給出總體工作思路，辦理水土保持補充方案等審批手續。（2）施工期，提出棄渣堆置方案、棄渣場防護措施進度安排及優化建議。（3）驗收期，指導企業達到竣工驗收標準，辦理驗收、監測相關手續。（4）運營期，進行遺留問題跟蹤解決，建立數據及檔案庫等。3.2“棄渣場管家”服務預期成果。“棄渣場管家”服務將根據客戶需求及服務內容形成不同的成果。（1）根據項目水土保持方案，提出棄渣場選址符合性報告。例如，涉及棄渣場變更，提出選址意見及相關手續辦理意見，也可參與編制水土保持方案棄渣場補充報告書。（2）棄渣過程中提供棄渣堆置方案及措施布置時間建議。（3）棄渣場驗收前提供相關數據、影像等過程資料，參與水土保持設施驗收報告編制。（4）運營期的棄渣場數據資料庫整理。（5）服務過程中的國家政策解讀及其他針對性的解決方案。3.3存在的問題及解決方法。參照“環保管家”的實施情況看，可能產生的問題有管家團隊的業務能力不足、建設單位給予的配合或重視程度不夠等[8]。管家服務為項目長周期甚至全周期服務，做到工程實施不同階段數據資料的互動銜接至關重要，還應保證咨詢建議的及時性和準確性，否則服務過程中會產生不同類型問題。如果管家團隊施工前期對棄渣場相關問題認識不足，未及時提出解決方案，可能影響項目進度；棄渣過程中未及時提出合理的棄渣堆置方案，影響工程措施、植物措施實施；水土保持監測、驗收環節前后數據資料不能合理匹配影響項目驗收等問題。與此同時，建設單位應給予管家團隊一定的業務支持，因為管家團隊在開展服務過程中需要施工、設計、監理等不同單位的配合，由于管家服務本身屬于第三方服務，建設單位的支持對于推動項目進度有很大幫助。不同項目會產生不同類型的問題，如何有針對性地提出解決辦法，需要管家團隊有過硬的專業知識和經驗積累，保證成果的有效性和及時性，同時“棄渣場管家”服務需要建設單位在管理上給予支持、業務上給予配合。

4結束語

隨著生態文明建設的推進和環保理念的日益提升，對環境質量的要求越來越高，環保問題逐步轉向以預防為主的治理模式，專業化、全過程的環境管理將成為今后的發展趨勢。鐵路建設項目“棄渣場管家”服務結合水土保持方案、監測、驗收等推廣開展，在保證服務質量的前提下，有一定的發展前景，并將在綠色鐵路建設中發揮積極作用。

參考文獻：

[1]李瑞雪.深化“放管服”改革的思考[J].中國市場，2019(32)：125，130.

[2]張占斌，孫飛.改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索[J].中國行政管理，2019(8)：20-27.

[3]水利部.關于印發《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》的通知：辦水保[2016]65號[A].北京：水利部，2016.

[4]姜德文.棄渣場的水土保持審查與管理[J].中國水土保持，2018(4)：4-7.

[5]水利部.《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》：水保[2017]365號[A].北京：水利部，2017.

[6]水利部.關于印發《水利部水土保持設施驗收技術評估工作要點》的通知：水保監便字[2016]第20號[A].北京：水利部，2016.

[7]章健華，宋珺.鐵路工程建設項目棄渣管理探索與實踐[J].鐵路節能環保與安全衛生，2018，8(4)：173-176.

[8]郝曉娜，郭嘉慶.對于新形勢下環保管家服務模式的研究[J].資源節約與環保，2018(6)：28.

作者:周楊 單位:中國鐵道科學研究院集團有限公司