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優(yōu)化政府科技行政監(jiān)督方式

政府以各種形式參與科技管理有其天然的合理性。政府是社會宏觀管理者又是各種社會公共產(chǎn)品比如安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)的主要提供者，而科技進(jìn)步及其成果產(chǎn)品帶有相當(dāng)成分的普惠性，即公共性，政府理應(yīng)發(fā)揮重要的職責(zé)。科技進(jìn)步及成果產(chǎn)品的提供是個系統(tǒng)過程，對其進(jìn)行高效、合理的監(jiān)督管理作為其中的重要一環(huán)，理應(yīng)成為政府提供的重要社會服務(wù)功能。但是值得注意的是，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會中，相當(dāng)一部分科技活動是以經(jīng)濟(jì)利益為主要驅(qū)動力的，帶有非中性的特征，這時政府職責(zé)應(yīng)主要在于提供促進(jìn)科技創(chuàng)新的法制環(huán)境，在科技監(jiān)督體系中扮演裁判員角色，而不是作為運動員直接參與科技研發(fā)活動。監(jiān)督是科技管理的重要內(nèi)容，雖然政府歷來對科技項目監(jiān)督較為重視，但由于歷史因素、現(xiàn)實限制等因素，導(dǎo)致政府在管理上偏重控制，缺少監(jiān)督，弊端日益明顯。因此，政府明確自身角色、職責(zé)定位，注重科技行政監(jiān)督、優(yōu)化科技行政監(jiān)督方式是必然的趨勢。目前我國科技行政監(jiān)督方式存在下以下缺陷：①缺少真正高效的全程動態(tài)監(jiān)督管理體制。合理完善的科技行政監(jiān)督應(yīng)該是動態(tài)、全程的過程，自項目立項開始，貫穿于項目的實施，終止于項目的結(jié)項。在所有重要的項目節(jié)點都有相應(yīng)的管理措施。但是在我國的科技計劃項目管理實踐上長期以來存在“重立項、輕管理”的現(xiàn)象。目前，科技計劃項目管理在立項和驗收環(huán)節(jié)上較為成熟，從項目申報、專家評審、項目調(diào)研、立項公示和最后的項目驗收方面均制定了較完整的管理制度。但在最為關(guān)鍵的科技計劃項目實施過程即項目立項后至驗收前這一過程，管理機(jī)制仍不健全，管理不到位現(xiàn)象眾多，導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中的潛在風(fēng)險和技術(shù)研發(fā)進(jìn)度無法及時有效掌握。更為關(guān)鍵的是，對于單個項目存在的上述問題，由于人力和精力等多種因素限制，對于眾多的科技計劃項目，情況將更加嚴(yán)重，對眾多項目的監(jiān)督管理大多為短期行為，無法做到實時全程監(jiān)控，一般只能對重點項目進(jìn)行相對有效的監(jiān)督管理，而其它大量非重點項目基本處于不監(jiān)督或僅是簡單監(jiān)督（比如形式檢查）的狀況。②監(jiān)督管理方法簡單粗放。現(xiàn)行主要監(jiān)督管理方法包括項目單位上報項目年度執(zhí)行情況表和管理部門抽查項目執(zhí)行情況兩種方式。無論哪種方式都存在一定缺陷，主要是過于簡單粗放，使監(jiān)督管理更多流于形式，難以準(zhǔn)確掌握科技項目真實的實施情況及科技資金的使用情況，從而無法準(zhǔn)確掌握科技項目相關(guān)技術(shù)研發(fā)成果的真實情況。最終因無法及時、準(zhǔn)確掌握項目進(jìn)展情況，對項目執(zhí)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險無法有效控制。政府可以采取以下措施優(yōu)化科技監(jiān)督效果：第一，引進(jìn)現(xiàn)代項目管理模式，加強(qiáng)項目實施過程管理。我國的科技計劃項目管理普遍采用傳統(tǒng)的管理模式，實踐上長期以來存在“重立項、輕管理”的現(xiàn)象，在立項和驗收環(huán)節(jié)上較為成熟，注重可行性論證和驗收與交接工作，但是項目實施的全過程管理并沒有受到足夠的重視。因此，對于科技項目實施管理應(yīng)該加強(qiáng)全過程管理與監(jiān)督，實施動態(tài)監(jiān)督控制，建立項目實施信息管理通報系統(tǒng)，隨時掌握和了解項目實施狀態(tài)，為領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門提供動態(tài)信息決策依據(jù)。美國國家信息高速公路計劃在這方面的經(jīng)驗可以借鑒，其作為一個專項科技計劃，采用集中上報預(yù)算的方式，并且，每年度的計劃預(yù)算都會根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，形成了計劃內(nèi)容及管理的動態(tài)性。第二，建立項目評估機(jī)制，強(qiáng)化項目管理的監(jiān)督。以美國國家納米技術(shù)計劃為例，美國國會于2003年通過法案對于國家納米技術(shù)的評估做出了專門規(guī)定，要求對納米技術(shù)趨勢評估、對聯(lián)邦納米技術(shù)研發(fā)計劃改進(jìn)的建議，以及對該計劃在社會、倫理、法律、環(huán)境和人力方面所產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估。為了保證評估的有效性和科學(xué)性，美國網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)研發(fā)計劃采取了第三方調(diào)查、電子化商務(wù)報告系統(tǒng)、同行評議、案例分析、統(tǒng)計分析、各種模型等多種手段，對各類型、各學(xué)科領(lǐng)域的研究進(jìn)行多角度、多層次、多方位的評價。涉及基礎(chǔ)研究的項目，評估重點放在項目研究對科研整體水平的影響、政府資助和管理工作力度以及戰(zhàn)略目標(biāo)完成情況上。涉及應(yīng)用研究的項目，評估重點則貫穿整個計劃的實施過程，不僅包括理論研究的評估，也包括商品化的評估。第三，設(shè)立“科技項目特邀監(jiān)督員”，加強(qiáng)對科技行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為健全和完善科技項目監(jiān)督，科技管理部門應(yīng)拓展思路采取多種措施和方法，其中將科技行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與群眾外部監(jiān)督結(jié)合起來是個較好的選擇。科技管理部門可以從科技服務(wù)對象中根據(jù)一定的條件公開聘請科技工作“民間執(zhí)行檢查官”———“科技項目特邀監(jiān)督員”。“科技特邀監(jiān)督員”應(yīng)該是具有豐富的科技項目經(jīng)驗、品性正直、敢于講真話的人員。其主要職責(zé)是：了解、監(jiān)督、反映科技管理系統(tǒng)及工作人員對于相關(guān)科技項目國家法律、法規(guī)、政策和決定的執(zhí)行情況；收集、傳達(dá)群眾對科技管理系統(tǒng)及工作人員在執(zhí)行工作職責(zé)時違法違紀(jì)行為的檢舉；根據(jù)工作需要，參加由科技管理系統(tǒng)組織的檢查或調(diào)查研究；辦理科技部門委托的其他監(jiān)督工作。科技管理部門也要充分重視特邀監(jiān)督員在科學(xué)技術(shù)行政管理中的監(jiān)督作用，為其充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用創(chuàng)造良好的條件，特別是在涉及部門利益時要秉公執(zhí)法，不能有所隱瞞偏袒。

引入項目第三方監(jiān)理方式

1.科技項目管理中實施第三方監(jiān)理的必要性對科技計劃項目的監(jiān)管，包括項目評估評審、進(jìn)展調(diào)查、財務(wù)核算、組織協(xié)調(diào)、決策建議等一系列工作。因此，有必要將科技項目監(jiān)督工作從政府的行政管理中分離出來，這就需要對監(jiān)督方式進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)揮科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，建立在政府指導(dǎo)下的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理方式。可以由科技行政主管部門委托有資格的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨立、客觀、公正、及時的監(jiān)督管理，其主要職能有：幫助行政管理部門對實施中的項目進(jìn)行全過程監(jiān)督管理；在政府的權(quán)利范圍內(nèi)，以獨立第三方的角度對科技項目進(jìn)行中期檢查；對項目中出現(xiàn)的問題提供咨詢和解決方案；協(xié)調(diào)多方合作問題。第三方監(jiān)理模式解決了以往政府機(jī)構(gòu)直接管理科技項目的弊病，既有利于宏觀行政管理，又能保證科技項目監(jiān)理的規(guī)范化和專業(yè)化，防止短期行為，實現(xiàn)全過程跟蹤管理和監(jiān)控。2.第三方監(jiān)理與傳統(tǒng)科技管理的比較通過比較第三方監(jiān)理與傳統(tǒng)科技管理在監(jiān)理關(guān)系、監(jiān)理對象、管理方法等方面的差異（如表1所示），可看出第三方監(jiān)理方式相對于傳統(tǒng)科技管理方式具有一定的優(yōu)越性。首先，第三方監(jiān)理由于自身的獨立性，可以較好的約束和平衡項目各參與方之間的關(guān)系，加強(qiáng)項目過程中各參與方的溝通；其次，能夠有效補(bǔ)充政府在科技項目管理資源上的不足，豐富項目管理手段，增加項目管理技術(shù)，專業(yè)第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)的介入，能夠適當(dāng)?shù)倪\用項目管理軟件等信息化工具和手段，提高項目管理效果；最后，可以實施科技項目的全過程管理，在事前立項及可行性論證，以及項目實施中的風(fēng)險管理等，項目結(jié)束后的成果轉(zhuǎn)化以及后期經(jīng)濟(jì)社會效益的評價方面，第三方都可以公平、公開、公正地進(jìn)行管理和評估。3.科技項目的全過程監(jiān)理模式監(jiān)理公司對科技項目的監(jiān)督包括四個階段，分別是科技項目立項、實施、驗收及成果轉(zhuǎn)化，其主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)是：①項目立項后，科技管理部門與監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為合同雙方簽訂正式具有法律效力的監(jiān)理業(yè)務(wù)委托書；②監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)需要選配監(jiān)理人員，包括監(jiān)理人員及監(jiān)理咨詢?nèi)藛T；③監(jiān)理機(jī)構(gòu)和科技管理部門共同分析相關(guān)文件，包括科技計劃項目申報書和項目合同；④監(jiān)理機(jī)構(gòu)組織監(jiān)理人員制定項目監(jiān)理方案；⑤監(jiān)理機(jī)構(gòu)和科技管理部門、項目承擔(dān)單位共同召開項目監(jiān)理會，項目承擔(dān)單位明確監(jiān)理情況；⑥監(jiān)理機(jī)構(gòu)在項目實施過程中，進(jìn)行實時信息采集（書面及現(xiàn)場）和過程監(jiān)控；⑦提出監(jiān)理報告，內(nèi)容包括項目進(jìn)度、投資進(jìn)度、是否符合合同要求、項目各方協(xié)調(diào)情況、項目實施質(zhì)量、項目風(fēng)險管理與控制等方面的情況；⑧整理歸檔，準(zhǔn)備驗收（詳見圖1）。4.設(shè)立監(jiān)理公司的相關(guān)問題第一，監(jiān)理公司的組成問題。監(jiān)理公司是另起爐灶還是利用現(xiàn)有資源？若另起爐灶需要耗費額外的資金和人力成本，若利用現(xiàn)有相關(guān)科技部門轉(zhuǎn)化或現(xiàn)有科研院所兼職，雖然節(jié)省資金和人力，但結(jié)果可能與政府行政監(jiān)督大同小異，難以公平、公正的管理項目，由于存在行政上的隸屬關(guān)系，可能會導(dǎo)致“走人情、拉關(guān)系”等腐敗現(xiàn)象，而且缺乏靈活性和對外界環(huán)境突變的快速響應(yīng)能力，會加大科技項目風(fēng)險管理的難度。因此，我們建議改造現(xiàn)有的科技中介機(jī)構(gòu)，將其發(fā)展成專業(yè)監(jiān)理公司。我國部分省市已經(jīng)開始對此進(jìn)行嘗試并取得一定的經(jīng)驗：如北京、江蘇和吉林采用委托中介機(jī)構(gòu)從事科技計劃項目年度評估，作為科技主管部門實施行政監(jiān)督的補(bǔ)充；廈門市則加大這一方面嘗試，通過建立科技計劃項目監(jiān)督管理中介機(jī)構(gòu)體系，有條件地選擇幾家合格的科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為科技計劃項目監(jiān)理單位，對科技計劃實施全過程的專業(yè)化監(jiān)督管理。第二，監(jiān)理公司的資格認(rèn)證問題。科技監(jiān)理機(jī)構(gòu)是監(jiān)理的實施主體，也是監(jiān)理結(jié)果的責(zé)任者。項目監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為專業(yè)性機(jī)構(gòu)，應(yīng)該擁有一定數(shù)量同時具有技術(shù)和管理才能的高素質(zhì)復(fù)合型人才———科技項目監(jiān)理人員，他們是項目監(jiān)理的具體實施者、負(fù)責(zé)者。對于科技項目監(jiān)理人員的素質(zhì)，應(yīng)該有一定的要求。其中比較重要的包括具有相當(dāng)程度、深度的知識結(jié)構(gòu)，對相關(guān)科技領(lǐng)域的深刻了解，對科技發(fā)展趨勢的敏銳洞察，這樣才有可能解決項目管理過程中出現(xiàn)的難題。如在風(fēng)險識別過程中是否能夠有效識別項目研發(fā)過程中的管理風(fēng)險。監(jiān)理機(jī)構(gòu)的復(fù)合型人才相對于一般技術(shù)人員就更有可能察覺到項目研發(fā)過程中存在的管理風(fēng)險，并及時應(yīng)對，使項目損失降到最低。第三，監(jiān)理公司被同化問題。第三方監(jiān)理公司本身也存在被項目承擔(dān)方收買、同化的風(fēng)險，這方面可以學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗，如韓國高鐵計劃在實施過程中通過引入項目監(jiān)理機(jī)制嚴(yán)格控制項目質(zhì)量，高鐵項目開工后，由施工單位提出施工設(shè)計和施工計劃，監(jiān)理公司審查。為保證監(jiān)理的質(zhì)量，避免韓國人自己監(jiān)理的人情關(guān)系影響工作，聘請了有建設(shè)高速鐵路經(jīng)驗的國外監(jiān)理公司進(jìn)行工程監(jiān)理。

科技項目承擔(dān)單位應(yīng)配合做好科技監(jiān)理工作

1.項目任務(wù)書質(zhì)量是第一位的。科技計劃項目任務(wù)書是項目中后期管理以及項目驗收結(jié)項的主要依據(jù)。因此，科技項目承擔(dān)單位和政府科技相關(guān)管理部門在簽訂任務(wù)書的過程中，要嚴(yán)把項目任務(wù)書的質(zhì)量，制訂出合理可行的科技項目各階段目標(biāo)，各項經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)要便于檢測和評估，具有可操作性。2.安排好監(jiān)理工作啟動會議。對監(jiān)理工作啟動會議，科技項目承擔(dān)單位應(yīng)該高度重視并積極組織參加，做到三個到位：即確保認(rèn)識到位、人員到位和資源到位。在啟動會議上，科技項目承擔(dān)單位與會者應(yīng)與監(jiān)理單位與會者確認(rèn)雙方的監(jiān)理工作聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)系電話、郵箱等信息，安排專人整理、保存上述資料。科技項目承擔(dān)單位與會者回到單位后，應(yīng)把監(jiān)理啟動會的要點和精神傳達(dá)給項目組相關(guān)人員。3.積極配合監(jiān)理單位做好現(xiàn)場監(jiān)理工作。現(xiàn)場監(jiān)理工作需要科技項目承擔(dān)單位提前做好一系列準(zhǔn)備工作，包括：項目負(fù)責(zé)人撰寫階段性的項目執(zhí)行情況報告提交給監(jiān)理單位；準(zhǔn)備現(xiàn)場監(jiān)理需要的全部備查資料；做好相關(guān)會務(wù)工作，如安排會議室、制作介紹工作的幻燈片，通知相關(guān)人員按時參加現(xiàn)場監(jiān)理會議。4.充分利用監(jiān)理專家的才能，保障項目的順利實施。負(fù)責(zé)科技監(jiān)理工作的專家涉及的領(lǐng)域很廣，既有技術(shù)專家和科技管理專家，又有知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)專家，還有負(fù)責(zé)財務(wù)（審計）的專家。這些專家學(xué)者一般都是各自行業(yè)極富權(quán)威的工程師或教授，特別是技術(shù)專家和科技管理專家，他們具有豐富的科研實踐經(jīng)驗，熟悉相關(guān)行業(yè)的科技發(fā)展趨勢，掌握生產(chǎn)經(jīng)營和科技信息，能夠有效指導(dǎo)科技項目承擔(dān)單位的工作。因此，項目承擔(dān)單位項目組人員要認(rèn)真聽取監(jiān)理專家的意見和建議，積極主動與監(jiān)理專家交流項目實施過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，充分利用監(jiān)理專家的智慧和才能，以確保科技項目的順利實施。

本文作者：韓靚林祥工作單位：中共深圳市委黨校