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摘要：在實施科教興國戰略、不斷加大財政科技投入的背景下，國家陸續出臺了一系列制度，對預算管理提出了越來越高的要求。科學事業單位必須加強全面預算管理，以促進科學事業的發展。本文從預算觀念、預算與戰略、預算編制、預算監控、預算考評等五個方面分析了科學事業單位在預算管理中存在的問題，并針對這些問題，提出七點優化完善全面預算管理的建議。

關鍵詞：全面預算管理；科學事業單位；優化完善

一、引言

近年來，國家實施科教興國戰略，不斷加大財政科技投入，科學事業單位的資金量逐年上升。對加強預算績效管理，提高中央部門預算績效目標管理的科學性、規范性和有效性做出了新的要求。然而，很多科學事業單位在預算管理方面還不同程度的存在問題，阻礙了科學事業的發展。在此背景之下，科學事業單位必須主動適應國家的要求，進一步完善預算管理，推進全面預算管理工具在科學事業單位的應用。

二、科學事業單位預算管理中存在的問題

隨著全面深化科技體制改革、推動以科技創新為核心的創新，科學事業單位所處的社會經濟環境不斷變化，科技成果與社會生產的聯系越來越緊密，科研經費的渠道越來越多樣化，傳統的粗放型預算管理模式逐漸暴露出一些問題，不再能適應當前的管理需要。科學事業單位預算管理中存在的主要問題總結為如下幾點。

（一）預算觀念不強

對預算管理的作用認識不夠清晰，對預算管理的重要性認識不夠深刻，缺乏全面預算管理的觀念。全面預算管理將戰略規劃、目標管理、科研管理、財務管理以及績效管理等全部整合在一起，是為數不多的幾個能把單位內所有關鍵問題融于一體的管理控制方法。但是，在很多科學事業單位中，預算管理被認為是財務部門的事情，預算管理常常被誤認為是“財務預算”。財務作為單位的一個職能部門，職權和能力都是有限的，不可能推動所有的工作。例如，戰略管理、目標管理、科研管理、績效管理等工作，需要全單位各部門的通力配合，才能進行有效的推動。所以，如果一個單位認為預算僅僅是財務部門的事情，那么這家單位的預算管理必然會出現各種各樣的問題。

（二）預算管理與戰略規劃脫節

預算管理和戰略規劃相脫節，未能起到促進戰略目標實現的作用。有的單位未形成明確的戰略發展規劃；有的單位形成了明確的中長期戰略規劃，但未轉化為明確的短期目標，導致戰略目標無法分期執行和考核，不能為預算管理提供依據；有的單位形成了明確的中長期和短期目標，但預算管理與戰略規劃沒有緊密聯系，存在“兩張皮”的現象。存在上述情況的單位，預算管理往往起不到推動單位戰略目標實現的作用。

（三）預算編制缺乏合理性

預算編制前期準備不足，編制過于倉促，造成缺乏合理性。科學事業單位按照“兩上兩下”的程序編制預算，上級部門一般于7月份下達編制“一上”預算的通知，11月份下達編制“二上”預算的通知。很多單位在收到上級部門的通知后，才開始組織編制預算，往往只有兩三周就必須上報，時間非常短。所以，很多單位的預算編制比較粗糙，測算依據不夠充分，主觀估計的成分偏大，導致預算的可執行性較差，實際執行時容易產生較大的差異。

（四）預算執行過程缺乏動態的監控

預算執行過程缺乏動態的監控，預算控制得不到有效的執行。很多科學事業單位的員工甚至領導對預算管理的重視程度不夠，預算下達后在執行過程中缺乏控制意識，預算執行起來較為隨意，往往導致預算執行出現問題。財務部門單獨負責對預算的監控，孤立無援，得不到大家的理解，甚至有人認為預算監控阻礙了正常工作的開展。科學事業單位一般實行項目負責制，很多項目負責人忙于科研工作，對科研項目的預算執行控制不夠重視，往往到了預算執行考核的時間節點，才發現預算執行率達不到要求，于是開始突擊花錢。到項目結題驗收時，因為結余經費過多嚴重影響結題驗收的情況并不罕見。

（五）缺乏預算考評激勵機制

缺乏預算考評激勵機制，不能客觀準確的評價預算執行績效，未充分發揮考核的“指揮棒”作用，不能對預算管理起到積極的推動作用。有些單位未將預算考評納入考核體系中，只重視工作業績評價，忽視預算考評。預算考評與績效不掛鉤，預算考評好的部門和個人沒有獎勵和表揚，預算考評差的部門和個人也沒有懲罰和批評。導致在工作任務完成后，沒有積極性對預算管理情況進行科學的分析、總結、評價，不能促使預算管理工作進入良性循環。

三、關于完善科學事業單位全面預算管理的建議

（一）強化全面預算管理觀念

科學事業單位應加強學習和宣傳培訓，不斷強化所有部門、所有員工的全面預算管理觀念，使全員參與、業務全覆蓋、流程全跟蹤的觀念深入人心。全面預算管理不能僅是財務部門的事情，單位所有部門都負有相應的預算責任，單位所有員工都要樹立正確的預算觀念。單位所有部門的所有員工，上至單位第一負責人，下至各級員工，都應當參加預算編制與實施，齊心協力做好全面預算管理工作。

（二）建立健全全面預算管理架構

科學事業單位應建立行之有效的全面預算管理架構，并不斷健全完善。健全有效的全面預算管理架構是全面預算管理體系重要的組成部分，防止預算管理松散、隨意，預算編制、執行、分析、考評等各環節流于形式，是預算管理的作用有效發揮的關鍵。各單位應加強全面預算工作的組織領導，明確在全面預算管理過程中各層級的預算職責權限、工作流程規則和溝通協調機制。

（三）全面預算管理與戰略導向結合

科學事業單位應將全面預算管理與單位的戰略導向緊密結合起來。全面預算管理是實現單位戰略目標的重要工具，預算目標是戰略規劃和發展目標在戰略期內的具體化、詳細化，應當以戰略規劃和發展目標為導向。一定要有清楚的認識，預算目標本身并不是目的，預算目標的主要作用在于衡量和監控各部門、各崗位實現戰略目標的情況，以確保單位總體的戰略目標得以實現。

（四）優化預算執行控制

科學事業單位應優化全面預算執行的控制。第一，應加強預算過程控制，將業務控制和財務控制結合起來；第二，應突出重點，加強對重要項目的關注，按照剛性控制和柔性控制相結合的原則，拿捏好控制尺度；第三，當內外部環境發生變化時，嚴格按照預算調整原則和程序，及時進行預算調整。

（五）結合內控要求構建全面預算管理體系

科學事業單位應以《行政事業單位內部控制規范》為依據，結合內部控制的相關要求構建全面預算管理體系。只有將全面預算管理體系和內部控制結合起來，使全面預算管理體系具備自我調節和自我制約的內在機制，才能有效的防范預算管理過程中存在的風險。第一，根據重要性原則，全面預算管理應在兼顧全面預算控制的基礎上，關注重要業務事項并采取更嚴格的管控措施；第二，根據制衡性原則，全面預算管理的管理架構、責權分配、預算管理流程等方面應形成相互制約、互相監督的機制；第三，根據適應性原則，全面預算管理應當與單位規模、業務特點、風險水平等具體情況相適應，并隨著情況的變化及時加以調整；第四，根據成本效益原則，全面預算管理應當平衡預算管理成本和預期管控效果，以適當的成本實現有效的預算管理。

（六）加強預算電子信息系統建設

科學事業單位應加強預算電子信息系統建設。隨著全面預算管理工作的深入推進，預算控制越來越復雜，依靠手工進行預算控制的工作量太大且容易出錯，已經不能滿足當前預算管理的要求。通過預算電子信息系統，將預算控制流程固化到業務流程中，強化了預算控制的剛性和準確性，提高了預算控制的執行效果。通過預算電子系統，各預算責任部門、責任人可以方便快捷的獲得預算執行相關信息，為工作決策提供數據支撐。預算管理部門可以及時獲取預算執行相關的統計分析數據，及時發現預算執行中的問題，促進全面預算管理工作的改善。

（七）將預算考評納入績效考核

科學事業單位應將預算考評納入績效考核。建立預算考評相關的考核和獎懲激勵機制，賞罰分明、公正明晰，做到“責、權、利”相統一，這是加強全面預算管理體系權威性的重要措施。科學事業單位應建立適合自身特點的預算考評機制，不能簡單的按照重預算執行率、輕經費使用效益的傳統做法，考評指標應兼顧預算執行率、經費使用效益、單位的社會影響力、人才培養等多個方面；同時，預算考評應根據科研項目周期長、不確定性強的特點選擇適當的考核頻率，還要充分考慮一些特殊事項的應對措施，可以按照程序及時調整預算，或者直接剔除特殊事項對考評結果的影響。

四、結語

隨著國家對預算管理提出越來越高的要求，科學事業單位一定要重視預算管理工作，不斷優化完善全面預算管理體系，對科研工作及其財務成果進行全面的預測和籌劃，科學合理的配置人、財、物等資源，對預算執行過程進行監控和分析，對預算執行結果進行考評和反饋，以促進科研事業順利發展，為科技興國戰略貢獻一份力量。

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作者:吳佳 單位:中國科學院蘇州納米技術與納米仿生研究所