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第一篇

1農村新型社區建設的工作流程

依據上述目標和原則，可確定農村新型社區建設的基本程序:農地經營制度改革、新型社區建設可行性分析、規劃設計、建設實施(見圖1)。農地經營制度改革是一種趨勢。家庭聯產承包經營責任制是我國農用地的基本使用制度，30年來該制度促進了農村生產力的穩步提高和農村經濟的快速發展。但是，隨著我國城市化進程的推進和市場經濟的快速發展，家庭聯產承包經營責任制局限性逐漸顯現:農地產權主體不清、難以形成規模經營，農地承包經營權權利體系不完善，阻礙了農村經濟的發展［9］。在保護農民對集體土地承包權的基礎上，將承包權和經營權分離，實現農地企業化經營管理，提高農地利用的集約化和規模化程度，提高農地使用效率，將是農地經營制度變革的基本方向。同時，農地經營制度變革也是農村新型社區建設可行性分析的主要內容之一。農村新型社區具體的建設組織，可以借鑒城市居住區開發建設經驗，在此不作贅述。下面重點討論農村新型社區建設的可行性分析和規劃設計。

2農村新型社區建設的可行性分析

2.1農村新型社區建設的影響因素

土地的自然條件、農民意愿、農地經營制度改革和農村新型社區建設模式等主客觀因素共同決定了新型社區建設的可行性。土地的自然條件是影響農地經營制度變革的客觀因素，同時影響農業生產作業半徑。在眾多主觀影響因素中，農民意愿是核心，其他因素也多是首先直接影響到農民意愿進而作用于新型社區建設的可行性。作為新型社區建設的主要目標之一，農地經營制度變革從一定程度上決定了農村新型社區建設價值的大小，同時它也通過作用于農民意愿影響社區建設的可行性。農村新型社區建設模式直接決定了社區建設的融資方式和操作程序，對農民最為敏感的對象———經濟負擔，產生重大影響，所以，建設模式的選擇也是可行性分析的一項重要內容。另外，體現于村落建筑的農村傳統文化保護價值，也在一定程度上決定了農村新型社區建設的可行性。

2.1.1土地自然條件

土地自然條件主要指地形條件(平整度)、地塊大小和規則程度。土地坡度大，地塊小，形狀不規則，則不適宜大規模機械化作業，農民耕作半徑也小，所以不利于農村聚落合并建設新型社區，反之亦然。

2.1.2農民意愿

農民意愿是農民對放棄傳統的各自經營的農地經營模式和在農村聚落小聚居的居住方式，接受新型的規模化經營的農地經營模式和在農村社區大聚居的居住方式的心理傾向。這種心理傾向受農民習慣、觀念等主觀因素的影響，也會隨客觀環境的變化而改變。向農民傳輸現代化農地經營理念，發展地方非農產業、疏通農村勞動力進城務工的渠道以減少農民對農業收入的依賴，進一步完善社會保障制度，建立能讓農民觸摸和感受的功能完善的農村新型社區試點區等等，這些措施都有助于改變農民傳統觀念，有利于推動農村新型社區建設。

2.1.3農地經營制度變革

農地經營制度變革涉及農民就業、農地流轉方式、農地經營者選擇、農民權益保障等諸多問題，并且不同地區情況各異。總的來講，平坦的地形條件、農民的堅定支持、發達的地方非農產業、通暢的勞動力輸出渠道、完善的社會保障和一定數量的資金支持將有利于推行農地經營制度變革。農地經營制度變革的前提是保護農民的土地承包權，具體可以選擇土地批租、入股等等形式集中土地經營，提高農地使用效率。

2.1.4農村新型社區建設模式

農村新型社區建設模式主要指誰來主導建設、用誰的資金建設以及如何進行投資回報等。目前，有建設實踐的農村新型社區建設模式主要有市場運作模式、企業參與模式、政府主導模式、政策引導模式和自籌自建模式。每種模式均有其適用條件，任何地區不能照搬別的地區的建設模式。但任何地區選擇建設模式，均應堅持一個原則，就是短期內不能過于加重農民經濟負擔，長期不能侵害農民經濟利益。在眾多的建設模式中，基于政府主導的利用企業資金將社區建設(Building)、農地和社區商業設施經營(Operation)、社區管理(Management)一體化的運作模式(簡稱BOM模式)，將有更廣泛的適用性。對農民來講，不需要自己出資就能搬進新的社區，這將有利于提高農民的積極性;對政府來講，也避免了融資的困難，減輕了財政壓力;對企業來講，這種BOM方式也兼具可操作性和可持續性:社區建設所需資金相當于企業擴大生產的原始投資，視農地、社區商業設施經營收益和社區管理以及其他運營成本分別為年度現金流入和現金流出，可以得到年度凈現金流。企業根據理想的投資回收期，核算單位面積農地每年可以給農民多少回報，以此作為投資農村社區建設的談判底線。如果這個回報數額得到雙方的認可，BOM模式則可進入實際操作階段。

2.1.5農村聚落傳統文化保護價值

農村聚落是農村傳統文化的主要載體。諸如山西的大院、安徽的徽派建筑、福建的客家土樓等極具歷史價值，不能因建設農村新型社區而破壞這種農村的傳統文化。

2.2農村新型社區建設的可行性分析方法

農村新型社區建設的可行性分析宜采用多因素分析法。建立以土地自然條件、農民意愿、土地經營權流轉可能性、建設模式被接受程度等為控制層，包含15項具體指標的評價指標體系，指標體系見表1。采用問卷調查、資料查閱、現場調查等方法獲取指標分值，用德爾菲法(Delphi)和層次分析法(AHP)相結合的方法獲取指標權重，然后根據K=∑Wi。Xi計算可行性綜合指數K(式中Xi為第i個指標，Wi為第i個指標的權重，i=1，2……15)，根據K值分布區間判斷農村新型社區建設的可行性。需要注意的是，對于一些主觀指標，問卷調查是獲取臨界分值的主要方法，調查結果是對指標賦值的依據;有一些指標諸如農民鄉土情結、當前居住條件、農村聚落傳統文化保護價值等，指標賦值大小與現實情況呈反向，因為農民鄉土情結越重、當前居住條件越好、傳統文化保護價值越大，越不利于新型社區建設，所以指標賦值也應越小。

3農村新型社區規劃體系及內容

農村新型社區建設是一項復雜的系統工程，投資巨大，在一定程度上具有不可逆性。為保證建筑科學，配套完善，空間布局合理，并處理好社區建設與農村傳統文化保護和農村舊址復耕的關系。在農村社區建設實施之前，相關部門應組織編制傳統文化和歷史建筑保護規劃、農村新型社區空間布局規劃、農村新型社區詳細規劃和農村舊址復墾規劃，組成農村新型社區規劃體系。

3.1傳統文化和歷史建筑保護規劃

農村聚落是我國傳統文化的重要載體，其中也不乏文物古跡和歷史建筑。保護這些傳統文化和歷史建筑，以防因建設新型農村社區而破壞，具有重要意義。縣級政府應該是編制該規劃的主導者，因為以縣域是編制該規劃的理想空間尺度。保護規劃的編制應建立在調查、分析和評價的基礎之上，不僅要明確保護對象的類型、價值和保護方法，還要編繪規劃圖，明確保護紅線范圍。傳統文化和歷史建筑保護規劃要作為其他新型農村社區規劃編制的基礎，其他新型農村社區規劃不能違背傳統文化和歷史建筑保護規劃。

3.2農村新型社區空間布局規劃

為避免單個農村新型社區建設位置選擇的盲目性，縣級政府應主導編制本縣域范圍內的農村新型社區空間布局規劃。新型社區空間布局應堅持靠近較大居民點(如鄉鎮駐地)、方便交通、方便農民生產生活的原則。合理確定獨立農村新型社區建設規模(依城而建的非獨立社區規模則具有靈活性，不作研究)是編制社區空間布局規劃的重點內容。基于基礎設施服務合理性的獨立社區人口規模計算具有現實意義。農村新型社區之間的空間距離要遠大于原有自然村落之間的距離，小學成為獨立社區的必要設施。借鑒佩里(ClarencePerry)鄰里單位理論［10］，可依下式確定社區人口規模(M)。M=S/r式中，S為一所小學學生數，r為當地6～12歲小學學齡兒童占總人口的比例。然后，根據下式計算村莊的人數P，并據此確定整合的村莊數。P=M/(1－αβ)式中，α為規劃期末城鎮化轉化率，β為農村新型社區規劃建設期的城鎮轉化折算系數。農村新型社區空間布局規劃與傳統文化和歷史建筑保護規劃一樣，兩者均屬較高層次規劃，其編制時間要早于其他新型農村社區規劃。

3.3農村新型社區詳細規劃

社區詳細規劃是規劃體系的核心，包括如下內容:規定各類不同使用性質的用地位置;規定各項控制指標，如建筑容積率、建筑密度、道路寬度、綠化率、停車場位置等;確定電力、電訊、消防、環衛等各項公共設施的位置、范圍;規劃綠地的位置、范圍;綜合安排各種管線的走向、管徑。規劃成果除了規劃文本外，還應有控制性詳細規劃圖、單項規劃設計圖等圖件。

3.4農村舊址復墾規劃

在農村新型社區規劃體系中，農村舊址復墾規劃屬于相對獨立的部分。其目的是改變建設用地性質，恢復土地的生態功能。農村舊址復墾應堅持農業利用優先的原則，擬定多種復墾方案，綜合分析每種方案的生態價值并進行投資收益分析，最終確定最優方案。另外，如果將農村舊址復墾為農業用地，規劃成果中還應體現新增耕地的經營管理及收益分配方式這部分內容。農村新型社區規劃具有很強的專業性。因此，對于各層次的規劃，應由縣級政府或農村新型社區建設的組織者聘請具有規劃設計資質的單位進行編制。

4結語

改變農民傳統零星分散的居住方式，建設農村新型社區，是提高農地使用效率、改善農村環境、提高農民生活質量、縮小城鄉差距的重要途徑。多因素分析法是農村新型社區建設可行性評價的主要方法。影響社區建設的主要因素包括土地自然條件、農民意愿、農地經營制度變革方式、農村聚落傳統文化的保護價值和社區建設模式等，BOM模式是一種較好的農村社區建設組織模式。傳統文化和歷史建筑保護規劃、農村新型社區空間布局規劃、農村新型社區詳細規劃和農村舊址復墾規劃構成農村新型社區規劃體系，前兩個屬于較高層次規劃，應有縣級政府主導編制，其它規劃可由社區建設的組織者聘請具有規劃設計資質的單位進行。

本文作者:渠立權邵遠征舒幫榮工作單位:江蘇師范大學國土資源研究所

第二篇

1財政支持新型農村社區建設的現狀

1．1公共財政資金支持或免費提供

河南省新鄉市按照“政府引導、群眾自愿”的原則，將全市3571個建制村規劃為1050個新型農村社區。在財政支持方面，基礎設施和公共服務設施建設以政府投入為主，從2010年開始，市、縣兩級財政安排專項資金不少于4．9億元用于新型農村社區建設，其中2011年市本級安排財政資金投入1．4億元。同時，積極整合上級涉農資金，用于新社區基礎設施建設，2009～2011年3年分別整合上級涉農資金3．9、4．1和4．5億元。許昌市主要通過建立獎補激勵機制，對啟動建設的新型農村社區，市財政給予每個新型農村社區獎勵補助50萬元。同時，為了跟進考評社區建設情況，市財政每年安排1000萬元專項資金，對中心鎮區和新型農村社區建設進行綜合考評并給予相應獎勵。安陽市從2012年起，市財政每年拿出7000萬元專項資金，對新型農村社區的規劃、基礎設施、公益服務設施及產業發展，根據規模大小、建設標準及完成時限，給予資金扶持［1］。

1．2融通信貸資金，實現資本的部門間轉移

對一個經濟體來說，經濟均衡發展的必要前提是投資=儲蓄，即I=S，在新型農村社區建設中，政府的財政資金不能滿足巨大的社區基礎設施建設與公共服務建設需求，即I＞S，資金短缺成為不爭的事實，融通信貸資金成為農村社區建設的現實途徑之一。2010～2012年，新鄉市金融機構發放新型農村社區建設貸款5．77億元、基礎設施建設貸款5．17億元、農戶建房貸款6049萬元［1］，并專門成立了投資公司，已融通資金19．74億元，全部用于當地新型農村社區公共設施和基礎設施建設，實現了政府主導的當地部門間資本“過剩”與“不足”的調劑。

1．3私人出資，定期收費補償成本并適當盈利

新鄉市政府號召社會資金投入新型農村社區建設，吸引企業家回鄉創業，組建了農村公益基金管理中心，已接受捐贈到位資金2．8億元，全部用于新型農村社區建設。目前，新鄉市已累計投入新型農村住宅社區建設資金212．9億元，帶動全市完成社區建設投資380億元，吸引法人組織、私人、企業等社會多方資金參與新型農村社區建設，在一定程度上減少了財政支出對私人投資的擠出效應。農業是弱質產業，農民是弱勢群體。公共財政支持新型農村社區建設責無旁貸。但在現實中，地方財政的支出能力有限，財政支持新型農村社區建設的方式存在諸多漏洞，造成諸多效率損失，違背了財政支出的效率原則和最小成本原則，造成地方財政可持續支持的困境。在新型農村社區建設中如何提高財政支持效率，使社區成員的需求偏好與社區公共產品和服務供給相匹配，是當前新型農村社區建設面臨的重大課題。

2財政支持新型農村社區建設的制約因素

近年來，各地新型農村社區建設規模不斷擴大，有效推動了新型城鎮化的發展。但是，現實中還存在基礎設施供給效率低下、公共服務供給缺乏針對性、社會保障再分配功能受限、社區優效品供給不足等一系列問題，使公共財政的投入偏離其公平和效率目標。如果這些問題得不到解決，將會嚴重影響社區生活的質量和健康發展，成為新型農村社區建設的制約因素。

2．1財政投入總量規模不足

社區基礎設施是由社區中的建筑物、構筑物、綠化、道路、廣場、小品設施等物質要素組成。新型農村社區基礎設施如交通、通信、水電設施等屬于純公共產品，具有非競爭性和非排他性等特征，需要以政府為主體來進行建設。目前，河南省城市規劃區以外的行政村有4．1萬個，自然村有21萬個［2］。在這么多農村社區推進城鎮供水、供氣、公交、網絡等公共服務需要巨大的財政資金和資源投入。河南省縣域一般財政收入占全省財政收入的38%左右，這與64%左右的縣域人口數量相比，基礎設施供給嚴重不足［3］。目前新型農村社區的基礎設施投資主要由地方財政承擔，從地方政府的財政支付能力看，尤其是農業稅取消和“營改增”以后，縣鄉政府普遍出現了“財政懸崖”，無力在規模龐大的新型農村社區建設中提供財政支持。

2．2公共財政投入的低效率

公共財政投入的低效率常常表現為當前農村社區建設方向和方式遠遠滯后于新農村建設與現代農業生產的實際需求。(1)財政投入大多實行上級政府部門自上而下的形式，新型農村社區公共設施和公共服務的提供規模、方式和結構普遍是上級政府以指令的形式下達，并規定有相應的多元化考核指標，帶有很大的形式性、指令性和統一性。社區居民生活服務需求缺乏很有效的需求表達機制，常導致社區公共物品與實際需求錯位。(2)在農村社區建設中，基礎設施等顯性化的考核指標往往是地方政府財政投入的重點。而考核指標范圍之外的公共設施和公共服務常常缺位，如社區辦公條件、娛樂設施、文化設施、教育培訓、醫療體檢這些與社區居民生活質量密切相關的公共服務往往缺乏考核的客觀標準，導致廣大農民急需的各種“軟性”公共服務不能得到有效供給。(3)新型農村社區作為新興事物，其運行機制和管理手段的不成熟使其缺乏相應的監督手段與激勵機制，可能會導致相關權力部門進行權力尋租和利益腐敗，公共財政支出效率降低，從而滿足不了社區居民的發展性需求［4］。

2．3公共財政投入結構失調

從歷年中央財政用于“三農”的支出來看，新型農村社區的公共財政支出主要包括基礎設施建設、教育衛生科技支出、扶貧支出、其他4部分內容。從新型農村社區建設來看，財政投入結構存在“缺位”、“錯位”現象，公共基礎設施和公共服務結構嚴重失調。一些社區在基礎設施建造方面追求規模而忽視其質量和壽命，如社區道路、景觀、綠化、水電設施在建造的過程中基于節約成本的考慮，往往是建了修、修了再建，造成了無謂的經濟損失。此外，社區保障體系有待進一步健全。當前農村社區衛生防疫體系存在機構不全、設施落后、人員配備不足、人員素質低等諸多問題，遠遠滿足不了新時期社區社會保障的需要。鄭州市的最低生活保障是每月400元左右，新鄉市為農村人均低保標準145元，根本無法滿足社區貧困居民的最低生活需求。

2．4財政投入優效品供給不足

優效品是基于外部性等市場失靈或經濟公正原則而需要由政府補貼或免費提供的準公共產品和服務，主要包括文化、教育、體育、健康體檢服務等。由于這些產品和服務具有較強的正外部性，其社會邊際收益往往超過私人邊際收益，個人對社會收益的認識和評價不足，對自己所得的福利不能正確判斷，導致支付意愿不強和消費不足［5］。據第5次全國體育場地普查的數據，河南省人均體育場地面積0．52m2，低于1．03m2的全國平均水平，而農村人均體育場面積僅有0．12m2，很多社區沒有體育設施，也沒有舉行過任何形式的體育活動［6］。社區公共文化、技能培訓、公共健身設施、健康體檢項目等具有優效品的特征，是更高層次的公共品需求。民政部部長姜力表示，我國農村社區公共服務能力嚴重不足，10．6%的村無衛生室，83．8%的村無文化室，83．4%的村無公共體育場地、健身房等設施［7］，社區公共文化等優效品供給不足，已嚴重影響了社區的生活環境和生活質量。

3突破財政支持新型農村社區建設困境的路徑分析

綜上所述，解決新型農村社區建設過程中的市場失靈與公共財政矯正市場失靈的過程中產生的政府失靈問題，需要處理好農村社區建設中政府與市場的關系問題，或新型農村社區建設中公共物品的私人提供問題。據張曉鋒等［8］對我國121個行政村的調查結果，在村民信息文化的投資中，29．6%的投資來自村集體收入和村民集資，而村民環境健康投資中集體收入和村民集資的比例達64．8%。新型農村社區建設的主體有不同的優勢與劣勢(表1)，在新型農村社區建設中，從效率的角度出發，根據不同的服務項目，進行社區建設的合作和公共設施服務的供給模式創新，通過深入挖掘各個農村社區的勞動、知識、技術、管理、資本等優勢資源，實現社區建設由公共財政投入的“輸血型”社區向自我發展的“造血型”社區轉變。

3．1吸引社會多方資金，突破社區基礎設施建設困境

農村社區基礎設施屬于混合物品(半公共物品)，具有非競爭性和排他性的特征，可以采用公共財政提供方式和市場提供方式，也可以采用混合提供方式。從政府和市場2個方面看，(1)以政府為主導，公共財政免費提供。社區道路、上下水道、過街天橋等，具有明顯的非排他性或很高的排他成本，單項投資不大，數量眾多，屬于純公共物品，適于政府提供。(2)綜合利用社區土地、金融和稅費減免等優惠政策，對社區基礎設施進行多元化招商，應對新型農村社區公共服務設施項目進行科學包裝，積極推介，廣泛吸納社會資金參與建設。(3)發展社區專業經濟合作組織體系。利用農村新型農村經濟合作組織，結合本村實際成立以家庭農場、專業大戶、致富能人為負責人的各類專業經濟實體，組織社區居民參與農村基礎設施建設。

3．2促進社區居民參與，突破公共財政投入的低效率陷阱

新型農村社區公共設施和公共服務的目標群體是社區居民，發展社區應以滿足社區居民的生活生產需求為目標。(1)發展新型農村社區，在關注建設數量、規模、推進速度和土地集約的同時，更要關注入住新社區的居民的生產生活改善狀況，建立社區社會化服務體系，促進社區居民參與社區公共服務。建議各級政府在績效評估中，把社區居民的生活質量保障、滿意度納入工作評估體系。(2)保障居民社區公共投資項目的知情權、參與權、決策權，激發社區居民參與到社區基礎設施和公共服務的決策中來，使居民的生活需求在公共財政投入中得到體現，提高公共財政支出效率。(3)作為公共財政的補充，在社區公共設施和服務的提供中，市場要發揮其應有之力。培植多元公共服務經營主體，鼓勵日用消費品連鎖店、農業生產資料連鎖店、物資物流網絡進社區、進市場，方便社區生產生活;吸引更多的非營利組織、本土企業等參與社區公共服務供給，提高社區公共品供給效率和質量。

3．3關注社區民生，突破公共財政投入結構困境

關注社區居民的生活質量，優化公共財政投入結構，將資金切實用在醫療、社保等解決民生的重要和重大問題上。(1)增加對醫療的投入，完善新型農村醫療合作制度。如上文所述，當前多地社區的醫療保障數額小，保障范圍小。在農村社區建設中，公共財政應提高對農村公共衛生的投入，提高醫療服務水平和服務質量，緩解社區居民看病難、看病貴的問題。(2)完善新型農村合作醫療制度和與之配套的農村醫療救助制度。加大轉移支付的力度，對符合“低保”、“五保”條件的困難居民應做到應保盡保［9］。(3)在完善社區居民低保制度、社區社會救濟制度的基礎上，逐步建立社區居民養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險等方面的制度，優化公共財政的投入結構。

3．4引進市場機制，突破農村優效品供給困境

在社區優效品的供給中，要重視社區居民對于優效品的訴求，切實提高社區的居住質量。多強調競爭、私人參與等市場化運作機制的作用，建立和完善政府、農村社區、企業、農戶“四位一體”的農村基本公共服務供給機制，生產出能提高社區生活質量的公共物品。(1)完善優效品供給制度，通過引入市場經濟和社會力量，鼓勵協會、企業等提供有文化內涵的社區公共優效品，如身體保健、教育培訓、體育健身等設施，提高社區優效品供給效率和專業化水平。(2)在社區科技推廣和應用方面，供助各種專業協會、農民合作基金會、農村經濟合作社以及農業科技示范園基地等非正式組織的力量，為社區居民提供必要的科技信息、技術推廣、生產信息以及農產品產供銷服務等。(3)發揮私人和中介的作用，針對農村生產生活的實際，提高身體保健、學習培訓、職業中介、社區治安等優效品的供給力度，為剩余勞動力提供免費的職業介紹、職業指導和就業培訓，提升社區生活質量。

本文作者:段小力工作單位:鄭州師范學院

第三篇

一、建設方式

1．新型農村社區的類型

被調查的25個新型農村社區主要分為兩種類型。一類是對單個行政村或其中的幾個村民小組（或自然村）的整治從而形成農民集中居住的新社區。另一類是多村合并，幾個行政村的農戶拆除舊房，在劃定的區域上修建新房，從而實現多村農戶的集中居住。在我們調查的23個新型社區、25個行政村中，有12個屬于單村整治，13個屬于多村合并。單村整治的選址大體可分為兩種，一種是在舊村中翻建，一種是村域內重新選址建設。多村合并的新址選擇主要有三種方式。第一種是集中在縣（市）周邊。這類社區大都依托于縣市的產業集聚區和已有的較為完備的基礎設施及公共服務，實行較多行政村和較大人口規模的集中居住。滑縣的錦和新城是典型的例子，其位于滑縣縣城附近的產業聚集區，共合并了33個行政村。第二種是集中在鄉鎮政府所在地的周邊。第三種是在農村區域內的集中，通常是幾個行政村合并到中心村或重點村。在308戶已入住新社區的農戶中，82．57％農戶的住房類型是獨棟（22．04％）或聯排（60．53％）別墅，17．43％的農戶住進了多層（5．59％）或高層（11．84％）樓房。新型農村社區的建設方式主要統規統建、統規自建（及聯建）。在305戶有效問卷中，140戶屬于統規統建，165戶屬于統規自建。各調查點的多層和高層樓房均采取了統規統建的方式，而在251戶的聯排或獨棟別墅中，統規統建的占33．47％（84戶），統規自建占66．53％（167戶）。在一些社區，自建與統建由農民根據自己的情況選擇，但較多的社區則強制規定應采取統建的方式。

2．推動主體

新型農村社區建設主要有三個推動主體。一是政府主導，指由政府編制村莊整治的規劃、通過自上而下動員的方式來發起村莊整治。政府主導的村莊整治通常采取多村合并的方式。政府主導往往體現為縣（市）級政府提出社區建設發展目標或規劃，鄉鎮政府確立具體的社區建設對象與任務，并推動落實。二是村集體主導，指由村干部發起或村民聯合發起的村莊整治。這種類型的村莊整治主要有兩種驅動因素：基于農民改善居住和生活條件的需求和基于得到村集體發展經濟的建設用地。當然，這種區別不是嚴格的，在現實中，這兩種因素往往交織在一起。三是企業主導，指由企業依據政府規劃而發起并承擔較大投入的村莊整治。在農民完成集中居住后，企業通常可以利用舊村莊所騰退出的土地。

3．資金來源

建設新型農村社區需要數額龐大的資金。據介紹，需要投資數億元才能建成一個5000人口規模的新型農村社區。調查發現，各地在新型農村社區建設中，已經初步形成了由政府財政、社會資金、村集體、農戶等多主體共同投入資金來源格局。（1）政府財政投入。政府財政投入主要用于配套和獎補新型農村社區基礎設施建設，從而以良好基礎設施和公共服務配套吸引農民群眾向新型農村社區集中。政府財政資金投入包括兩個渠道。一是財政專項資金。2011年、2012年，河南省財政均安排10億元的專項資金，支持社區基礎設施、公共服務設施建設。市、縣財政也都安排了一定數量的農村社區建設專項資金。二是整合部門資金。各地按照用途不變、渠道不亂的方式整合中央及省里的專項資金，集中用于村莊整治和新型農村社區建設。例如，新密市出臺了《關于整合涉農項目資金集中用于新型農村社區建設的意見》，要求市直有關部門爭取的18項涉農項目和資金，必須首先保障滿足新型農村社區建設需要。三是土地財政收入的反補。土地綜合整治節約出來的建設地指標給地方政府帶來的財政收入中的一部分被反補到了社區建設之中。從投入的對象看，政府財政資金不僅投向那些政府主導建設的新型農村社區，而且對那些村社主導及企業主導的新型社區也投入了較多的資金。（2）社會資本投入。由于政府財力有限，各地均高度重視和鼓勵社會資本的介入。投入新型農村社區建設的社會資本主要有三種類型。①企業或開發商投入。在所調查的23個新型社區、25個行政村中，新鄭市薛店鎮的常劉社區、滎陽市賈峪鎮洞林社區、睢縣的龍王店社區是典型的由開發商投入建設。開發商介入村莊整治的目的是得到節約出來的建設用地并用于開發。以常劉社區的建設為例，該社區計劃集中常劉、薛集、草廟馬3個行政村6200余人，共需大約5億元資金投入，主要用于安置房、拆遷、綠化、道路等，這些資金均由開發商投入。這三個行政村占地面積1910畝，社區規劃占地410畝，可以節約集約利用土地1500畝，這些節余出來的土地，一部分用于復耕，一部分則以招拍掛的形式歸開發商，歸開發商擁有土地數量的價值大體在5億元左右。②社會集資。一些地方在村莊整治中，動員村里在外務工經商人員捐資。光山縣江灣村是較為典型的個案。江灣村村莊整治的第一筆近二百萬的啟動資金就是由該村在北京經商的人員提供。（3）農民投入。在新型農村社區建設中，修建新房的費用主要由農戶承擔。根據農戶調查中收集的279個農民拆舊建新總支出有效樣本數據，參與拆舊建新的農戶平均負擔14．03萬元，其中建新房支出占78．82％，新房裝修支出占21．18％。

二、建設效果

1．農民生活環境和設施得到顯著改善

集中居住之后，農民生活條件發生顯著變化。農民集中居住前后生活條件對比共收集301戶有效問卷。數據顯示，集中居住前56．3％的農戶的主要飲用水源是手壓井，而集中居住后，入戶自來水成為82．1％的農戶主要飲用水源；集中居住前，95．1％的受訪農戶使用的是旱廁，集中居住后85．8％的農戶家中都用上了室內水沖式廁所；集中居住前，農戶家中做飯最主要燃料是柴草（47．2％）和煤炭（27．3％），集中居住后則被煤氣、液化氣、天然氣（59．7％）和電（26．7％）所替代；集中居住前，78．6％的農戶家與村道相連的道路都是未硬化的土路，集中居住后，95．8％的農戶家門前就是硬化路面。從農民的主觀評價看，83％的受訪者對居住區生活環境“很滿意”，14％的受訪者覺得“一般”，只有1％的受訪者“不滿意”。

2．節地效果明顯，促進了農村土地的節約集約利用

土地綜合整治的一項核心內容是通過集中居住提高農村建設用地集約利用水平，再將節約出來的土地復墾為耕地。從調查情況來看，調查地區農村居民點居住分散，農民戶均住房及庭院占地面積普遍超過標準，少的在半畝左右，多的則在一畝以上，而且一戶多宅情況也很常見，最終使得村莊占地面積大大超過實際需要，通過土地綜合整治節地的潛力很大。在所調查的行政村中，舞鋼市的棗林村的節地率達87．3％，另外還有4個村莊的節地率在60％以上。

3．農民對新型農村社區建設的滿意度和對未來

生活的信心較高農民的滿意度是衡量新型農村社區建設成功與否的關鍵性指標。在289名有效回答中，83％的受訪者對新型農村社區建設的總體情況表示滿意，只有7％的受訪者表示不滿意。在288個有效回答中，78％的受訪者表示對未來有信心，只有6％的受訪者表示沒有信心。多數農戶認可新型農村社區建設操作方式。在新社區選址上，305戶已經入住新社區的受訪者中有299人對選址情況進行評價，其中，79．9％的受訪者表示“很滿意”，13％表示“一般”，3％表示“不滿意”，4％表示“說不清”。在建設方式上，297個有效回答中，77．8％的受訪者對所在社區所采取的房屋建設類型（統規統建、統規自建、統規聯建等）表示“很滿意”，15．5％表示“一般”，4．4％表示“不滿意”，2．4％表示“說不清”。在房屋類型上，在298位有效回答中，72．5％的受訪者對新型社區的房屋類型“很滿意”，18．5％表示“一般”，7．4％表示“不滿意”，1．7％“說不清”。在宅地面積上，在297份有效回答中，75．4％的受訪者對宅基地面積“很滿意”，16．8％覺得“一般”，5．1％表示“不滿意”，2．7％表示“說不清”。

三、值得重視的若干問題

1．舊村騰退土地的利用及收益分配問題值得關注

新型農村社區建設騰出的土地增量是可觀的。如何利用和分配這一土地增量，涉及政府、村集體、農民等參與主體之間的分配關系，值得關注。在新增土地如何使用方面存在著政府和農村集體組織之間的矛盾。基層政府大多希望運用土地增減掛鉤政策將騰出的土地復耕，然后通過增減掛鉤、置換后把城鎮建新區的農用地再變性為城市經營性用地。而一些村的村干部則希望自主開發這些土地，發展集體經濟。那些土地掛鉤收益較小、土地交通和區位更優越地區的村干部的這種動機尤其明顯。新型農村社區建設提供了社會資金進入農業、農村的渠道，但企業與農村、農民之間共享的利益分配機制尚未健全。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設用地需要復耕，有的還要被劃為永久性的基本農田，集體和農民失去了發展非農產業的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設用地大都被企業用于開發，開發的形式包括建房出售、使用節余的建設用地指標發展非農產業等等，沒有為集體和農民預留非農產業發展用地。而且，集中居住后農民的承包地也大都流轉給了公司，被用于發展觀光、休閑農業。盡管農民可以得到可觀的租金，但也失去了進一步調整土地使用方向的機會和收益。

2．部分家庭或人群的生計狀況受到了較大沖擊

新型農村社區建設涉及農民居住方式、生產方式以及社會關系的變遷。盡管農民整體上從這種變遷中受益了，但在農村人口異質化的背景下，不同家庭和不同階層人群從中受益的程度有差異，部分家庭或人群的生計狀況受到了較大的沖擊。低收入家庭因為在拆舊建新中不僅花光了家庭的所有積蓄，而且背負較為沉重的債務，其擴大再生產的能力及應對各種生活風險的能力削弱了。根據農戶調查中收集的279戶農民拆舊建新總支出有效樣本數據，62．3％的家庭（182戶）因拆舊建新而發生民間借貸。另一方面，集中居住導致農民生活成本普遍上升。據統計，半數以上農戶家庭開支因集中居住而增加，平均每戶每年開支增加2108元。家庭開支的增加主要由水電氣、物業管理費用等的增加（56．49％）和食品開支增加（35．56％）兩大因素造成。集中居住對養殖戶的收入形成嚴重沖擊。與集中居住之前相比，76．6％農戶的家庭收入沒有發生變化，僅有23．4％農戶（70戶）的家庭收入發生了變化。在收入有所變化的70戶中，超過2／3家庭（48戶）的收入有所增加，增加額約合17602元／戶；其余近1／3的家庭收入減少，減少額約合12637元／戶。農民收入減少的最重要因素來自于養殖收入的減少（60．71％）。由于一些新社區暫未規劃養殖小區，致使養殖大戶無法繼續從事養殖經營，養殖收入因而銳減。一些村莊個案也充分顯示了集中居住對養殖戶收入的沖擊。例如滎陽市洞林村大約有500戶，近1900人，約有600勞動力，轄7個村民小組。該村屬于山區村，耕地比較貧瘠，但畜牧業較為發達，洞林村有常年存欄50頭以上養豬大戶3戶，有2戶飼養規模超過5000只的養雞大戶，飼養規模20多只的養羊專業戶2戶，養牛專業戶4戶（其中1戶的飼養規模超過了50頭），飼養規模達到數千只的養鴨戶1戶。在入住新型社區之后，這些飼養戶都不得不放棄養殖業。登封市唐西村共有987戶，3386人。在集中居住前，該村有10多戶養豬大戶，常年存欄量約200頭～300頭，最多的達到了500頭～600頭；有6戶養雞專業戶，飼養規模大約2000只；有3戶養牛專業戶，每戶的飼養規模約40頭～50頭。集中居住后，這些養殖戶就只能被迫放棄專業養殖。

3．耕地利用呈現非農化、非糧化現象

集中居住加速了農民承包地向公司和生產大戶的流轉。但調查發現，農村土地流轉后的種植結構呈現非農化和非糧化現象。從農戶問卷數據的統計結果看，在126個有效樣本中，表示耕地用途沒有變化的有49戶，占38．9％；表示從種植糧食轉向非糧農業生產的有28戶，占22．2％；從種植糧食轉向非農業生產的有38戶，占30．2％。一些典型的地區個案也反映了這種現象。以舞鋼市八臺鎮為例，該鎮約有5000畝規模化經營的土地，均不種植糧食，而是用于蔬菜和苗木生產，其中晚秋黃梨基地1000畝，主要從事樹苗繁育，由舞鋼市的一個公司經營；露天蔬菜，2000畝，由大戶經營；大棚黃瓜500畝及日本毛豆1500畝，由平頂山市的一個公司經營。規模經營土地的非糧化是糧食生產比較效益低的反映，是市場經濟條件下所必然出現的現象。在新形勢下，適應群眾多層次消費需求，現代新村促進農業向二、三產業延伸，可以拓展農業增收功能。但是，河南省三化協調發展的前提條件是不以犧牲農業和糧食為代價。如何解決農業及糧食比較利益低與地方政府及規模經營主體的非糧化行為之間的矛盾，將是農村新型社區建設中亟待解決的課題。

四、意見建議

1．以科學規劃引導

（1）合理界定村莊整治范圍。在調查中發現，一些縣（市）在規劃時把轄域內的幾乎所有村莊都規劃為整治的范圍。我們認為，這種做法值得商榷。這是因為，農民的居住方式是由其生產方式所決定的，分散居住在一定時期、一定地域內符合農民的生產方式。而且，還應該注意的是，任何事情搞幾個點或一些點都是容易的，但大規模推廣就會出現很多的問題。因此，在規劃時，應合理界定村莊整治范圍，有些原來條件較好村莊搞的社區建設，不一定要整體拆遷、另起爐灶。農村新型社區的人口聚集規模不宜過大。結合國外社區發展的情況和河南省的具體情況，社區適度人口規模應控制在10000人～20000人左右，一般不宜超過30000人。（2）循序漸進，把好事做好。作為生活方式的變遷，新型農村社區建設是一個長期的過程，不可能在短時間內一蹴而就。因此在推進速度上，不宜提過于超前的目標。應避免單純以增減掛鉤為目標的村莊合并，更要避免各種形式的“面子工程”。（3）明確政府的職責及支持的優先序列。在選擇開展農民集中居住的行政村時候，應優先考慮那些房屋較差、人口流動大，從而有較強內在需求而且實施成本也相對較低的村莊；優先考慮農村治理狀況較好的村莊。在新型社區的類型上，應優先支持那些以新型城鎮化為導向，把集中居住區選擇在位于縣城或中心鄉鎮政府所在地的大型社區。其原因是，農民在這類地方集中居住后，更容易得到非農就業，而且也能夠利用已經相對完善的基礎設施和公共服務。對于這些大型社區，應把農民身份轉變為市民，享受與市民相同的社會保障和公共服務。原有地方財政支付的各種針對“三農”的補貼，凡按身份或農地經營面積發放的，繼續按照原來的發放辦法和標準發放。為了保障社會穩定，一些附著在農民身份上的利益（例如生育二胎指標）不取消為宜。

2．分層分類解決農民拆舊建新意愿及能力不足的問題

村莊整治能否順利進行，關鍵看農民是否愿意拆舊建新。調查發現，農民拆舊建新的意愿受多種原因的影響。那些不愿意拆舊建新的農戶主要有四類。一類是農村低保家庭及低保邊緣家庭。他們有一定的拆舊建新意愿，但缺乏拆舊建新的能力。這類農戶大約占行政村家庭總數的10％～15％之間。第二類是有拆舊建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足。這類農戶大約占行政村家庭總數的20％左右。第三類是那些因為原有住房較新、造價較高或者位置較好等因素而缺乏拆舊建新意愿的農戶。這類農戶大約占行政村家庭總數的10％左右。另外，每個行政村中大約有3戶～7戶五保戶，他們既沒有拆舊建新的意愿，也沒有拆舊建新的能力。為了推動村莊整治的順利進行，我們建議，采用分層分類的政策干預手段，解決農民拆舊建新意愿及能力不足的問題。對于第一類農戶，一是借鑒城市保障性住房建設的做法，由政府或集體出資，修建廉租房。二是在規劃中專門設計一些小戶型房或限價房。實地調查發現，一些新型農村社區在這方面已經進行了有益的探索。例如，光山縣上官崗社區專門建設了一些房子供貧困戶居住，這些房子一般是兩室，房屋面積小，價格也相對低。對于第二類農戶，宜通過改善現有的信貸政策，解決他們拆舊建新中所面臨的資金約束。一些村莊個案（如衛輝市城郊鎮倪灣社區）顯示，如果這類農戶能夠得到5萬元左右的無息或低息貸款，他們中的90％就會同意拆舊建新。政府應順勢而為，采取多種措施來解決這一問題。一是由政府與農業銀行、農村信用社等金融機構協調，促使這些金融機構對新型農村社區建設進行信貸傾斜。二是有條件的地方可以探索實行建設用地復墾指標和占補平衡指標收益的抵押貸款。三是與金融機構協商，促使其探索開辦新型農村社區居民住宅按揭貸款。對符合條件，各種證件、手續齊全，申請按揭貸款的，由金融機構給予一定數額的貸款支持，并給予一定的利率優惠。對于第三類農戶，核心是完善補償方案，如按照房屋結構、面積、層數、建造年份、附屬物等標準，制定補償政策并嚴格實施，使得農民受到損失的各項財產有相應的替換或補償。如果基層政府或村集體缺乏相應的經濟能力，可以在農民同意的情況下，延期支付補償。對于農村五保戶，比較適宜的辦法是把他們全部納入集中供養。各縣（市）應建好1所縣（市、區）級敬老院，改善敬老院的生活環境和服務質量，較大幅度地提高五保供養標準。這種做法不僅能夠解決五保戶原有住房的拆除問題，也可以避免單個新型農村社區修建敬老院所造成的規模不經濟及服務能力不足的問題。

3．社區、產業園區、公共服務設施配套建設

（1）新型農村社區建設與產業發展并重，夯實產業支撐。能否有穩定而持久的企業，充分吸納以農業剩余勞動力為主的社區居民就業，是關系到新型農村社區能否持續穩定發展的重要問題。為此我們建議，在新型社區建設中同步建設產業發展園區，在土地使用、財政獎補、稅收減免、信貸資金支持上給予園區建設必要的優惠。（2）改革和完善公共服務。培訓是改變農村勞動力人力資本水平低，難以在市場上找到就業機會的效途徑。在新型社區建設中，可以同步實施農村勞動力技能培訓工程。如加大農村勞動力就業創業培訓力度，支持職業培訓社會化、市場化。探索實行城鄉一體化的社會保障制度。可以在已經建成的新型農村社區，率先探索城鄉一體化的社會保障制度。由于集中居住后，農民大都失去了與土地的聯系，集中居住伴隨土地和相應的生活保障的喪失，農民的生活方式與市民已經趨同，這種城鄉社會保障制度一體化的探索具有合理性。（3）制定新型社區基礎設施和公共事業設施建設標準化方案。可以采取以社區聚集人口數量、社區區位為基本要素，分類制定新型農村社區基礎設施和公共事業設施的配置標準。在中心社區（如鄉鎮所在地）應包括規劃體系、社區管理隊伍等社會管理體系，便民服務中心、農業服務中心、標準化的學校和衛生所、社會福利院（敬老院和孤兒院等）等社會服務體系，標準化的水、電、排污、垃圾收集處理、公共廁所、客運站等基礎設施體系。在非中心社區（如普通村社、廠礦周邊）可適當降低配置標準。

4．采取多種措施，避免農業生產尤其是糧食生產下滑

與新型農村社區建設相伴的是加速的土地流轉和規模化趨勢，以及對比較效益更加敏感的資本進入農業。在這樣的背景下如果缺乏完善的耕地數量和用途的管理與監控機制，農業生產，特別是糧食生產，就將面臨下滑的潛在風險。為了避免這種潛在的風險，適宜的政策取向是：一是嚴格實行耕地的用途管制，創新基本農田保護政策。可以將現有按鄉鎮和縣為單位核定基本農田保護率的辦法，改為在地市一級層面上核定保護率指標。在農業發展具有比較優勢的區域，保護率指標可以制定的高一些。二是提高農業和糧食生產的比較效益，除了繼續大力推進農田整治工程建設以及新增費的分配向糧食主產區傾斜之外，可以考慮設立財政獎補資金，對流轉土地用于糧食生產的新型經營主體進行財政獎勵，用于集中連片土地的基礎設施建設和科研開發。

本文作者:崔紅志孫翠芬工作單位:北京中國社會科學院農村發展研究所