導語：社區善治要素整合及理論特質一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：學術界主要運用善治理論來研究和探討社區善治的相關問題時，在一定程度上忽視了對社區善治研究范式本身的理論探討。本文立足于學術界已有研究成果，對社區善治范式的構成要素和理論特質進行探討和分析，指出社區善治主體是平等協商的多元主體，社區善治客體是公共利益最大化，社區善治內核為權力與權利之間雙向互動，社區善治過程是從管理到善治的轉變。在理論特質上，社區善治范式具有體現社會主義民主政治發展內在規律的科學性，具有回應日趨復雜社會治理現實的實踐性，具有整合不同利益向度和行為取向的包容性。

關鍵詞：社區善治；構成要件；理論特質

社區治理與善治的研究范式和話語在當前社區研究中得到廣泛應用。學術界對這個問題的探討，有些學者注重研究社區的治理結構[1]；有的學者構建社區善治模型，探討社區善治的途徑[2]；有的學者采取歷時性分析視角，論證社區建設由管理向善治轉變的必然性[3]；有的學者從“國家與社會”分析視角，研究黨政部門、社會組織和居民在社區治理與善治中的地位和作用[4]；還有的學者從改革社區治理結構和管理體制方面入手，主張構建一個政府、市場、社會組織和居民之間平等參與、協商共治、責任分擔的制度平臺，克服和解決當前社區治理中的參與困境，使各主體形成一種良性互動關系[5]。從學者們對該范式的界定、使用語境和所指內容來看，主要沿用和移植了治理與善治理論來開展相關分析和研究[6]。但一個不容忽視的現象是，在運用善治理論來研究和探討社區善治的相關問題時，在一定程度上忽視了對社區善治研究范式本身的理論探討和反思，對社區善治本身的理論容量則缺乏應有的理論關照和學術關懷。本文試圖通過對社區善治范式的構成要素和理論特質進行探討和分析，對深化該問題的認識起到查漏補缺的作用。

一、社區善治的要素整合

本文認為，所謂社區善治，指在多元主體之間，包括國家力量和社會力量，公共部門和私人部門，執政黨、政府、社會組織和社區居民，以平等參與、合作共贏、協商共治、利益共享為橋梁和紐帶，共同推動社區和諧發展、全面發展、有效互動，從而實現社區治理公共利益最大化的過程。從價值取向上看，社區善治努力追求和實現“好”的治理、“有效”的治理、“最佳”的治理，是對基層民主政治和公共治理活動一種美好的訴求和期待，使執政黨、政府、市場組織、社會組織、居民在社會公共管理活動中達成一種理想狀態并確立一種最恰當的關系。本文擬從社區善治主體、社區善治客體、社區善治內核和社區善治過程等方面闡述社區善治理論的構成要素。（一）社區善治主體：平等協商的多元主體。關于社區治理主體的范圍，學界存在不同的看法。有的學者認為，政府不是社區治理的參與主體，社區治理的主體包括居民、社區自治組織、社會組織和市場組織[7]。而有的學者則認為，社區治理主體應當包括黨組織和政府的派出機構[8]。我們認為，判斷某一組織是否是社區善治的主體，應當根據其在社區治理中承擔的職責、發揮的功用和法律規定等方面來進行綜合分析。當前，政府部門是社區建設所需要的資金、政策、信息和法律等治理資源的重要來源，在公共產品和公共服務方面承擔著不可替代的作用，因而是推進社區善治必不可少的主體之一。根據我國社區建設與治理的實際情況，社區善治主體包括：一是基層黨組織。黨的基層組織要通過創新社區“黨建+”工作模式，將黨在社區治理中的政治引領、組織保障和社會服務的功能融入服務居民、服務社區的各項活動中；二是政府職能部門。政府機關在社區治理中的行為體現的是以“命令—服從”為特征的行政機制，具有剛性和強制性的特點；三是社會組織。社會組織社區治理中體現的是“協商—自愿”的社會契約精神，具有公益性和志愿性的特點；四是市場組織。市場組織以等價交換和商品貨幣關系為行為規則；五是社區自治組織和居民。社區居民是社區治理的參與者和社區發展成果的享有者，社區建設的根本目的就是為了以居民為中心，通過公平合理地配置社會資源和社會機會，不斷滿足居民對高品質生活的需求，打造共建共享的社會生活共同體。從主體間關系看，社區治理主體間以“平等協商—共建共享”關系為主，這種橫向的平等協作關系改變了過去政府包攬一切、包辦一切、包打天下的大包大攬的做法，力圖在政府與社會之間形成一種伙伴合作關系，共同致力于增進社區公共利益的最大化。值得注意的是，社區善治主體的行為邊界不再是涇渭分明、固定不變的，而會出現一定程度的模糊性，政府機構和社會組織在公共事務中的責權劃分要經過不斷磨合調整，在動態中達成平衡和諧狀態，以便更好地適應社區建設與治理實踐的新形勢、新要求，這也顯示出社區善治理論兼顧原則性和靈活性的特征。（二）社區善治客體：公共利益最大化。公共利益涉及到兩個非常重要問題，即公共利益的界定與分配的問題。如何界定公共利益是公平合理地分配公共利益的邏輯前提。從這個角度來看，實現社區善治的過程就是如何充分調動和整合社區內外資源，在實現公共利益的最大化的同時公正合理地分配公共利益。學界關于公共利益的認識存在較大分歧，還沒有形成一個公認的權威定義。不同學科關于公共利益的界定，體現了各自的視角和特點：從經濟學的視角，具有非排他性和非競爭性的就是公共利益[9]；從哲學的視角，認為公共利益存在于私人利益的實現過程中，公共利益為實現私人利益提供了社會保障[10]；從管理學的視角，公共利益是在多元社會治理中，政府部門與社會部門在利益的生產與分配上達成的共識[11]；從政治學的視角，公共利益的產生與政治制度化密切相關，“一個擁有制度化的統治機構和程序的社會，能更好地闡明和實現其公共利益”[12]。這些不同的觀點說明，不同學科對公共利益的界定和認識的確存在較大分歧。這些不同認識正說明了公共利益在復雜性和重要性，也為深化認識提供了思想資源。本文認為，應當從公共利益的社會關系屬性來展開分析。因為從本質上來說，公共利益強調的是某種行為和事物的社會屬性，所以應當從該行為和事物對其他社會關系的影響程度來進行研究。如果某種行為對社會關系影響甚小甚至沒有影響，那這種行為就是可以判斷為私人行為，而不屬于公共利益的范疇。比如，商品房是屬于個人所有，所有權人享有支配權，其他人不能干涉，但是如果這個商品房已經傾斜，成了危樓，危及到過往行人或車輛的安全，那就是涉及到了公共安全和公共利益問題。結合我國社區建設的實際，社區公共利益主要包括：社區公共安全，包括社區治安、安全生產、車輛進出與停放、水電氣的管理、社區矯正等；社區就業，主要包括就業技能培訓、就業信息服務、社區公益崗位、社區便民服務等；社區醫療衛生，包括社區醫療服務、疾病預防、心理疏導、病患陪護、計生工作、衛生宣傳等；社區教育，主要包括社區課堂、繼續教育、學生輔導、科學文化普及、公共講座等；社區公共設施，主要包括社區道路、路燈、廣場、體育文化設施、居民活動中心等；社區公共環境，比如綠化、寵物、噪聲、垃圾處理、亂停亂放等。這些社區公共利益都是“基本民生”，是落實以公平正義為核心的社區社會建設的重要內容，關系到社區居民能否享受到均等化的公共服務。（三）社區善治內核：權力與權利的雙向互動。廣義的權力觀認為權力的本質是一種支配力和影響力[13]。社區居民和社會組織依據法律所享有的權利視也被視為一種權力[14]。按照這種看法，社區權力譜系呈分散狀態分布，權力主體和權力類型也是多元化的[15]。但即使把支配力和影響力作為權力的核心，實際上政府部門所擁有的支配力同社會組織或個人所擁有的支配力是有很大不同的，二者在性質、形式和法律后果方面呈現出本質的差異[16]。國家權力和社會權利的互動關系是社區治理中的核心命題。在社區場域內，權力與權利之間、不同權利之間的互動關系決定了社區治理的運作模式。根據國家權力與社會權利互動關系的不同，我國社區發展過程中形成了三種不同的治理模式，即政府主導型社區、合作型社區、社會主導自治型社區[17]。在社區治理中，國家權力與社會權利、不同群體的社會權利之間關系處于博弈的狀態：首先，就國家權力與社會權利之間的關系來說，社區治理發展的不同階段和不同形態，是政府與社會之間相互博弈、妥協和斗爭的結果，表現為一種壓力下的漸進式運動。正如美國社會學家博克斯所指出的：“社區生活有時是以共識、合作和漸變為特征的，但這只是例外情況而不是常態。在更多的時候，社區環境是沖突性、競爭性的，充滿著令人不安的變化。”[18]其次，就社會權利之間的關系來說：一方面，社區治理主體的權利是由法律規定和授予的，法律是調節權利間關系的重要手段；但另一方面，在利益分化的背景下，不同利益集團之間、不同的社會群體之間的利益取向并不一致，由此造成了不同權利主體之間的利益沖突。還要看到，不同群體和組織在利益表達、利益維護、利益實現上的能力是不同的，強勢的利益集團可以采取多種手段和措施，通過群眾動員、公關游說、利益交換等方式，左右決策部門的意向和行為，更容易實現和擴大自身利益。更為嚴重的是，因為得不到有力的支持，一些真正重要的提案和議題可能沒有機會進入決策議事日程，它們在進入篩選階段之前就被過濾掉了。（四）社區善治過程：從管理到善治的轉變。隨著社會治理形勢日益復雜多變，社會治理模式也正在從單向管理轉向雙向互動，從單純的政府管理轉向社會協同治理[19]。從管理到治理的轉變有兩個重要條件：一是隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，國家全面掌握資源分配的時代結束了，單位制管理模式逐步解體，以縱向為主的資源配置方式也隨之改變，這為社會橫向參與提供了空間。二是市場經濟逐步發展并在資源配置中起決定性作用，社會分殊化日益加深，利益來源、思想觀念、組織方式和生活方式等都日益分化和多元化，構建多元參與、協調互動、利益共享的治理格局成為客觀需要。在社區治理的發展過程中，可以大致分為先后相續的兩個階段，即“管理—控制”階段和“治理—善治”階段。社區建設的“管理—控制”階段。這一時期社區建設的顯著特點是，強調國家權力向基層社會的縱向延伸，居委會行政化趨勢加劇，忽視了橫向的居民參與網絡和合作能力建設，草根民主和社會資本發展緩慢。1990年出臺的《城市居民委員會組織法》確立了社區治理的基本結構，即以“街道辦—社區黨支部—居委會—居民”為軸心的縱向社區權力結構體系，對我國社區治理的運作模式產生了深刻的影響。根據這部法律規定，社區居委會是一個群眾自治性組織，享有法律規定的自治權，但也要接受政府部門的工作指導，協助政府相關部門履行行政管理職能。從政治學理論來看，關于社區自治組織的定位、性質與作用等問題，實際上是如何處理好“自治與控制”之間的張力關系。在社區建設與治理的實踐中，社區居委會“自我管理、自我教育、自我監督、自我服務”的自治功能日益弱化，而行政化問題日趨嚴重，破解社區自治組織行政化的難題成為社會各界普遍關注和重點研究的熱點問題[20]。社區建設的“治理—善治”階段。在這個階段，以“參與、合作、共享”為核心的社區治理理念開始成為社區建設的指導思想，居民參與社區治理的途徑、方式越來越多樣化。社區治理不再僅僅以國家權力的縱向分布為核心展開，政府治理、社會自我調節和居民自治的良性互動格局開始形成。黨的十六大提出了建設管理有序、文明祥和的社會主義新型社區的要求。黨的十六屆六中全會和十七大提出了關于社區治理的社會生活共同體理論[21]。社區社會生活共同體理論的提出，表明社區治理不僅包括黨和政府自上而下管理活動，而且還強調一定地域內居民的有機組合和良性互動，地域性、認同感和公共生活是社區建設中的重要內容，明確了社區內涵和構成要素。黨的十八大強調要“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。”[22]黨的十八屆五中全會提出要構建全面共建共享的社會治理格局，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。黨的堅持系統治理，提出要實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動[23]。在城市社區建設的實踐中，縱向的權力配置和橫向的社區參與開始形成縱橫交錯的網絡結構，國家權力與社會權利在博弈過程中逐漸形成推動社區治理良性發展的合力。

二、社區善治的理論特質

馬克思指出：“每個原理都有其出現的世紀?！盵24]理論創新是時代的產物，凝聚著時代的精華，發揮著指導人們的社會實踐、推動社會發展進步的重要作用。社區善治也是時代條件和社會實踐的產物，經歷了從社區管理、社區治理到社區善治的發展變遷歷程，具有科學性、實踐性和包容性等理論品質，揭示了我國社區建設與治理的內在發展規律。從科學性來說，社區善治體現了社會主義民主政治發展的內在要求和發展規律。從善治與民主的關系看，善治不僅強調民主的形式，也強調民主的實質；不僅強調民主過程，也強調民主結果；不僅強調民主是個好東西，也要求民主如何是個好東西。社區善治集中體現了社會主義民主政治的價值取向，也是指導社區治理的方法論。從權利與權力的關系來說，社區善治強調國家、市場和社會之間的良性互動關系，其權力向度是雙向的，共同致力于社會公共利益最大化。從社區建設的實踐來看，政府部門、社會組織與居民之間的合作共治將成為常態，國家與社會之間的邊界將隨著社會治理實踐的推進而不斷調整，基層黨組織要創新社區“黨建+”工作，充分發揮團結群眾、帶領群眾和服務群眾的政治整合作用，社會組織和居民也要更廣泛、更深入地參與到社區治理各項工作中。從實踐性看，社區善治是對日益復雜的社區治理形勢的回應和關懷。社區善治充分認識到不同主體之間錯綜復雜的關系：一方面，社會內部不是鐵板一塊、和諧一致，而是存在利益分化、階層分化、群體分化的現象，不同主體之前往往存在激烈的競爭關系，社會矛盾和沖突時有發生；另一方面，黨領導下的以法治為保障的社區多元治理結構為克服短期利益競爭，建立長期合作關系，擴大公共利益奠定了政治基礎。社區善治立足于復雜多變的社會現實，不斷完善社區治理制度空間，推進基層治理法治化，保障社區治理參與者的合法利益，合理地界定社會自治與政府管理之間的運行邊界，激發社會主體參與活力，為社會提供發展動力。從包容性來說，社區善治著眼于利益分化的社會背景，正視各種矛盾沖突和利益糾紛，健全利益表達、利益協調和利益保護機制，構建多元參與、共建共享的治理格局，克服分歧，尋求社區公共利益的“最大公約數”，公平合理地配置社會資源，從而不斷提高社區居民的福祉，滿足群眾對美好生活期待。這樣一方面，可以減輕政府的壓力和責任，改變政府對社會治理的全職保姆角色，讓政府職能部門從具體瑣碎行政事務中解脫出來，將有限的行政資源放到公共服務、規則制定和有效監管等上來，從而降低行政成本，提高行政效率；另一方面，鼓勵社會自我管理、自我教育和自我服務，激發社會參與意識和公共精神，提升社會調節能力，培養居民的組織協作能力，進而實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

作者:劉小鈞 單位:江西師范大學