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北京市東城區作為首都功能核心區，早在2010年就作為全國及北京市社會管理創新綜合試點區，此后通過推動建立各利益相關方相互合作的公眾參與社區治理機制，啟動社區社會組織孵化培育工程，有效整合了社區建設的多方力量，初步構建起“以街道工委為領導核心、街道辦事處為責任主體、社區居委會為共治載體、社區各利益方為參與主體”的社區協商共治體系，目前已形成了具有東城特色的社區治理實踐經驗與發展模式。

一、社區自治方面形成的經驗與工作優勢

（一）推進居民自治制度化建設。首先，以居民常務代表大會的形式將居民與社區聯結起來，將居民按人數分成若干小組，從中選取居民代表，在此基礎上產生居民常務委員，定期召開居民常務代表會議，針對居民需求協商解決路徑形成了社區與居民共商共治的制度基礎。其次，確立分層議事制度。即由社區居委會搭建社區議事廳、網格議事會以及黨員會客廳，初步形成“網格事務網格議，社區事務社區議”的工作方法，在此基礎上深入到網格、胡同、院落甚至樓宇等更小治理單元上，暢通了解社情民意的多種渠道，推進社區共建共治共享的“精細化”。再次，推進“五民工作法”，圍繞民事民提（收集居民反映的各類急、難、熱點問題）、民事民議（以社區議事廳為平臺，邀請利益相關方討論、達成共識）、民事民決（達成共識后，拿出解決方案）、民事民辦（用項目的方式，由居民自己實施）、民事民評（對項目進行評議反饋）五個節點，編制了《社區協商運行流程指導手冊》，針對協商內容、協商主體、協商方式以及協商結果的落實及評估都予以明確說明，健全了民意收集和表達機制、社區事務決策和實施機制。最后，制定居民自治公約。在社區黨組織和居委會的引導下，東城區涌現出一批如院落自管會、停車自管會、網格自治小組、鄰里服務中心自管會等小微自治組織，并通過協商制定居民公約和自治章程來保障維護自治成果。目前，全區已有116個社區通過協商修訂了《社區居民公約》，125個小區（或胡同街巷）制定了本地區的《居民自治公約》，另有12個小區（或胡同街巷）針對停車管理問題專門成立了停車自管會，制定了《停車自治公約》。朝陽門街道朝內大街216-218號院自我管理委員會（以下簡稱“自管會”）于2017年修訂了《自管公約》，明確了自管會的性質、人員架構、管理及議事規則，并對物業管理方式、業主共同管理的權利和責任、物業的使用和維護以及違約責任等進行了詳細規制。東四六條12號院的居民在共商共議基礎上制定了《小院公約》，其中針對鄰里互助、公共衛生、投放垃圾、參與街道歷史風貌保護工作等方面予以明確約定。崇外街道崇東社區22樓自2014年對機動車試行管理，由居民協商共議形成《停車協議》，并在此基礎上于2018年9月訂立自治管理辦法，涉及自行車、小汽車、嬰幼兒及老年人輪椅車等的管理及設備維護。（二）通過推進社區專員進社區的工作方法創新社區治理模式。作為北京市率先啟動街道管理體制改革的試點區，東城區出臺了全市首個街道管理體制改革辦法，并于2018年5月18日在三個街道正式啟動“大部制”改革試點，將街道機構由原來的25個科室和4個事業單位精簡為“六部（綜合保障部、黨群工作部、社區建設部、民生保障部、社區平安部、城市管理部）一隊（從公安、工商、食品藥品監管、交通、消防等5部門抽調執法人員）四中心（黨建服務中心、保留社區服務中心、社保所更名為政務服務中心、整合為民服務分中心和環衛所，組建網格化服務管理中心，加掛‘綜治中心’牌子）”；與此同時，東城區一方面加大對街道、社區層面的政策、財力物力支持，另一方面在東直門、東四、朝陽門三個街道試點社區專員，派正科級干部擔任“社區專員”下沉到社區，指導、協助社區居委會開展工作，以此破解社會治理“最后一公里”難題。

二、社會組織培育與作用發揮方面的經驗優勢

隨著北京市社會治理格局由“共建共享”向“共建共治共享”的轉變，社會組織的地位因而也隨之凸顯。在社會組織培育方面，東城區在近年來的治理實踐中形成了以下優勢與特色。（一）以區級平臺為中心，加大社會組織培育力度，形成了區—街—社區三級平臺的社會組織服務體系區級層面，東城區區級平臺創益匯已于2015年投入使用，北京恩派等4家支持型社會組織也已入駐，由專業組織為東城區社會組織持續性發展提供專業支持與引導的格局正在形成。街道層面，目前，朝陽門街道、建國門街道等已成立街道級的社會組織服務中心，中心以居民需求為導向培育新生組織，以項目運作為手段提供社區服務，以專業組織為平臺促進人才成長，以社區自治組織為基礎完善發展機制，現已取得初步成效。朝陽門街道近年來著力于孵化、培育、提升社會組織，形成了“2+1+9+N”的工作模式，即街道層面設置兩個樞紐型社會組織（社區基金會、社區社會組織聯合會）、1個發展中心；社區層面9個涵蓋助殘助老、環境衛生、文化活動等多維內容的示范性社區社會組織以及培育N個社區各類組織，以此帶動社區居民自治能力的提升，促進社區治理創新。建國門街道也在街道層面成立了社會組織聯合所，既開展社區社會組織培育孵化，也注重街道與社區資源之間的對接整合，在此基礎上整理形成了《社區社會組織孵化流程及樣本》，推動了街道社區社會組織的規范化管理。此外，值得一提的是，崇外街道于2015年成立東城區首家街道級民非樞紐型社會組織，搭建了由工委及辦事處、專業社會機構、街道樞紐型社會組織三方合力運行的社會治理新體系，并通過公益微創投項目化機制引導社區自組織的進一步發展完善。由上可見，區—街道—社區的社會組織服務三級平臺的搭建及運營為有效發揮社會組織在基層社會治理工作的基礎性作用提供了堅實保障。（二）基于街道級樞紐平臺促進三社聯動。“三社聯動”具體是指社區、社會組織（專業機構、社區自組織）、社會工作者（專業社工師、社區工作者）三者之間的有機結合與不同分工，其核心內容在于不同要素之間的“聯”及“動”。依托區—街—社區三級平臺的搭建，東城區在促進社區、社會組織以及社會工作者之間的融合發展層面已具有一定實踐成效。其一是培育社區建設三級人才梯隊。以街道層的社會組織聯合會為紐帶，引入專業社工機構，挖掘以社區成員為主體的社區公益人才隊伍、以社區工作者為核心主體的平臺運營類人才隊伍，搭建起了街道社會公益分布式人才梯隊。其二是推動了專業社會組織、社區社會自組織之間的融合發展、協同共治機制的形成。東直門街道、朝陽門街道、建國門街道、崇外街道等分別成立社會組織聯合會，并與多家專業機構如“北京市先河社會服務中心”“恩派非營利組織發展中心”“引行社工事務所”合作互動，探索建構長效合作機制。運用社工專業知識及理念指導社區一線社工實踐工作，形成了以“研究、解決社區治理問題、探索社區發展新模式”為主旨，以“孵化培育多樣化的社區社會組織”和“培養具有專業技能的社區工作者”為兩翼的工作模式，通過培育社區社會組織、培養專業社區工作者、培植品牌社區活動，引領多元主體共同參與地區社會治理。（三）從社區層的改革與探索實踐。來看，社區層面已初步形成較為規范化的社區社會組織架構一方面，涌現出一批規范化程度高、自主性強、經驗成熟的社區自組織。例如東直門街道“綠色工體”、崇外街道“停車自管會”、東四街道“守望崗”“花友匯”“幫幫團”等社區社會組織，在工作理念上由過去的被動接受轉變為自主開展活動，在組織管理上有完善的組織章程和志愿者準入退出機制，成為了東城區具有品牌特色的社會組織。另一方面，社會治理主體逐漸趨于多元。比如東環社區以“老樂會”“潔雅小分隊”“東環書迷俱樂部”等搭建起社區融合的平臺，輻射不同年齡層次及職業群體，形成多元主體參與社會治理的格局，在社區內形成了社會組織發展的有機生態環境。

三、推進東城區社區基層治理工作的路徑

黨的以來，北京市社會治理重心開始向社區下沉，共建共治共享的社區治理新格局正在不斷形成。東城區作為首都核心功能區，在北京市經濟社會新常態發展過程中具有重要地位。未來東城區社區治理的開展，還需要從以下幾方面著力推進。（一）建立資源整合機制，避免碎片化。社會治理是一項系統工程，需要調動不同層面的社會力量，共同推進社會發展進步。當前隨著城市管理重心的下移，街道在城市治理服務、凝聚基層力量、化解社會矛盾中的作用越來越重要。由于管理機制的碎片化運作，街居關系仍未完全理順，社區行政化傾向較為嚴重，社區減負增能缺乏實質推進等問題目前仍是影響東城區社區治理的重要因素，迫切需要改進。具體來講：一方面，基層社區與街道辦事處及政府部門之間的角色關系需要進一步理順。社區居委會究其本質是社區居民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織；而與此同時，居委會在實際工作中還要承擔街道及相關委辦局的工作任務和職責，扮演的角色大多是政府行政性的角色，不利于社區居委會自治功能的充分發揮，甚至還會激化社區居民與政府的矛盾，對于當前基層社會治理構成挑戰。另一方面，還需要理順街道、社區與社區社會組織之間的關系。社區社會組織是真正實現社區建設中政府由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，培育社區自身力量的重要依托。街道作為基層治理的重要主體力量，應該結合社區居民需求，引入專業的社會組織長期進駐街道，由該專業組織負責社區社會組織的管理及項目申請、跟進、評估以及項目結項，街道在上層負責社會組織孵化器的運行和管理，并在資金、場地、人力資源方面提供一定支持。（二）介入社區的社會組織服務體系有待完善。筆者認為，一套完善的社會組織服務體系有賴于樞紐型社會組織、支持型社會組織以及操作型社會組織的三方合力支撐。目前來看，東城區已初步搭建起社會組織服務的三家平臺，例如東直門街道、建國門街道、朝陽門街道等都通過在街道層面建構社會組織聯合會，嘗試將資源整合起來，搭建起培育、孵化社區社會組織的樞紐平臺。與此同時，也要看到，支持型的社會組織（包括社工事務所、社會組織孵化器和基金會）和操作型的社會組織（做項目的專業社會組織）無論從數量上還是質量上都有待進一步優化。調研發現，目前東城區發源于社區的社會組織存在以下幾方面問題：一是主要集中在編織、器樂、歌唱、舞蹈、書畫等以自娛自樂為導向的自組織層面，針對居民潛在需求如醫療康養、教育培訓、心理咨詢等方面的自組織還較為欠缺；與此同時，此類自益性組織未來如何發展以及能否向互益性組織轉變運營，還有待從街道層面引入專業社會組織進行引導培育。二是社區自組織構成人員年齡普遍趨于老化，加之組織成員往往也在其他社區組織身兼數職（例如“守望崗”的骨干力量同時也是“花友會”的主要成員），未來隨著人口結構的進一步老化會出現組織成員更替困難的情況。三是資金使用方面，在基層政府注冊或街道、社區備案的非營利機構，籌資渠道又相對較窄，大多需要依賴社區、街道的經費支撐才能運營；而社區居委會雖然已于2017年開始具備獨立法人身份，但還沒有獨立的賬戶和財權，在資金調配使用方面還有所受限，一定程度上制約了社區社會組織的發展。由此可見，東城區目前社區層面迫切需要社會組織介入，專業社會組織參與基層社區治理工作的專業力量有待進一步挖掘。

作者:李金娟 單位:北京市社會科學院社會學所