導語：幼兒園陪餐制度合理性透視與制度完善一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:食品安全問題始終是我國社會的熱點問題,中小幼陪餐制度是國家為了保障校園食品安全,加強學校食品安全自我管理而進行的制度設計。從陪餐制度設計入手,依據制度合理性理論分析,陪餐制度的制度框架、功能定位的合理性主要體現在其制度內與制度外的和諧。陪餐制度的完善可從以下幾個方面展開:(一)明晰制度規則,完善陪餐制度設計;(二)完善相關法律制度,建立嚴格的監督制度;(三)完善配套措施,建立長久有效的機制。

關鍵詞:食品衛生安全;陪餐制;制度設計;制度合理性

一、問題的提出

根據教育部等三部門聯合印發的《學校食品安全與營養健康管理規定》(以下簡稱《規定》),中小學、幼兒園應當建立集中用餐陪餐制度,每餐均應當有學校相關負責人與學生共同用餐,并做好陪餐記錄,及時發現和解決集中用餐過程中存在的問題。陪餐制度的目的,是為了更好地保障校園食品安全。但是,在陪餐制度出臺后,發生的各類校園食品安全事件,如營養餐被傾倒,牛奶過期,大米鎘超標等,讓人對這項制度的有效性不得不產生質疑。校園食品安全作為食品衛生安全的重要組成部分,牽動著全國人民的心,必須夯實制度建設以守護校園食品安全。但學界對此項制度的研究重在描述,缺乏學理化的研究。本文試圖從陪餐制的制度設計入手,對現有陪餐制度的合理性進行分析,在此基礎上分析陪餐制存在的問題并提出建議,以期對陪餐制度的完善提供參考與借鑒,為保障校園食品安全提供新的視角。

二、陪餐制度設計

(一)制度框架陪餐制度的制度框架是回答“是什么”與“怎么樣”的。根據教育部等三部門聯合印發的《學校食品安全與營養健康管理規定》的第二條規定,陪餐制度是服務于學歷教育的各級各類學校、幼兒園集中用餐的食品安全與營養健康管理的一項制度。集中用餐是指學校通過食堂供餐或者外購食品(包括從供餐單位訂餐)等形式,集中向學生和教職工提供食品的行為。根據規定,中小學、幼兒園應當建立集中用餐陪餐制度,每餐均應當有學校相關負責人與學生共同用餐,做好陪餐記錄,及時發現和解決集中用餐過程中存在的問題。有條件的中小學、幼兒園應當建立家長陪餐制度,健全相應工作機制,對陪餐家長在學校食品安全與營養健康等方面提出的意見建議及時進行研究和反饋。現行陪餐制度主要機制有兩個部分組成,一是學校相關人員陪同就餐,制定陪餐記錄。二是發現問題研究反饋。但是,從官方的制度文本可知,這項制度還是比較模糊,對相關執行人員、作用機制、操作規范等并沒有明確規定,各省和各學校等都可以根據實際情況自行解釋。比如,《上海市校園食品安全守護行動實施方案(2020—2022年)》中規定建立學校相關負責人陪餐制度。中小學、幼兒園要按照《學校食品安全與營養健康管理規定》《關于落實主體責任強化校園食品安全管理的指導意見》(市監食經〔2019〕68號)要求,制定陪餐制度和計劃,明確陪餐人員和要求,做好陪餐記錄。

(二)功能定位

陪餐制度的功能定位是回答“為什么”的,制約著陪餐制度的實施成效。《學校食品安全與營養健康管理規定》總則第一條就指出制度目標,即“保障學生和教職工在校集中用餐的食品安全與營養健康,加強監督管理”,可以看出陪餐制度的第一種功能就是保障功能,發現校園食品安全存在的弊端,討論和解決食品安全和食堂管理中的問題。因此,保障校園食品衛生安全是實施陪餐制度的首要因素。其次,陪餐制度還具有服務性,所謂服務性就是服務于學生和家長,為學生營造安全衛生的就餐環境,提供營養健康的飯菜;對于家長及時反映的關于食品安全和營養健康的問題及時研究和反饋,使學生家長了解學校食品安全情況,保障家長的知情權。

三、陪餐制度的合理性分析

(一)制度的合理性

所謂合理性分析是德國著名社會學家馬克斯·的重要理論之一。馬克思在闡釋這一理論時,將合理性分成工具合理性和價值合理性,將這一邏輯移植到制度研究上,制度的合理性便可劃分為兩個維度:第一,制度的工具合理性可理解為制度作為工具在處理實際社會問題上的效力,即制度效力實現;第二,制度的價值合理性是指制度本身的價值取向,即制度價值正當。這兩種合理性成分在不同制度中有不同的表現,制度經濟學代表人諾斯指出:“制度是由非正式約束和正式的法規組成的”。據此,柯武剛和史漫飛的界說更為清晰,他們依據規則的起源將制度劃分為非正式制度和正式制度,正式制度是被國家權力或者公共權威組織等設計的,具有明確社會目標,并由國家強制力保障實施的一些行為規范,如成文的法律、法規、政策、規章等。陪餐制度是國家為了解決現存的學校食品安全問題而設計出來的,規范學校餐飲相關人員的行為規則,是一項保障校園食品安全的正式制度。在審視制度的合理性時,因為正式制度是為了實現一定的社會目標而被設計出來的,所以其工具合理性成分要大于價值理性,因而審視制度的合理性就是審視制度設計是否滿足實現制度目標的要求。一些學者在如何審視正式制度的合理性的問題上提出很多理論,總結下來可以分成兩個維度:一是制度內和諧,制度實現預期功能要依靠具體的制度設計,應保證制度設計滿足實現制度的預期功能的需求,如制度的實施主體,作用機制,操作規范等。二是制度外和諧,即制度與制度環境的契合程度,所謂制度環境有兩個方面:首先,一項制度是不能獨立發揮作用的,它需要與其他相關制度相互配合形成系統才能最大限度地起作用,因此,應保證其與既有的制度可以相容,保證它們之間的和諧。其次,制度總是處在一定范圍的環境中,如政治、經濟、社會、文化環境特點,因此制度要發揮作用就必須要與其所處于的環境相契合。以下我們從這兩個維度分析陪餐制度的合理性。

(二)陪餐制度的合理性分析

1.制度內和諧激勵相容原則最早是由2007年諾貝爾經濟學獎獲得者赫維茲提出的。所謂激勵相容原則,簡單來說,是指管理制度設計可以使制度執行者的個人利益需求與制度的社會利益需求保持一致。陪餐制度設計遵循了這一原則,陪餐制度的行動主體是學校相關負責人,制度邏輯是將學校相關負責人與學生的利益捆綁起來,倒逼學校高度重視食堂飯菜的質量和安全,從而達到制度的自運行,通過制度設計激勵行為主體實現制度預期目標,即保障食品衛生安全。陪餐制度將學校校長或者相關人員與該學校食堂的食品安全狀況聯系起來,“激勵相容”的條件因此得以滿足,進而形成學校相關負責人如果要保障自己的利益不受損失就要盡力保障校園食品衛生安全的結果。所以陪餐制度的設計在一定程度上是具備合理性的,其制度設計與制度預期效果是相匹配的。但是,合理的制度設計還不能保障制度目標的實現,制度想要達到預期效果,還需要能夠保障制度有效執行的機制,陪餐制度設計在制度邏輯上是自我監督。理性選擇制度主義理論以經濟學的理性人假設為前提,認為個人效用最大化是個體的基本動機,個人可能會基于自身利益考慮而選擇執行與否。因此,陪餐制度還必須設計保障制度執行的監督機制,以彌補陪餐制度自己監督自己的缺漏。2.制度外和諧陪餐制度的制度目標是保障學校食品安全衛生,而既有食品衛生安全監管體制也同樣負有監管校園食品衛生的功能。《學校食品安全與營養健康管理規定》第二章規定了管理體制,包括地方教育部門、食品安全監督管理部門、衛生健康主管部門、疾病預防控制機構等機構都在學校食品衛生安全監管工作中負有責任。與之相比,陪餐制度的制度效力不足,不足以獨立保障校園食品衛生安全,這是因為,第一,陪餐制度執行的階段是學校食品供應這條鏈上的“最后一公里”,而食品安全問題根本來源于食材本身,食品生產過程的問題,在沒有解決食品安全的關鍵環節的基礎上,僅從餐桌上來杜絕食品安全問題是不可能的;第二,陪餐制度蘊含的專業度不夠,食品衛生安全不僅僅是餐桌上,包括食品安全風險和營養健康監測等專業性較強的工作,而負責陪餐的領導大多都是學校負責管理工作、行政工作的人員,對于食品安全很大程度上了解不深;第三,我國大部分學校與其食堂并不是監督與被監督的關系,學校和食堂的關系則傾向于合作,甚至存在更復雜的利益關系,很多學校并沒有相應的規定。從《規定》看,負責所屬地區學校食品衛生監管的是政府相關機構,陪餐制度發揮的效力有限。總而言之,陪餐制度只是一種補充和輔助,它確實能在既有的制度體系中充分保障學校食堂基本的食物安全,但是同時也只能在一定時間范圍內發揮效力,不是整治食堂的根本之策。保證學校食品安全,還需要完善國家食品衛生安全監管體系,建立健全食品安全相關的法律制度,根本整治食品安全大環境。

四、制度反思與建議

綜上所述,作為一項為保障校園食品安全建立的正式制度,陪餐制度雖然符合制度合理性的一些要求,如激勵相容原則的運用等,但是同時也存在一定程度不合理成分。從制度內和諧的維度上講,陪餐制度存在監管機制的缺失問題;從制度外和諧的維度上講,陪餐制在與國家食品安全監管體系的配合上、與國家食品安全質量的大環境的契合程度上存在效力不足的問題。正因為如此,在這項制度出臺后,校園食品安全形勢依然復雜嚴峻。在此,本文就陪餐制度設計和實施過程中出現的問題,為完善陪餐制度,保障校園食品安全提出幾點建議。

(一)明晰制度規則,完善陪餐制度設計

制度設計的原則之一就是具有明確性,含糊不清在一定程度上會造成制度執行中的制度變形現象。各學校為了減少制度對自己行為的約束,規定可能會過于籠統,大而化之,這樣執行者就可以隨意解釋,這在一定程度上會影響制度的預期效果。陪餐并不是讓校領導和學生“吃頓飯”這樣簡單,而是要求其有強烈的問題意識和責任意識,落實校園監管主體責任。因此,各省市和學校在建立陪餐制度時需要細化制度規則,使之具備可操作性。一是明確行為主體,即學校相關負責人,可以建立一個由學校相關負責人組成的陪餐團隊;要賦權于家長,建立家長陪餐制度,家長是孩子的監護人,比任何人都更加關心孩子在學校的安全、健康狀況,只有為家長賦權,發揮他們對學校、食堂的監督作用,才能最大限度地降低學生飲食的安全隱患,打造干凈放心的就餐環境。二是明確操作規范和執行標準,即如何衡量一頓飯的食品安全質量和營養健康質量,使之明確化。三是建立嚴格的內部監管機制,學校自身要建立起保障陪餐制度長久有效實施的監管措施。

(二)完善相關法律制度,建立嚴格的監督制度

首先,保障校園食品安全的首要前提是要建立健全法律制度來規范我國食品安全大環境,健全食品安全監管體系和標準化管理,依據法律制度去管控供貨商,去管理食堂經營者,讓違法成本足夠高,才能真正杜絕食品衛生安全事件的發生。其次,要保證陪餐制度不打折扣地施行。校園食品安全得到有效保障,不僅需要學校的自我監督,還需要上級監督及外部監督體制發揮及時有效的監管措施。一方面,監督責任的落實需要社會各界,包括學校、家庭、社會、政府、監管部門、行業共同履行和聯動,建立起多方協調的監督制度。另一方面,要充分利用互聯網和大數據技術,推行“互聯網+明廚亮灶”,建立公開透明的監督機制。比如,現有的相關微信APP便給多方主體提供了監管平臺,有效促進信息的公開和監管的透明。

(三)完善配套措施,建立長久有效的機制

陪餐制度是一項需要長久實施才能達到成效的制度。但是,食品衛生的自身性質決定解決其問題不可能一蹴而就。一日三餐,一年365天,如果天天都進行陪餐,頓頓都進行陪餐,這必然要消耗時間、人力和制度等成本,在實施中很可能會因為種種原因被中斷。而且,學校食堂的管理是一個系統工程,需要對制度執行力和執行過程不斷細化、嚴格化和標準化,既要保證制度的層層落實,又要保證完整的責任追溯機制。這些現實原因要求要建立一系列有關的配套措施,包括陪餐時間、人員、機制、規范等,也需要監管機制的完善,剛性考核機制、問責機制等配套措施的健全。如此才能保障陪餐制度的長久有效實施,做好校園食品安全的“守門員”,守住校園食品安全的第一道防線。

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作者：周圓圓