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一、大學生就業政策概述

大學生就業政策是國家關于大學生就業的指導性方針策略，它體現了國家對大學生就業問題的政策導向。就發展歷程來看，我國大學生就業政策主要經歷了“統分統配”、“雙向選擇”、“自主擇業”三個階段；就政策類型來看，我國大學生就業政策可分為總政策、基本政策和特殊政策三類。下面主要探討的是高校擴招以來的大學生就業政策，是一種基于市場導向作用的自主擇業式的就業政策。縱觀我國大學生就業政策的發展歷程，2003年是政策演變的重要分水嶺，至此，大學生就業政策全面進入市場導向階段。此時的大學生就業政策徹底打破了傳統就業體制的桎梏，將大學生“經濟人”、“社會人”角色延伸至就業領域，鼓勵大學生自由競爭、靈活就業，促進了高素質人才的廣泛流動和合理利用，極大地激發了就業市場的活力。然而，隨著擴招后的高校畢業生源源不斷地涌入就業市場，大學生就業難問題日益凸顯，“有業難就”與“無業可就”的供需矛盾已成為就業市場的焦點和難點。社會各界開始重新審視大學生就業政策，以公共政策標準進行評價、改進、完善之勢迫在眉睫。

二、政策評估的理論與標準

誠然，大學生就業政策已開始發生效用，但其究竟能夠取得哪些成績、存在哪些問題、如何進行改進和完善，都需要進行客觀公正的評估。首先，政策評估是檢驗政策效果的基本途徑。通過評估才能判斷政策是否達到預期目標，是否滿足國家利益和個人利益，能夠產生多大經濟效益和社會效益。其次，政策評估是引導政策動向的依據。政策制定可能受到決策者的主觀影響和外界環境的制約，就政策自身而言很難判斷是否符合實際效用，只能依據執行效果來判定該項政策是否需要調整，是否繼續沿用。最后，政策評估是提升政策效力的重要保障。政策制定的初衷與實際執行效果往往存在很大差異，這包括執行力度、執行準確性、執行積極性等方面的問題。只有通過政策評估，才能及時發現問題，糾正偏差，保證政策實施準確到位，實現決策的科學性和公正性。所謂“沒有規矩，不成方圓”，對于任何一項政策的評估首先要建立評估標準，據此對政策實施效果進行研判。采用定性指標和定量指標相結合的方式來評估大學生就業政策，兩種方式互為補充，從而全面真實地反映政策效果。就定性指標而言，選取國內學者陳振明歸納的五個標準，即“生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度”。[1]首先，生產力標準是核心，任何一項公共政策都必須符合解放生產力、發展生產力的本質要求，否則該項政策就缺乏孕育的動力。其次，效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度是一些協調性、動態性的因素，考察的是政策效果和預定目標是否相符，如何縮小偏差，政策實行能否均衡社會利益，政策實施對象的態度和取向等多方面的問題。就定量指標而言，結合國內外就業政策研究趨勢，以就業數量和就業質量兩方面為切入點來檢測政策效果。其一，通過就業率和失業率來反映就業數量，這是“公認的評估就業政策效果的核心指標”。[2]其中，就業率指畢業生中就業人數占畢業生總數的比率，統計口徑包括已落實單位者、自主創業者、自由職業者、升學者、出國出境者。失業率指畢業生中失業人數占畢業生總數的比率。目前國內公布的失業率一般是登記失業率，即到“公共就業服務機構進行失業登記、享受失業保險待遇并有求職意愿的失業人員數量”。[3]一般而言，就業率提高、失業率下降代表著就業政策發揮積極效用，促進就業市場良性運作。反之，則說明現行的就業政策效力不足，仍需調整和完善。其二，通過對就業人口的地區分布、產業分布、性別結構、學歷結構、就業彈性系數等進行科學評估，以此考察就業質量，從而映射出就業政策的實施效果。

三、大學生就業政策評估

當以上述評估標準對當前我國大學生就業政策進行梳理和分析時，不難發現，這些政策在一定程度上緩解了大學生就業壓力，并隨著就業環境的變化不斷推陳出新。但其中也存在一些政策設計和執行層面上的不足，政策實施效果尚不能盡如人意。

（一）大學生就業政策取得一定成效

1．提升非公有制企業的就業容量

就生產力標準而言，大學生就業政策的實施，帶動了非公有制企業成為主要的就業領域，推動勞動力資源充分轉化為生產力。據統計，2012年非公有制經濟在工業總產值中的比例達到40.1%，與此同時，高校畢業生到非公有制企業就業的人數從2003年的34.73萬人猛增至2012年的157.05萬人。非公制企業對人才的需求越來越多，不僅是人才數量的增加，更對人才質量提出了更高要求。

2．緩解大學生就業壓力

緩解大學生就業壓力，保障社會和諧穩定發展，一直是大學生就業政策的核心，就效益標準而言，就業政策的實施都是朝著這一目標前進的，并在實施過程中不斷糾正偏差，努力實現預期目標。根據表1和圖1的數據顯示，2008年以來，我國高校畢業生初次就業率均在70%左右。即使是遭遇全球金融危機影響的2009年，高校畢業生的初次就業率也達到68%。同期，國家人力資源和社會保障部統計的失業率也低于世界平均水平。這樣的數據充分說明了我國現行大學生就業政策的實施在促進就業、保障充分就業方面越來越有成效。

3．拓寬大學生就業渠道

大學生就業政策在施行過程中始終保持與時俱進的態勢，其內容越來越豐富，可操作性越來越強。創業扶持政策、“三支一扶”計劃、“大學生志愿服務西部計劃”、“一村一名大學生計劃”、“高校畢業生社區就業計劃”、參軍服役政策等陸續出臺與完善，為高校畢業生開拓了更廣大的就業平臺。同時，這些政策的優撫措施也在不斷量化，越來越具有可操作性。以“三支一扶”計劃為例，原先關于優惠措施的條款并未明確，近年來這些優惠條款逐一清晰明朗：就服務期間待遇而言，應按服務地區人均收入水平享受生活費補貼、交通費補貼、服務期意外傷害保險和住院醫療保險，上述費用由市、區兩級政府按各50%的比例共同承擔；其次，就服務期間戶籍流向而言，戶口可留在原籍或根據本人意愿遷往服務地區,同時享受社會保險補貼和公益性崗位補貼；就服務期滿后的去向而言，服務期滿后3年內報考公務員、事業單位的，筆試總分加3分，報考原服務單位的，筆試總分加5分，繼續升學深造的，筆試成績加10分。諸如此類的舉措大大提升了就業政策的吸引力，越來越多的高校畢業生選擇投身基層，服務社會，提升自我。

（二）大學生就業政策在實施中存在的不足

1．就業質量有待提高

解決大學生就業難問題，不能片面追求就業數量的增加，更要重視就業質量的提升，努力營造平等就業、充分就業的氛圍。然而，“現行大學生就業政策卻一直重在治標而非治本，導致了制度安排的畸形化和政策措施的低效化，并陷入了難以自拔的怪圈”。[4]一是經濟增長與促進就業的良性互動不足，就業彈性系數小，產業分布不合理。所謂就業彈性系數是指經濟增長1%所能帶動的就業人數的增長數量。一般來說，系數越大，促進就業的能力就越強，反之則越弱。從表2和圖2中可以清楚地認識到，2008年以來，我國GDP增長一直保持較高較快的勢頭，但對就業增長的促進作用并不明顯，尤其是第二、第三產業吸納勞動力的能力還不夠，亟待擴大就業容量。但我國現行的就業促進政策卻很少關注這些因素的影響，缺乏系統、深入的分析研究，政策條文還停留在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的臨時應急措施階段。[5]二是盲目的擴招政策造成人才高消費的錯誤傾向。從表3中看到，近年來博士生、碩士生日漸成為就業市場的寵兒，其就業率遠高于同期畢業的本專科學生，這使得越來越多的人投入考研、考博大軍，致使高學歷教育過度膨脹。與此同時，按照教育部高校學生司《中國高等學校畢業生就業形勢的分析與預測》課題組的劃分標準，“就業率在90%以上表示畢業生供不應求；在70%-90%之間表示供求基本平衡；在50%-70%之間表示就業有一定壓力；在30%-50%之間表示就業有一定困難；在30%以下表示可能產生就業危機”[6]。從前文中我們了解到，2004年以來我國高校畢業生初次就業率介于70%-90%之間，本應說明大學生就業市場供求基本平衡，但現實情況卻是大學生就業一年更比一年難。究其原因就在于大學生就業市場結構性矛盾突出，直接導致就業失衡。三是就業性別結構男重女輕，就業市場缺乏充分平等。從圖3中不難看出，高校畢業生中女性就業率一直低于男性，說明在日益嚴峻的大學生就業形勢中，女性承受的就業壓力更甚于男性，性別歧視已成為阻礙男女平等就業的“瓶頸”。這其中既有法律保障不健全的因素，更有政府市場監管不到位的原因。因此，重視女大學生的就業權益將成為大學生就業政策進一步完善的一個重要突破口，也將成為政府加強就業市場監管的一個重要領域。（本文來自于《廣州職業教育論壇》雜志。《廣州職業教育論壇》雜志簡介詳見.）

2．政策回應度不高

任何一項政策都有其相應的作用對象，只有當政策對象充分受益時，這一政策才能得到廣泛的認同和支持，政策效用才得以充分發揮。然而，縱觀當前的大學生就業政策，都或多或少地存在針對性不強、政策回應度不高的弊病，直接影響了政策效力。僅以大學生就業去向為例。國家實行“自主擇業”政策，旨在沖破人才束縛，促進人才資源合理流動。但從當前大學生就業地域的分布來看，大多數大學生仍然傾向于少數大城市，如北京、上海、廣東、浙江、廈門等地。表4的數據反映出雖然各級政府施行了一系列鼓勵畢業生到西部地區就業的政策，但在畢業生的區域流動中，西部地區仍然屬于畢業生的流失地。

3．傳統桎梏阻礙政策效用

當前，大學生就業政策在具體運作過程中，仍會遭遇傳統制度的桎梏，成為影響政策效用的最大障礙。戶籍制度就是其中的典型代表，尤其是一線城市，往往設置了嚴苛的戶籍準入政策和審批制度，嚴重影響了大學生就業政策發揮應用的效果。例如廈門市政府《關于進一步完善來廈工作多年已成為企業骨干的非廈門生源往屆大專以下學歷畢業生人才入廈審批事項的通知》中明確規定：專科學歷畢業生須已在本市島內同一企業連續工作滿四年以上或已在本市島外同一企業連續工作滿三年以上，申請時又與該單位簽訂三年以上勞動合同，方可申請落戶廈門。這一嚴格的審批制度使得畢業生與同一企業至少要建立六年的勞動關系，不僅限制了人才的合理流動，也助長了“走后門”等不正之風。有的畢業生先通過找關系到有進人編制和指標的單位去“假報到”，然后再到自己想去而又沒有進人編制指標的單位去“真就業”。這種制度性障礙的存在，嚴重違背了就業促進政策的初衷，不僅沒有使大多數高校畢業生受益，反而進一步加劇了大學生就業難問題，挫傷就業政策的公正性。

4．政策執行存在偏差

一項政策無論設計如何全面、系統，規定如何具體、詳盡，但在執行過程中可能因為執行主體理解偏差或外界環境配套設施跟不上，最終導致政策效力發生偏差，政策效果差強人意。以自主創業政策為例。近幾年，大學生自主創業的趨勢愈演愈烈，有關創業的優惠政策越來越具體。但在實際運作過程中卻發現，很多大學生創業常常是熱鬧開幕，慘談經營，最后草率結束。創業成功的典范案例屈指可數。據教育部學生司關于全國高校畢業生就業狀況統計數據來看，每年高校畢業生自主創業的比例僅為3%。究其原因，一是自主創業模式并不是一種大眾化模式，創業者需要具備良好的主客觀條件，如可行性的創業方案、充足的運營資金、預測和抗擊風險的能力等等。就目前高校培養規劃而言，具備這樣素質的大學生并不多。二是自主創業是高風險行為，目前的創業政策缺少風險防范機制，相關部門不原意也不敢承擔這樣的風險。例如，政策中規定“高校畢業生離校后創業的，可憑畢業證書直接向銀行申請小額創業貸款”。這一規定把大學生自主創業所需資金的風險轉嫁給了銀行。但銀行業出于自身利益考慮，不可能僅憑一張畢業證書就承擔這樣的風險。由此，大學生創業過程中屢屢遭遇資金不足的困境。

四、結論

大學生就業政策體現著國家對大學生就業的導向作用，這些政策覆蓋面廣，內容豐富，針對性強，對于緩解大學生就業壓力起到很好的助推作用。但政策施行過程中或多或少地存在效果不佳的情況。而政策設計是否科學合理，政策執行是否準確公平等等，這些都對大學生就業有著決定性影響。有效的就業政策，能夠適應時展要求，提高社會生產力；能夠完善人才發展環境，優化人才配置；能夠緩解就業矛盾，維護社會和諧穩定。反之，低效的就業政策必將成為大學生就業過程中的桎梏和障礙。因此，完善大學生就業政策體系，提升政策效力，是一項長期的、復雜的系統工程；既要有宏觀層面的統籌協調，強化政策制定的綜合性、系統性；也要有微觀層面的具體操作，確保政策落實到位，貫徹準確，強化政策執行的實效性、深入性。

作者：張秋瑩工作單位：廈門城市職業學院學生工作處