導語：我國義務教育基本建設分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]通過對我國農村義務教育基本建設經費供給的歷史回顧及對當前學校辦學條件總體狀況和基本建設經費保障情況的考察可以發現，我國現階段義務教育學校辦學條件差異大，公共教育資源分布不均衡，多數地區農村義務教育基本建設經費保障水平不高，無法適應教育均衡發展的需要。目前我國的義務教育學校基本建設應該適時進入標準化、一致化階段。應繼續強調以科學發展觀統領事業全局，充分調動地方的能動性和創造性，推進全國范圍的學校標準化建設，探索新的教育融資模式，增加教育經費供給，提高教育籌資及經費管理、使用的規范化水平，通過實現學校辦學條件均等化，改變義務教育的面貌。

[關鍵詞]農村義務教育；辦學條件；基本建設經費保障；學校標準化建設

義務教育經費從支出來看，通常劃分為經常性支出和資本性支出兩個大的范疇。進行這種劃分之所以必要是因為前者通常是在一個會計年度內穩定地、反復地出現，而后者往往是一次性投入而可以使用經年（跨若干會計年度）。在我國，前者稱為事業性支出，對應的是“教育事業費”，包括“人員性經費”和“公用經費”兩大子項目；后者稱為“基本建設支出”，不只是土建支出，也包含大型（5萬元以上）儀器設備的購置費用，對應的科目是“基建費”。基建支出形成學校辦學的基本條件，事業性支出保證學校的日常運行。我國自本世紀以來，以中央政府為主導進行了一系列旨在提高農村義務教育經費保障水平的重要改革。從實現經費保障的效果來看，“以縣為主”改革提高了教育事業費中的人員性經費（主要是教師工資）的保障程度，大規模、長時間拖欠教師工資的現象已基本杜絕；自2006年以來進行的“農村義務教育經費保障新機制”改革（以下簡稱“新機制”）則在保障公用經費方面有突出作用。但義務教育階段特別是農村中小學的基本建設經費保障機制尚未確立（“新機制”只是試圖建立校舍維修改造的“長效保障機制”）。本篇文章是利用已有的研究文獻和作者的第一手資料，對建立農村中小學基本建設經費保障機制的必要性和現實途徑的分析和探討。

一、農村中小學基本建設經費供給的歷史回顧

通過文獻研究發現，自改革開放以來我國農村中小學基本建設供給經費大致走過了幾個階段：

第一階段是前“普九”階段，這一階段學校基本經費供給的主要特征是低標準、分散供給、財政支持和保障比較薄弱。中共中央、國務院1980年《關于普及小學教育若干問題的決定》，對農村小學希望“用兩三年或稍長一些的時間，做到‘校校無危房。班班有教室，學生人人有課桌椅’”[1]，所謂“一無兩有”，即是當時“低標準”的學校基本建設的寫照。有很多農村小學是利用祠堂廟宇和老舊的集體房屋開班辦學，新建校舍資金和校舍維修改造也大多無單一的穩定的資金來源。80年代初普遍開始集資辦學，[2]80年代中期以后各地普遍開征了“農村教育費附加”，此二者是這一階段農村中小學基本建設經費的重要來源。沈百福在1996年對湖北省1982年至1993年的教育集資進行了統計分析，發現在此時期預算外教育經費收入增長速度大大超過預算內經費，其中各級政府用于教育的稅費（主要是農村教育費附加和城市教育費附加）和教育集資的增長極其顯著，分別增長了約30倍和25倍。捐、集資占教育總收入的比重在此階段有兩次巨大波動，一次是從1982年的2%提高到1984年的21.88%（1983年提高到了11.89%），再降低到1987年的7.6%；第二次是從1988年的8.4%，提高到1991年的14.03%（連續三年超過12%），再降到1993年的7.84%。從歷史文獻也可以看出這一階段農村鄉民集資、投工投料對學校基本建設的重要性。[3]

第二階段是“普九”建設階段。在中西部一些地區一直延續至今。這一階段的主要特征是標準提高，全面動員、相對集中投入，政府間轉移支付發揮了重要作用。從90年代中前期開始，全國多數地方進行了“普九”工作。這一時期的建設主要是為了實現多數人入學，也要達到“普九”驗收的基礎設施標準，因此建設和配備的標準得到提高。各地為實現“普九”進行了全面的經費動員（包括舉債）。以中央為主導的一批義務教育轉移支付工程提供了大量基本建設資金。由我國政府統借統還的四期世界銀行貸款項目及其他借款、贈款項目也主要投向于土建和圖書、設施及設備的配備。預算外的收入來源仍然扮演重要角色。農村教育費附加已成為僅次于財政預算內資金（在90年代95%以上為人員性經費）的第二大穩定收入來源。“吃飯靠國家，事業靠附加”，農村教育費附加占到了農村學校經費收入的約五分之一。[4]為“普九”進行社會捐、集資，投入學校基本建設自90年代中后期又形成了一個新波峰。(注：①詳見丁延慶美國哥倫比亞大學博士學位論文EqualitiesandEquitiesinCompulsoryEducationinChina的第三章、第四章（2005年2月）。)毋庸置疑，“普九”及其驗收活動對農村學校辦學條件的改善起到了極其重要的作用，但這一時期的大范圍的集中的基礎設施建設也遺留了嚴重的問題。其中比較突出的是債務問題。目前全國范圍內對義務教育階段的負債尚無足夠詳盡和翔實的統計，但可以肯定的是，教育負債數額巨大，對教育事業的影響嚴重并日益凸顯。[5]義務教育階段的負債很多是“普九”期間的基本建設負債。[6]本世紀初的農村稅費改革取消了農村教育費附加（很多地方的計劃償債來源），使學校債務問題又變得突出。

第三階段是后“普九”階段，主要特征是以地方財政為主分散供給。近年中國義務教育財政最重要的變化即是政府對義務教育開始負起投入全責。農村中小學基本建設的經費供給，除一些正在實現“普九”地區外，已較少通過汲取預算外資源來進行。實行“以縣為主”之后農村中小學的學校基本建設開始進入地方的經常性財政預算。[7]這一階段很多地方進行了以提高辦學的規模效益、提高教育質量、改善不均衡狀況為主要目的的新一輪學校布局調整，學校標準化建設初見端倪。很多地方已經完成（如北京市、上海市）、正在實施（如成都市、昆明市、河北省）或開始啟動（如長沙市、河南省、重慶市）“農村中小學標準化建設工程”，或者類似于此的建設工程，對農村中小學進行參照國家和省頒標準的，或城鄉一致性的建設和配備。2006年春季學期開始的“新機制”改革也在嘗試建立農村校舍維修改造的長效機制，在中西部地區中央和地方共擔校舍維修改造專項資金（分擔比例為5：5）。表1是2007年5-6月北京大學中國教育財政科學研究所承接的國家財政部關于“新機制”調研課題的中部和東部公辦學校樣本自1997年以來和自2003年以來基本建設經費的來源構成情況（小學情況，三類學校有效樣本數分別為18、49、36）：

可以看出自2003年以來，學校自籌和其他來源的基本建設經費比例降低，而縣級及以上政府撥款所占比例提高。

二、我國當前義務教育學校辦學條件現狀和農村中小學基本建設經費保障情況

由于學校辦學條件和裝備涉及內容繁多，數據不完備；具有相同數量類型的建筑和物品價值差別也可以很大，因此進行統計分析的難度大，特別是對具有全國代表性的樣本進行的統計分析更是鮮見。郭志成曾利用1999-2003年全國和部分省、市的統計年鑒和年報資料對全國和不同經濟發展水平的地區的辦學條件、裝備進行過簡單描述性統計。郭的研究計算結果中：參與計算2002年生均校舍面積的7個樣本點有4個（分別為安徽和河南的小學、初中）低于“兩基”的國檢標準（小學和初中分別為4.18和5.59平方米），2003年參與計算的8個樣本點，有2個（安徽省的小學、初中）低于國檢標準。建筑質量比較的結果發現東、中、西部樣本省2003年的危房率差別巨大，最低的北京只有0.26%，最高的云南是15.1%。(注：①本文作者的個案研究也發現，在中西部地區農村中小學危房仍大量存在。云南省2005年共有中小學校舍建筑約4000萬平方米，其中土木和磚混結構的有大約1200萬平米。這些土木和磚混結構的校舍大多建于90年代中期開始“普九”時期，或在“普九”之前即存在，設計使用年限一般都在10-15年。該省省會城市下轄的一個國家級貧困縣，2003年一期“危房改造工程”結束，到2006年新增危房就達到了3.1萬平方米。很多“普九”時期集中建設、“跑步上馬”的校舍建筑質量很差，預計在未來一段時間，這些建筑將集中轉危。)2003年小學、初中生均圖書東部的北京市比中部的河南分別高3.23倍和2.34倍；比西部的云南分別高4.78倍和4.13倍（云南初中低于“兩基”國檢標準超過40%）。而小學生均計算機數量北京分別是河南和云南的9倍和16.77倍。全國來看，小學的實驗儀器、體育場館、音樂器械和美術器械的達標率中，只有體育場館的達標率達到了50.2%，其余均不足50%（其中兩項低于40%）；初中實驗儀器達標率達到了70.10%，其余三項均低于60%。[8]表2和表3是上文提到的財政部課題對中部和東部公辦學校樣本的幾項辦學條件指標的統計結果：

可以看出不同類型學校辦學條件存在差距。調研中發現，實際上義務教育階段我國的學校分層明顯。在實地考察中不同層屬的學校，其辦學條件差別往往具有直接的視覺沖擊。由于“好學校”（多數是城市學校）經常“人滿為患”，而“差學校”生源不足，生均指標常常不能同樣敏銳地反映學校辦學條件的巨大差異。這種學校分層的教育公平含義自不待言。[9]

如前所述，已經完成“普九”后，學校基本建設經費開始轉由地方政府為主分散供給。目前中央主導投入的對學校辦學條件進行投入的主要兩個義務教育轉移支付工程“農村寄宿制學校建設工程”和“農村中小學現代遠程教育工程”都已接近尾聲。而“新機制”是“對中西部地區，中央根據農村義務教育階段中小學在校生人數和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省（區、市）測定每年校舍維修改造所需資金”[10]，提供的應該是屬于經常性經費支出的“修繕費”（公用經費支出范疇），數量不大。調查發現，除一些因學校布局調整力度較大需新建校舍或學生宿舍，或在同時進行“標準化建設”的地區，目前多數地方農村學校得到的基本建設經費和學校的基本建設支出數量都很少，占學校收入、支出的比例很低，無法進行較大的建設、改造和裝備更新。在中部和東部兩省的調查樣本學校，2007年前半年基本建設和大型維修撥款占鄉鎮公立中心小學、村完小、鄉鎮初中的收入比例分別為6.05%，1.01%和2.53%，比上年均有所下降（以上計算的有效樣本分別為61、51、51個）。個案調查中也發現類似的問題。在東部某省的一個縣級市，近170萬人口，目前每年縣財政的基本建設撥款不到1000萬元，另一個百萬人口以上的區，每年只有大約100萬（該省的“新機制”校舍維修改造資金由縣級負擔）。2007年9月在西部一個剛實現“普九”的縣隨機抽取兩個農村初中發現，其中一個2007年獲得2萬元基本建設項目經費（經查是“新機制”的“維修改造資金”），另一所學校沒有得到基本建設項目撥款。據其中一所學校介紹，該校目前需要修建一個護坡工程，以防止學校所在的山坡滑坡造成危害，但由于不再能通過集資等方式募集到經費，此工程（需要大約20萬元）短期內無法實施。調查也了解到，目前教育負債在很多已“普九”地區仍然在增加。屠彥斌、薛海平在3個縣的調研發現，基建項目都是負債的主要原因，東部的樣本縣的教育負債即主要是在“普九”后形成。徐元明的研究也發現，近年江蘇省省級主導的旨在改善辦學條件的一系列轉移支付工程要求地方配套，而一些地方政府無力配套，于是形成了學校債務。[6]

三、建立農村中小學基本建設經費保障機制的現實途徑

以上分析可以看出，后“普九”時期我國義務階段的公共教育資源分配仍然不均衡，辦學條件的地區差距、城鄉差距、校際差距仍然很大，學校的基本建設財政保障程度較低。縮小這些差距，提高農村學校基本建設保障程度，提高義務均衡化水平，是新修訂的《義務教育法》提出的要求。但這一歷史任務是艱巨的。中國的義務教育財政，從追求多數人入學，逐步發展到當前的關注不能入學的少數、追求教育均衡化，必將再走到關注教育產出和“充足”（adequacy）。學校辦學條件的一致化、標準化是必然的走向，在當前也最能體現國家實現教育均衡化、追求教育平等的偉大進程。學校基本建設經費供給應該進入一個新的階段，即學校標準化建設階段。實際上學校的標準化建設的完成，也將標志著學校基本建設長久保障的實現。(注：①調研中了解到，成都市農村中小學標準化建設的論證，部分起因即是發現了每年對危房改造和校舍維修的大量投入效益很差，“年年排危，年年建設，面貌依舊”。實行標準化建設試圖走出這一怪圈。本文作者之一丁延慶2005年—2007年曾在昆明市掛職擔任教育局副局長兩年，發起并參與論證了該地的“農村中小學標準化建設工程”。經測算發現，完成標準化建設后，二十年內可節省的校舍維修和危房改造資金即相當可觀。此外可有布局調整效益/規模效益、資源置換效益、項目的集中實施效益等。)就現階段的農村學校基本建設經費供給和保障機制的建立，建議如下：

保護地方政府進行農村中小學標準化建設的積極性，積極引導和推動全國范圍內以地方政府為主導的農村中小學標準化建設。新時期的科學發展觀無疑給“科教興國”戰略提供了有力的思想武器和強大的現實動力。本世紀初以來，很多地區的地方政府將農村中小學標準化或義務教育的城鄉一致化建設和配備納入政府的工作日程。據統計，目前全國有大約半數的省、市、自治區的全省（市、區）或部分地區正在進行或準備進行“農村中小學標準化建設”，投入巨額資金改善農村辦學條件。這些地方有的經濟比較發達，有的位于中西部、經濟實力不是很強的地區（如重慶市、安徽省銅陵市等）。中央對于這些地區實施這種“民心工程”“德政工程”應大力宣傳，并給以支持（如采取“以獎代補”的方式）。但在操作中應注意避免地方不顧本地實際過度舉債，一哄而上，或不經科學論證，倉促上馬，也應注意學校布局調整力度過大可能造成的問題。

大膽摸索并勇敢嘗試新的教育融資方式，支持農村學校基本建設。很多學者都論述過在我國采取多種教育融資方式的必要性和可行性問題。如劉凱在其學位論文中即對發行教育國債和教育彩票進行教育融資的可行性進行了論證，他專門研究了“新機制”的設計缺憾，認為高估了中央和省級的財政轉移支付能力，因此必須有大量新增教育經費才可切實實現保障。[11]從財政學的角度來看，發行教育國債很適合為“農村中小學標準化建設”這類非經常性的、需要大規模資金投入的基本建設工程融資；而教育彩票因有穩定的收益，可為學校日常維修改造項目提供中央資金。

規范和加強城市教育費附加的征收、管理和使用。在很多學者在論述教育經費保障問題時都提到了應借鑒國際經驗，開征教育稅的問題。[12]而在我國，城市教育費附加實質就是“教育稅”。即是“以費代稅”，就存在“征收不能足額，計征不按規定執行，收入被挪用”等問題。[11]但實際上“稅”和“費”均應按法規嚴格執行。我國的教育費附加有明確的計征、管理辦法和使用用途（改善學校辦學條件、支付代課教師工資），而目前我國很多地方的農村學校改善辦學條件資金匱乏，農村代課教師仍大量存在且薪酬極其微薄，但同時城市教育費附加不能足額征收或全部用于教育，這是亟待解決的問題。在東部某省兩縣級地區調研中，當地教育行政部門提供的資料顯示，這兩個地方實征的城市教育費附加用于教育的比例分別為47%和60%，僅此一項減少的可用于改善辦學條件的資金即超過了目前兩地縣級財政預算內的學校基本建設經費總額。

[參考文獻]

[1]楊穎秀，張紅.義務教育實施二十年的反思與前瞻[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2006(2)：123-128.

[2]安徽省天長縣人民政府.開展集資辦學，改善辦學條件[J].安徽教育，1983(7)：12-13.

[3]朱維新，李宏偉.托起明天的太陽：河南省集資辦學紀實[J].瞭望,1992(50)：35-36.

[4]胡孝玉.農村稅費改革與教育投入探析[J].教育財會研究,2000(3)：13-16.

[5]王圣志.巨債壓垮安徽農村學校[J].瞭望，2006(31)：62.

[6]徐元明.江蘇貧困地區學校負債31億的背后[J].中國改革，2006(5)：62-63.

[7]丁延慶.EqualitiesandEquitiesinCompulsoryEducationinChina[D].美國：哥倫比亞大學，2005.

[8]郭志成.不同發展水平地區義務教育辦學條件的比較[J].中國教師，2006(2)：19-21.

[9]閻鳳橋.從民辦教育透視教育的分層與公平問題[J].教育發展研究,2004(1)：20-24.

[10]國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知[EB/OL].(2005-12-24)[2007-12-02]./html/policy/gjwj/2006/1124/789.htm.

[11]劉凱.河南新野、淅川兩縣義務教育經費保障問題研究[D].蘭州：西北師范大學，2006.

[12]張倫俊.開征教育稅是保證教育投資的根本選擇[J].中國教育學刊,2003(5)：21-26.