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論文關鍵詞：高等職業教育法律制度完善

論文摘要：高等職業教育是高等教育的一種新類型。我國高等職業教育經過近幾年的快速發展，辦學規模已占高等教育的半壁江山。但規范高等職業教育的法規建設顯得相對滯后，至今還沒有一部獨立的法律，嚴重阻礙了高等職業教育的可持續發展。目前高等職業教育法制存在一些問題，應該盡快制定《中華人民共和國高等職業教育法》，并完善相關配套的法規體系建設，健全法律的執法機制與監督機制，為高等職業教育健康發展保駕護航。

高等職業教育是我國高等教育的一個新的類型，這已在教育界形成了共識。高等職業教育近幾年的快速發展，使我國高等教育從精英教育邁入了大眾化教育行列。高等職業教育在其規模迅速擴張的同時，相關理論基礎、法律法規建設顯得相對滯后，如何遵循高等職業教育的規律，完善高等職業教育的法律制度，對我國高等職業教育的健康發展具有重要意義。

一、我國規范高等職業教育的法規建設綜述

(一)確立高等職業教育的法律地位

1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》(以下簡稱《職業教育法》)規定：“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育。”“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施。“這是建國幾十年來．特別是改革開放以來，我國職業教育改革與發展經驗的結晶，為職業教育的發展提供了強有力的法律保障”。這是我國第一次把高等職業教育以法律的形式固定下來。

1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)第68條規定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校?！边@進一步確立了高等職業教育的法律地位。首先它是職業教育，不同于普通教育，不同于學術型、研究型、工程型教育類別。其次，它又屬于高等教育范疇，區別于職高和中等職業教育，是職業教育的高級階段。

(二)確定辦學類型定位

1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出要“積極發展高等職業技術院?！?，“逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系?！薄案咧挟厴I生一部分升人普通大學，一部分接受高等職業技術教育?！痹摗稕Q定》不僅首次提到“高等職業技術院校”，并且對高等職業教育的內涵進行了初步的闡述，將其定位為：“高中后實施、有別于普通教育、與行業配套的一種新型教育類型?！?/p>

教育部《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》中指出：“高等職業教育是我國高等教育的一種新類型。”這就真正確立了高等職業教育的地位。

《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確指出：“我國高職教育是高等教育的重要組成部分，要大力發展高等職業教育。”《教育部關于以就業為導向，深化高等職業教育改革的若干意見》指出：“高職教育是高等教育體系的重要組成部分，也是職業教育的重要組成部分?！?/p>

(三)明確人才培養定位

1999年國務院批轉的教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出：“高等職業教育必須面向地區經濟建設和社會發展，適應就業市場的實際需要，培養生產、服務、管理第一線需要的實用人才，真正辦出特色。主動適應農村工作和農業發展的新形勢，培養農村現代化需要的各類人才。”

《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步指出：“高等職業教育是高等教育的重要組成部分。要大力發展高等職業教育，培養一大批具有必要的理論知識和較強的實踐能力，生產、建設、管理、服務第一線和農村急需的專門人才?！?/p>

(四)規定高職辦學條件

1997年，原國家教委頒布了《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》，2000年3月，教育部頒布《高等職業學校設置標準(暫行)》，對高職學校院系兩級領導的配備、專兼職教師隊伍、土地和校舍面積、實習實訓場所、教學儀器設備和圖書資料、課程與專業設置、基本建設投資和正常教學等各項工作所需的經費等條件作了規定。文件還提出新建高等職業學校四年內在規模、師資、圖書設備、教學管理等方面應達到的基本要求。

(五)提出辦學質量要求

2006年11月16日教育部頒發了《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》(教高[2006]16號)，指明了高職培養目標、教育過程和環節設置、人才培養模式、課程建設、師資隊伍建設、實訓基地建設等關鍵問題，這是規范高等職業教育辦學的綱領性文件。

二、現行高等職業教育法制存在的問題分析

(一)法制的滯后性

1．我國發展高等職業教育到現在已有三十年的歷史了，1995年9月1日起施行《中華人民共和國教育法》，1996年9月1日起施行《職業教育法》，1999年1月1日起施行《高等教育法》，到目前尚未頒布《中華人民共和國高等職業教育法》(以下簡稱《高等職業教育法》)，嚴重制約了高等職業教育事業的發展。

2．《高等教育法》第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校?！钡叩嚷殬I教育尚未真正納入省政府統籌協調范圍之內，地方高等職業院校很難依法獲得第五十五條規定的教育經費，造成辦學經費投入嚴重不足等諸多問題。第三十三條規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業?！笔〖壗逃鞴懿块T嚴格控制，對高職學校來講其實這根本就不可能。同時也缺乏“雙師型”教師的條款，不利于激勵人才流向高等職業教育崗位。

3．《職業教育法》第二條規定：“本法適用于各級各類職業學校教育和各種形式的職業培訓?！钡?，高職教育是在近幾年才快速發展的，地方高等職業院校無法直接引用其中的相關條款，諸如資金投入、“訂單式培養”、“頂崗實習”、招生及就業等問題，嚴重制約了高職教育的發展。

(二)法制的依附性

1．我國高等職業教育嚴重依附于其他教育法。由于《高等職業教育法》沒有出臺，高等職業教育只得依附于《職業教育法》、《高等教育法》、《教師法》和其他相關的法律制度。

2．我國高等職業教育依附著政策性文件的主導和調控。從中共中央、國務院到省、地(市)、縣(區)人民政府等部門頒發的《決定》、《意見》、《通知》、《計劃》等等。

(三)法制的零碎性

從表面形式上看我國高等職業教育法律法規已初具規模，但缺乏相對獨立、完整的法律體系。

1．規范高等職業教育的法律散見于各類教育法規之中?！督逃ā分惶岬铰殬I教育，《高等教育法}69個條文中僅有一處出現了“職業技術教育”字樣，《職業教育法》主要規范初等和中等職業教育。

2．高等職業教育程序法缺失。法律分為實體法和程序法兩類，實體法是規定人們權利義務的法律，而程序法是為保證實體法規定的權利義務關系的實現而制定的有關行政和司法程序的法律?！堵殬I教育法》的規定過于原則，多是宏觀方面的條條框框和原則性規定，缺乏具體的操作程序和實施步驟。盡管可用其他教育法來指導高等職業教育辦學，但誰來辦高等職業教育、怎么辦好高等職業教育?具體行為執行的方式、形式如何?強制執行的條件、范圍如何?行業配合與監督、審查程序等等程序卻沒有規定，高等職業教育缺乏協調高效、令行禁止的運行機制。

(四)法制的非權威性

1．《職業教育法》是職業教育的基本法，但對高等職業教育就顯得缺乏針對性。各級政府部門制定的規章同樣缺乏針對性，權威性難以體現。

2．有些本應用法律條文規定的內容，卻以政策性條文加以規定，其權威性明顯不足。政策性規定的內容，因地域差異、職能部門的重視程度和執行者的主觀等因素，在具體行政行為上存在不一致性，在實施中存在不到位甚至不實施、不兌現的現象。

3．由于立法的角度不同、頒發的部門或地域不同，以及實施的時間不同，現行規范高等職業教育的一些法律法規等存在許多交叉和矛盾。

4．對于違反相關法律行為，無可依據的強制措施，更找不到制裁的辦法?！陡叩冉逃ā返谌龡l規定：“國家保護教師的合法權益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會地位。教師的工資報酬、福利待遇，依照法律、法規的規定辦理?！薄督處煼ā返诙鍡l規定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高?！蔽覈蠖鄶蹈呗殞W院是從中專學校升格的，以前工資享受的提高10％的待遇，升格后被取銷了；現在國家公務員實行了生活補貼，大多數中小學教師也參照執行，唯有高職學院教師生活補貼沒有納入地方財政撥款。

(五)法制環境不良

1．觀念性障礙。有些政府部門甚至是教育行政部門存在著忽視高等職業教育的傾向，直接導致了政府對高等職業教育政策支持的削弱，資金投入不足，這嚴重制約了高等職業教育的發展。社會歧視觀念依然存在，認為高等職業教育是一種低水平、低層次的教育，報考高職院校是一種“無奈”的選擇。

2．體制性障礙。一方面，法律體制沒理順，具體表現在：其一，上位法定位不規范。《職業教育法》第一條指出，“根據教育法和勞動法，制定本法?！痹谶@一規定中，沒有提到根本法——《憲法》，很容易使人們認為，“推進職業教育只是教育部門和勞動部門的事，是比較明確的行業行為?！逼涠?，原則性條文過多，規范、操作性條文太少。有很多條文表述模糊，一些重要的概念籠統含糊，類似“鼓勵”、“可以”、“應當”、“逐步增長”、“一定比例”、“適當”、“酌情”等詞語頻繁出現和不當使用，導致法律缺乏可操作性、規范性和約束力。其三，法律規則要素不全。“在邏輯結構上，法律規則都是由假定、處理和法律后果三部分構成的。”但在《職業教育法》中，不少法律條文只有假定和處理而無法律后果，導致一些法律關系主體雖不履行義務卻不必承擔法律責任；一些法律條文對適用主體或者違法懲處主體的規定也不明確，導致執法主體互相推諉、互不負責，最終使規定的法律條文成為一紙空文。

另一方面，管理體制不順，首先是管理部門關系不順，教育部門負責學歷證的發放，勞動部門負責職業資格鑒定與證書發放，經過高等職業院校培養培訓的學生，在獲得學歷證書后，仍然需要經過勞動部門的培訓鑒定，才能獲得職業資格證書，這造成學歷證書與職業資格證書的脫節；其次是內部管理不順，國家和地方教育行政部門對高等職業教育職成教育部門和高教部門都能管理，結果反而造成兩個部門誰都沒有管好的局面。

3．政策性障礙。一是缺乏具體可操作的配套法規和實施辦法，高等職業教育在教育規劃、經費投入、管理體制、運行機制及勞動就業等方面，缺乏有力的法律保障。二是高等職業教育不能享受與普通高等教育同等的政策待遇，缺乏政策的公平性。如《高等教育法》第32條至第38條規定了高等學校有7項辦學自主權，但高職院校在招生、課程開發、教師聘任等方面仍缺乏根據學校發展需要自主選擇的權力?！督逃ā返谑臈l規定：“高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理。”但高等職業教育卻交由地方人民政府管理，明顯違反了《教育法》。

4．經費性障礙。根據發達國家的統計，職業教育的成本是普通教育的2．5倍，而我國高等職業教育的經費投入明顯不足。有資料表明，職業教育經費在整個財政預算內教育經費中所占比例呈逐年下降趨勢。目前，高等職業院校生均事業經費尚不足普通本科院校的一半。很多省市沒有按要求制定生均經費標準，高等職業教育的專項經費也很少。舉辦高等職業院校的部門、行業，也沒有按辦學規模撥足辦學經費。企業缺乏舉辦職業教育的積極性，也缺乏承擔職業教育經費的法規約束。高等職業院校主要依靠收取學雜費來維持運轉

5．互動性障礙?！堵殬I教育法》對企業參與職業教育的規定缺乏強制性和約束力，各項規定很難落到實處。高職教育與地方經濟建設緊密相連，但不少高職專業、課程建設與社會經濟發展嚴重脫節，企業缺少參與產教合作的熱情，學生也很難得到去企業實習的機會，造成高職學院培養的學生不能完全勝任社會和企業工作的需要。

三、我國高等職業教育法制完善的主要措施

教育部在2009年工作要點中明確指出：“加快修訂《職業教育法》進程”。教育部副總督學、職成教司司長黃堯指出：“進一步加強職業教育的法制建設，盡快修訂《職業教育法》，制定《終身學習法》，完善與兩部法律相配套的條例、辦法，地方也要建立健全職業教育相關規章制度，加強對職業教育工作的督導檢查，從制度上保證職業教育持續健康發展?！币虼耍贫ê屯晟莆覈殬I教育法成了當務之急。要想使高等職業教育有全面、權威法規的保障，制定一部具有可操作性、制約性、客觀性和科學性的《高等職業教育法》迫在眉睫。

(一)制定高等職業教育法

我國《職業教育法》和《高等教育法》皆為一種跨類別、跨層次的教育法律，由于立法時高等職業教育尚處于初創階段，涉及高職的內容不多，且多是目標性、原則性的，對高等職業教育的性質、根本任務、管理體制、管理職責、運行機制、辦學條件、人才培養模式、教學質量、評價標準、經費來源、師資、企業的職責等等均未做出明確的規定。沒有根據高等職業教育的特點有針對性地進行立法，因此在制定《高等職業教育法》時，必須明確以下內容。

1．明確高等職業教育地位。應明確高等職業教育是處于與普通高等教育并列的、同等重要的地位，以及建立在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制。擴大高職院校的辦學自主權，保障職業院校在專業設置、招生規模、教師聘用及經費使用等方面享有充分的自主權。

2．完善高等職業教育體系。首先，高等職業教育應該是高等教育的一種類型而非一個層次，既然屬于高等教育范疇，就應該也有?？?、本科和研究生層次。西方國家的職業教育目前已發展到博士教育階段，我國臺灣在20世紀5O年代開始發展中等職業技術教育，逐級上移，現在已形成了中等職業教育、技術專科、技術本科以及技術碩士和博士的多層次職業技術教育體系。需要通過立法來確定中、高等職業教育銜接，普教與職教溝通的立體化高等職業教育體系。其次，理順高職教育管理體系，打破部門界限，成立專門的機構，實行對職業教育的統一領導。

3．保障高等職業教育經費。據發展中國家對教育成本的研究結果表明，高等職業教育的成本是普通高等教育成本的2．64倍，即發展高等職業教育需要有更大的投入。從國際看，法國大學60％的事業經費來自政府撥款；加拿大大學75％的事業經費由政府撥款，美國教育經費是聯邦政府、州政府財政撥款最優先的。因此，我國政府應按照教育成本確定經費配置比例的原則，調整普通高等教育與高等職業教育公共教育經費的分配結構，提供公平的教育財政政策，改變由于經濟發展的不平衡而導致區域高職院校經費投入的不平衡現象，從而構建科學合理的高職院校成本投入體系。應使高職院校的生均撥款經費標準與普通本科院校的生均撥款經費標準大體持平，降低高等職業教育的收費標準，從而為高等職業教育的和諧發展創造公平的投入環境。并在法律上明確規定按財政收入的比例確定政府的職業教育投入，按企業收入和職工工資的比例確定企業的投入一同時在稅收上制定輔助政策，鼓勵企業投身職業教育的積極性，為職業教育的發展提供充足的經費保障。

4．建立產學研合作的機制。從國際職業教育發達國家的經驗來看，職業教育必須要企業參與和合作。我國職業教育的弊端是學生缺乏實踐鍛煉，只有加強校企聯合，高職教育才能培育出企業急需的合格人才。因此，在立法時要明確規定企業參與職業教育的義務和方式，硬性約束有條件的企業參與實施職業教育。企業是高職學生最好、最適宜的實習場所，開展合作教育不僅可以解決學校實習場所、設備、技術和經費開支等問題，企業也可利用學校的教育資源，大搞人員培訓，從而提高勞動生產率；同時也可為畢業學生的就業提供機會，實現學校和企業成功的雙贏合作。

5．規范職業資格證與培訓。目前我國職業資格證存在“證出多門”、“亂辦班”、“亂收費”和“亂發證”等現象。各行業及各級勞動人事部門都在搶占職業資格鑒定市場，各種培訓、審批無序，使得學校和學生無所適從。因此必須盡快出臺具有可操作性的立法規范職業資格證書，從而做到有法可依，依法推動行業和地方制定的各類人員任職資格標準或職業技能標準的執行，推動考核鑒定工作有計劃地開展。

我國在80年代頒布了一系列職業教育行政法規和規章，基本上是對職業學校教育的規定，很少涉及職業培訓方面的內容。職業培訓作為職業教育的基本形式之一，其重要性絲毫不低于職業學校教育。職業培訓不僅可以緩解就業壓力，為廣大勞動者接受終身教育提供機會，而且可以把我國巨大的人口負擔變為豐富的人力資源。急需通過立法來規范我國的職業培訓制度，解決職業培訓中各種關系的協調、培訓資金的缺乏、培訓機構的管理等問題。

(二)完善相關配套的法規體系

借鑒發達國家職業教育立法經驗注重健全職業教育立法機制，明確劃分立法權限，杜絕越權立法，尤其要警惕隱性越權。進一步強化權力機關在職業教育立法中的地位和作用，淡化職業教育立法中的行政部門色彩，確保立法程序的嚴格規范。

在頒布《高等職業教育法》后，需要完善程序法和與其相配套的下位法規體系的支撐。以《高等職業教育法》為總法，以職業教育投入法、職教師資法、職業資格證法、企業培訓法、就業與職業培訓法等若干行政法規為主體，輔以大量的職業教育行政規章、地方性職業教育法規、眾多的與職業教育相關的法律法規等構成的上下有序、內容全面、形式完整、協調統一的職業教育法規體系。同時，國務院再頒布《實施細則》作為配套的程序法，規定違法責任的處罰措施，避免以往文件口號式的宣傳式的弊端，真正按“依法治國”的精神，做到依法治教，為高職教育的發展奠定法律基礎。

(三)健全執法機制與監督機制

法律規范如果沒有了制裁措施，則不成其為法律規范。我國高職教育絕大部分也以規章、政策的方式予以規范，沒有將其上升到法律法規的高度，即使有一些法律規章也往往只有規范要求，沒有實施細則和相關責任條款，致使這些法規規章成了口號式、宣言式文件。西方各國設立了教育審議制度來加強對職業教育的監督，如法國的全國教育審議會，德國的聯邦及各州教育計劃委員會，美國的聯邦職業教育審議會，英國的中央教育審議會等對職業教育的政策和措施及法規的實施效果，都進行全面、及時、有效的監督與調節。而我國到目前為止還沒有這樣的專門對職教法規進行審議和監督的機構。

現行《職業教育法》中關于違法處罰的問題輕描淡寫，造成了職業教育行政執法的軟弱。職業教育不僅要有法可依，而且要違法必究。必須加入違反《高等職業教育法》的處罰條款，以便更好地建立健全教育司法制度，打擊職業教育方面的違法犯罪行為，為職業教育的持續、快速、健康發展保駕護航。

法律是國家意志的體現，而國家意志的實現更離不開法律的執行。因此，應該健全教育司法制度，完善教育行政執法工作?！陡叩嚷殬I教育法》的執行與政府有關部門、行業和企事業單位、社會團體和職業教育機構等密切相關。要明確各部門的執法責任和執法程序，強化執法隊伍，提高依法行政水平。要建立健全相關制度和機制，充分發揮出以下幾項監督職能。

1．政府要加強依法辦學、依法行政和執法檢查與監督的力度，將高等職業教育納入政府督導和人大執法檢查范圍，營造良好的法制環境。

2．國務院及時出臺配套政策和實施細則，健全、完善上級政府對下級政府教育執法的監督。

3．各級監察部門、財政部門、政法系統、行業企業對政府教育執法的監督。

4．職業教育機構的學生及其家長、新聞機構、社會團體等對政府教育執法行為的監督。

我國高等職業教育的快速發展，面臨著諸多困難和問題，需要用法制的手段來規范和保障這一新生事物的健康發展。制定《高等職業教育法》，是擺在決策層和管理層面前急需解決的課題。