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一、現代職教體系政策目標文本梳理

職業教育政策是對職業教育資源的權威分配。職業教育政策不但分配和引領資源的流向，也權威地分配著價值理念，影響著人們的思維方式。20多年來，有關職教體系建設的國家層面的政策，都對“職業教育體系”的政策目標進行了不同的表達。　職業學校教育和職業培訓與“其他教育相互溝通”是法律對“職業教育體系”的基本界定。《職業教育法》提出，普通中學因地制宜地開設職業教育的課程，或者根據實際需要適當增加職業教育的教學內容（第十六條）；高等職業學校實施高等職業教育，普通高等學校也可實施職業教育。2002年《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》強調了職業教育與市場需求的結合，同時省略了職教法中職教和普教的溝通，也未強調職教實施主體中普教的地位和作用。2005年《關于大力發展職業教育的決定》提出了“中國特色”、“現代職教”更豐富的內涵，同時也指出了現代職業教育體系建設的路徑。《國家教育改革和發展中長期規劃綱要》（2010－2020年）強調了產教融合及職業教育內部中高職銜接的體系化。2014年最新的“現代職教體系”目標，既回歸了《職業教育法》普職融通的理念，也回應了2002年后政策一再強調的產教深度融合的要求，在現代職教體系建設路徑上，把職教系統內部的中高職銜接和職教與普教的溝通融合提到了并列的地位。20多年來關于職教體系建設的政策目標被一些反反復復出現的關鍵詞（普職融通、產教結合、終身教育）穩定下來，表現了政策逐步完善的過程，也顯示了職教體系建設的動態發展過程。政策目標的實現，被《現代職業教育體系建設規劃（2014－2020年）》用量化指標體系所表達，規劃在總體目標的前提下，提出了職教體系建設兩步走的量化目標：2015年初步形成現代職業教育體系框架，2020年基本建成中國特色現代職業教育體系。

二、現代職教體系政策問題及其分析

政策目標是對政策問題的回應，政策目標的達成度是解決政策問題的程度。20多年來，職教體系建設并沒有很好地解決以下兩個政策問題：

1．職教滿足個體發展的需要問題

就職校職業教育的學生主體而言，生存和發展的需求交織在一起。有報告顯示，目前中職生就業率超過95％，已經高于大學生的就業率。高職高專初次就業率為78．1％，高于重點大學的75．5％；專科生的初次就業率為79．7％，而本科生的初次就業率僅為67．4％。2006年以來，中職教育貧困家庭學生的助學金制度、學費減免制度、助學貸款、延期支付學費制度均已落實到位，所有農村（含縣鎮）學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生均享受免費教育，國家助學金資助范圍也分步調整到一、二年級涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生，但初中后學生的分流困擾著中學，也困擾著中職學校。職業教育進口的寬敞性、過程的低成本性、結果的高就業性，基本解決了主體的生存問題；但中高職銜接的問題、資格證書的社會認同和薪酬的匹配性問題、勞動力市場的篩選制度，對于低文憑、低學歷的職業教育，依然是越不過的鴻溝。178所高等學校共同《駐馬店共識》一年多來，國務院常務會議做出的“引導部分普通本科高校向應用技術型高校轉型”戰略部署似乎仍未見到有效執行；與此成為鮮明對照的是，教育部《關于公布2014年度普通高等學校本科專業設置備案或審批結果的通知》備受關注。“中國特色應用技術大學建設之路”在高等教育資源配置方式不變的前提下，追求博士點、碩士點、“升本”，依然是本位利益驅動下職業院校的當然選擇。職業教育的社會吸引力不但面臨目前中高職不能廣泛、自由銜接的問題，在教育文化深厚的中國社會，由于普職融通存在社會文化、制度設計、課程設計、證書等值、市場認可等諸多問題，職教遠不能滿足中國百姓對孩子發展的需求。這些看起來很美的指數，并不能掩蓋職教招生的尷尬：在江蘇的很多地區，高中階段普職比例是由招生“計劃”強制實現的，高職高專的招生指標也是由招生計劃規定的，職業教育遠不能滿足學生的發展需求。根據心理學“潘多拉效應”———無法得到的事物比能得到的事物更有誘惑力———如果普職真正融通，在具有充分選擇權的基礎上，受教育主體更能回歸理性的選擇。20多年政策中普職融通的目標，至今仍未能在教育體系設計中真正構建起體系化的教育“立交橋”。

2．職教滿足經濟社會需要的問題

教育對我國勞動力人口進行了有效的分流。隨著九年義務教育的普及，初中及初中以下文化程度的勞動力供給量漸趨減少，職業學校、高等學校成為主要的勞動力供應地。但是我國處于工業化中期，與之匹配的中低端加工制造業和服務業的用人比重一直維持在60％以上，所以技能勞動者和專業技術人員的供求缺口明顯加大，而大學畢業生占新生勞動力近一半，其增速遠快于白領崗位的增速，市場供求的匹配度出現越來越大的差距，特別是2010～2012年均比率已超過2∶1。由于教育渠道對勞動力人口的分流，過去在市場就業機會平衡的狀況下，以高校畢業生為主體的青年就業難問題日益突出，近三年更進一步加劇。在產業結構調整的大背景下，就業結構性矛盾日趨凸顯，供求不對接、不匹配的問題越來越嚴重，越來越多的企業招工難，而高校畢業生數量增加、難度加大，招工難與就業難并行。教育結構中職業教育的比例問題，職業教育結構中中職和高職的比例問題，成為整體大教育的結構性問題。單一的公有辦學模式，學校沒有生存壓力，難以轉向市場需求導向。職業教育體系建設的目標，嵌入在產業結構調整、教育結構調整以及發展戰略轉變等更為宏大的社會結構中。職業教育的規模、結構、質量能否契合產業結構變遷過程中的勞動力需求是個大的問題，僅以作為職業教育主體之一的職業院校來談教育改革、校企合作、滿足需要是遠遠不夠的，基于目標導向的、協調職業教育的政府、企業、用工單位、學校、家庭、學生等多個利益主體關系的制度設計還有待跟進，如此才能提高職業教育的社會適切性，緩解市場所需勞動力的結構性矛盾，提高整體社會的效率。20多年來，職教和產業、行業融通的目標未能在政策設計中得到有效的體現。

三、政策目標的優化

政策問題是客觀存在的“事實”，也是一種主觀感知及集體行動的產物。20多年來，政策是否實現了目標、執行過程有無偏差，未有規范的政策評估。政策在保持基本方向和目標的前提下發展演化，新舊政策之間也保持了較好的連續性。按照趨勢外推預測方式，只要沒有新的政策或出乎意料之外事件的干預而改變了事件的進程，過去發生的事件在將來也會發生。所以，體系建設的當務之急是厘清制約政策目標實現的問題，強化目標導向，優化制度設計，跟進政策評估。

1．強化目標導向

按照政策目標表述，適應產業結構的需要成為職業教育體系目標的首要任務。無論是《中等職業學校專業目錄》（2010年修訂）和正在修訂的《高等職業學校專業目錄》都貫徹和執行了這個目標要求，強調以國家經濟社會發展需求為準繩來設置專業體系。在此目標導向下，現代職業教育體系的目標首先是為社會輸送人才，這是無可置疑的，但教育目標價值取向具有二維性，理解現代職業教育體系的目標不能僅僅局限于社會需求，因為國家經濟社會發展仍處于轉型階段，產業結構仍在調整過程中，如果首先以社會需求作為現代職業教體系的目標，那么職業教育在“職業”和“教育”的序列上往往會造成“教育的震蕩式變革”。現代職業教育體系所涉及的兩個核心概念“技術”（以人為載體）和“技能”（“人化”的技術），都是以人為核心的，因此，“職業教育”首先是“教育”，人、學生在政策價值序列中應該是第一位的。教育的本質是實現個體的發展，發展個體心智，提升學生能力，實現學生的自我發展是首要和根本性的社會目標。個體生存、發展的“個體理性”與國家產業需要的“集體理性”的矛盾，需要制度的“中介”才能解決。這個制度設計就是普職融通的制度設計。當教育資源稀缺時，個體爭奪教育資源的個體理性有其合理性，但如果教育公共產品能夠最大程度滿足個體偏好，民眾會大大減少由于他們的信念和機會的不一致性所造成的焦慮。目前職業教育高就業率與低吸引力的背離，在于教育體制的封閉設計。1996年職教法以來的普職融通仍未真正實現，政策設計應在教育系統化方面多做努力。目前的指標未能在普職融通、職前職中職后融通、職業教育生態系統改善上有導向作用，要通過制度設計，重新定位各級各類教育，實現職業教育在全社會教育中的身份認同，有效地實現職業教育從“國家需求”到“百姓需求”的順利轉變。普職融通在歐洲社會最好的制度設計是普職等值、資格證書，這樣大大減少了就業市場的文憑識別篩選機制及就業歧視，使職業教育融入在大教育體系中。美國的CTE則用靈活多變的方法，通過學分互認、課程互通，有效化解教育的焦慮，減少考試制度及過度教育的浪費。政策目標中始終秉持的“終身教育理念”，是將人們在一生各階段所受的各種教育，包括學校教育和社會教育、正規教育和非正規教育結合在一起，在每一個人需要的時刻以最好的方式提供必要的知識和技能。這就把職業教育和整個教育體系乃至各種成人教育聯系在一起，構建了教育、職業教育、終身教育結合的體系設計。教育不僅培養個體從業的能力，還培養個體適應職業以至謀求更好發展的基本能力、基本素養；教育不僅“使無業者有業”，也“使有業者樂業”。

2．優化制度設計

中高職銜接是職教系統內部對“職教體系化”最廣泛的認同，中高職銜接最普遍的理解是中等職業教育和高等職業教育在課程設置、招生制度等方面的銜接，即“專業有所對口、課程有所對應、內容有所區分、知識與技能由淺入深”。教育部《中等職業學校專業目錄》（2010年）對此做了非常好的范例：目錄采用“專業類－專業名稱－專業（技能）方向－對應職業（崗位）－職業資格證書舉例－基本學制－繼續學習專業舉例”的體例，體現了專業與職業、中職和高職銜接及終身教育的理念，為中高職專業規劃、學生今后的繼續學習與可持續發展提供了參考。但據我們對職校教師國培班學員的調查，幾乎無一教師關注及知曉相關政策，他們在制定專業培養方案時也缺少深入考慮，相當多專業的培養方案由職業學校的教師獨家制定而無行業參與。中高職各自獨立的辦學定位、辦學模式和辦學利益上的分隔，要實現彼此真正的課程銜接存在困難，即使對口招生也沒有真正實現課程的銜接。職教體系化需要中高職銜接，但中高職銜接并不能涵蓋職教體系。職業教育是“跨界的教育”，不能關在學校搞職業教育，要與行業、企業合作進行。職業教育培養應用型、技能型人才，這類人才的培養需要大量的實際工作經驗。高技能型人才培養的典型模式有如非連續學程，就是讀一段，學一段，做一段，再學一段；往復式的培訓；工學交替；終身造就；等等。無論從哪種模式來說，職業教育都需要有企業的參與、社會的支持、政策的規范和引導。職教體系建設的目標需要體系化的政策系統來支撐實現。體系化的政策系統是各種政策的相互配合與協調，而不是各種政策的多變與矛盾。在宏觀層面，要把國家戰略和產業變化作為職教體系建設題中應有之義，改變職業教育制度設計“閉門造車”的局面。借鑒德國、美國等發達國家經驗，把國家戰略和產業結構變化研究作為職業教育制度設計的基礎部分，著力打通職業教育參與和實現國家戰略的有效路徑，塑造國家發展戰略和產業結構調整對教育層次和科類結構影響的信息傳遞機制，有效執行學歷證書和職業資格證書的對接。在中觀層面，應有市場導向、政府支持、主體多元、競爭合作的體制機制設計，甄別職業教育發展中利益各方的責權利關系，在職教體系各參與方的利益關系中，形成雇主在型塑勞動力過程中決定性、先導性作用的激勵機制。在職業學校微觀層面，樹立“全人教育”的理想來培養學生崗位操作能力、職業綜合能力、職業發展能力、職業創新能力，真正實現專業和產業、企業對接，課程和職業標準對接，學習過程和生產過程對接。

3．實施政策評估

職業教育是與經濟社會聯系最為緊密的教育類別，根本的政策問題是回歸職業教育價值在滿足個體發展需要和社會經濟發展需求的程度。體系建設的目標所面對的政策問題，正是職教體系建設之“體系”未能充分實現的問題。體系化是必然的政策執行選擇。量化指標只有有效地涵蓋職教體系建設目標指向，才能對2020年的政策目標實現程度進行有效評估。目前職業教育領域的評估，側重對職業教育培養工作、教學質量、示范骨干校運行、經費使用、人才培養等評估。職業教育體系建設政策評估，是對職業教育體系建設的政策方案進行的評估，須引入多方評估主體，依據一定的標準和程序，對圍繞體系建設的政策價值、政策效益、效率、效果進行判斷，作為決定政策變化、改進政策、制定新政策的依據。20多年的體系建設還在運行過程中，有必要對政策投入狀況，政策對象的配合狀況，政策在目標、內容、管理上的一致和沖突狀況，政策替代的代價，各種政策環境內外部情況進行有效評估。職業教育的參與主體是復雜的，確定責任主體是評估的基本依據，以往的職業教育政策主體是國務院，落實在教育部，現在則是六部委制定政策，理應對各主體在政策制定和執行中的表現進行評估。職業教育體系建設，需要尋找體系建設的制度保障和創新機制，使現代職教體系成為重構教育系統、服務國家戰略需要、支撐產業結構轉型升級的重要力量，如此，才能形成中國特色的現代職業教育體系，并且走向世界。

作者:陳秋蘋 單位:揚州大學