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摘要:預算會計制度改革是行政事業單位會計制度創新的重要組成部分。當今就業指導服務體系的構建與國家經濟的繁榮與穩定息息相關。行政事業單位預算會計制度改革能從制度上保障全社會公共就業服務質量,提高職業指導的社會效益。筆者結合會計學的專業知識,根據相關經驗,從行政事業單位預算會計制度改革的角度談談如何促進全社會就業指導體系的建設。

關鍵詞:預算會計制度改革;職業指導體系

一、預算會計制度改革與就業指導體系、職業指導體系的關系

預算會計制度以預算管理為中心,是國家財政和行政、事業單位進行會計核算的規范,是行政事業單位會計制度的重要組成部分。當今的就業問題是關乎民生的核心問題,有賴全社會就業指導體系的構建。對此,國家必須在財政預算上給予保障。而國家構建就業指導體系要獲得足夠的財政支持,行政事業單位預算會計制度的改革正是其制度前提。在我國,就業指導常局限于對大學生的職業生涯規劃、擇業指導、招聘信息提供等方面。實際上,就業指導應該是一個關乎全社會的系統工程,是以職業指導理論為基礎,結合我國的實際情況,在全社會構建以幫助所有勞動者進行職業準備、職業選擇、成功就業,并實現職業生涯可持續性發展的有機體系。這體系主要由人才隊伍、組織架構、多元化的服務、信息化平臺等多方面組成。筆者認為,雖然就業指導只是職業指導的其中一個環節,但根據社會勞動者日益增長的服務需求,就業指導服務體系的構建應逐漸向全面的職業指導方向發展,包括對社會中所有勞動者進行職業診斷、職業咨詢、職業規劃、職場導航、職業輔導、職業心理咨詢等全面的職業指導。所以,建設就業指導體系到頭來不如說是需要構建全面的職業指導體系。

二、預算會計制度改革對就業指導體系構建的必要性

2010年-2015年全國高校畢業生人數分別為:631萬人、660萬人、680萬人、699萬人、727萬人和749萬人。2016年中國高校畢業生規模將可能達到765萬,比上一年增長16萬。但現階段,面對嚴峻的就業形勢,我國職業指導的機構體系、信息化體系、服務體系、人才體系尚未真正完成。不少政府部門未對社會職業指導工作引起足夠的重視。各地方雖然按照文件的要求設立了職業指導機構,但人員、經費、硬件設施配備不足等問題依然存在,如辦公場地窄小,硬件設施落后,缺少信息處理能力,沒有完備的職業測評條件等。社會中從事職業指導的人員大多僅局限于高校教師,部分教師本身對職業指導工作理解較為片面,沒有將職業生涯規劃、職業素質測評、職業心理輔導等工作內容納入自己的工作范圍,而僅僅為畢業生提供就業信息,落實用人單位。導致以上問題的原因很多,其中行政事業單位預算會計制度不夠完善是一個重要原因。預算會計制度不夠完善主要表現為:首先,現今部分政府部門、事業單位的預算編制缺乏前瞻性和整體性。預算編制計劃與實際的職業指導公共服務需求偏差較大,很少將社會職業指導體系的構建真正納入其中,往往只安排促進就業方面的財政專項資金。然而,職業指導方面的預算資助項目十分少見。即使能將職業指導項目納入預算項目,但很多項目預算分級只列了一級科目,沒有明細到二級科目;有的雖然設立了二級科目,但沒有細化到支出功能分類的項級科目,沒有立項依據、支出內容和績效目標。其次,預算中專項資金的管理缺乏有效的評審監督機制,未能對構建職業指導體系的專項資金進行較嚴謹的審計監督。再次,預算績效考評不夠客觀,預算信息不夠透明,缺乏預算執行的問責機制,也是制約職業指導體系構建的重要因素。沒有財政預算的物質保障,職業指導體系的構建就無從談起。完善的預算會計制度才是構建職業指導體系的有效的制度保障。然而,從目前的形勢來看,要發揮預算會計制度對職業指導體系構建的促進作用,必須探索適合職業指導工作發展的預算會計制度。所以,制度改革刻不容緩。

三、如何改革預算會計制度以促進職業指導體系的構建

1、引進信息化技術手段,設立并細化在構建職業指導體系方面的預算項目級別

目前,我國行政事業單位預算中普遍并未單獨設立職業指導方面的子項目。比如,在職業指導體系的構建工作中,哪些預算用于人才體系的構建,哪些預算用于服務體系的構建,必須通過細化預算項目,分開列支,才有利于財政支出在職業指導的各個子系統中均衡分配,并保證在職業指導方面有較為充足的預算安排。另一方面,行政事業單位的信息化應用相對落后,大量的重復性的手工工作,如復印原始資料、人工填單等一方面浪費人力、物力;另一方面也不利于對徇私舞弊現象的監督。有些單位即使引入了信息化系統,但如果構建職業指導體系的項目級別設置籠統,也會出現一個項目在申報時不知道填到哪個項目的亂填錯填的現象。筆者建議在信息系統開發時應細化職業指導方面預算的項目級別,每個一級科目應包含若干二級科目。具體做法是:(1)在設立一級科目時,明細到支出功能分類的款級科目,明確名稱、實施內容、支出范圍和總體績效目標。(2)設立與對應的一級科目相匹配的二級科目。二級科目應細化到支出功能分類層次的科目,項目實施負責單位為職業指導的立項單位,同時說明立項依據、支出內容和績效目標。

2、引入外部審計,對職業指導體系構建方面的專項資金形成有效評審機制

目前,我國部分行政事業單位的審計監督人員缺乏專業性,出現問題才去找原因,未能有效防范風險。為此,應改變現在的固有模式,在事前、事中和事后引進對構建職業指導體系專項資金的審計監督。例如:在有關職業指導教育機構建設專項資金的預算編制工作中,審計人員應參與其中,并給予建議和評價,簽字確認,就連對每一筆采購就業指導教材款項的去向都了如指掌;在預算執行和預算調整環節中,職業指導的機構設立、人才培養、服務改善、信息化平臺建設等每一個預算子項目的調整變化須經包括審計人員在內的專家組或領導集體討論同意,以達到事中監督的目的;在構建職業指導體系的預算績效考核環節中,應由審計人員簽字確認考核的真實性及時效性。目前,我國行政事業單位的考評工作大多是上級主管部門對行政事業單位的資金運行組織檢查。這種方式屬于事后檢查,缺乏事前和事中的檢查環節,不利于對風險的防范和控制。而行政事業單位的外部審計,一般是上級主管部門的專門審計機構進行審計,但往往評審程序不夠規范。行政事業單位應聘請外部審計人員、機構或專家定期審計,形成對職業指導體系構建方面的專項資金的全過程審計機制,最終向社會公布反映政府財務狀況的財務審計情況,增加政府會計信息的透明度。

3、革新預算會計的監督問責機制,以預算績效評估為導向,規范構建職業指導體系方面預算的執行管理

績效考評是預算管理工作中的最后一環,行政事業單位可以通過對績效考評數據和執行情況進行統計分析,找出對構建職業指導體系影響較大的風險點并定期進行評估。北京大學教育學院教育經濟研究所在2015年6月進行了第七次大規模的問卷調查。本報告是對2015年高校畢業生的就業狀況進行的統計和分析,樣本涉及我國東、中、西部地區17個省份的28所高校。在本次調查中包括對高校就業指導課程的的相關調查,從畢業生對學校開設的就業指導課或講座的幫助程度看,有8.3%的畢業生認為幫助很大,有16.9%的畢業生認為幫助較大,有48.4%的畢業生認為幫助一般,有19.8%的畢業生認為幫助較小,有6.6%的畢業生認為沒有幫助。由上可見,高校畢業生對就業指導工作的滿意度其實并不高。如果政府、學校想職業指導工作達到預期效果,必須將預算的績效考評工作落到實處。第一,應該根據部門職責和事業發展要求設定預期效果,并定期對績效目標的完成情況進行審核及調整,但要嚴格控制預算調整的隨意性。對于因實際需要須對相關預算進行技術性調整的情況,應由集體或專家討論后予以決定,并以公告的形式書面記錄在案,嚴禁個人擅自改動。對于實際執行與預算中偏差較大者應予以調查,并與相關人員進行座談,進行公告,及時發現并糾正不正常現象,同時將該偏差作為年終績效考評的一部分,對相應地責任人進行獎懲。第二,要設立科學、合理、規范的績效考評指標。第三,對構建職業指導體系的績效指標進行細化,盡量進行定量描述,如從數量、質量、成本、時效以及經濟效益、社會效益、可持續影響、滿意度等方面進行量化,主要用來衡量預算投入的財政資金是否能在職業指導機構的設立、人才培養、服務改善、信息化平臺的建設等方面起到預期的作用。

4、結合構建職業指導體系的要求,擴展預算中專項資金的范疇

職業指導體系的構建是一項系統工程,包括職業指導機構的設立,人才培養,服務項目的多元化與改善,信息化平臺、教育教材體系的建設等方面都需要政府、學校在預算中提供專項財政資金予以支持。以廣東省佛山市南海區為例,現階段在促進就業方面的財政專項資金主要包括:適合企業、社會機構申請的創業孵化補貼、小微企業招用應屆高校畢業生社會保險補貼、高校畢業生招用補貼;適合高校畢業生申請的創業資助、自主創業高校畢業生社會保險補、高校畢業生就業見習補貼、高校畢業生基層崗位補貼、高校畢業到中小微企業就業補貼、申請創業小額擔保貸款、高校畢業生求職補貼、租金補貼等;適合特殊人群申請的招用就業難人員社會保險補貼、招用就業難人員崗位補貼、就業難人員靈活就業社會保險補貼、職業介紹補貼、失業人員職業培訓鑒定補貼等。但這些財政專項資金都集中在促進高校畢業生初次就業或創業方面,而對于職業診斷、職業咨詢、職業規劃、職場導航、職業輔導、職業心理咨詢等方面的財政預算資助項目十分少見,專業的職業指導機構,職業指導人才隊伍體系、服務體系、信息化體系也沒有真正建立起來。比如,行政事業單位可以在預算中預留職業指導信息化建設的專項資金,這樣能加強職業指導工作的資源信息化的建設力度,全方位地為就業提供信息指導服務。專項資金可用于構建就業指導網站和網上職業指導系統,向求職者提供各種職業、升學和就業信息,提供興趣、個性傾向和職業選擇的測試,以及求職技巧、如何撰寫簡歷、面試等方面的指導,也可以通過互聯網開設職業生涯規劃等課程。另一方面,專項資金可以用于建立畢業生生源信息庫和用人單位需求信息庫,構建校企交互信息的平臺。除此以外,行政事業單位還可以在預算中預留構建職業指導服務體系的專項資金。例如,專項資金除了用于開設職業指導理論課,開展創業教育,出版政策宣傳欄,搞大型講座,還可以用于舉辦校園畢業生供需見面會,開展勤工儉學、實習、頂崗試用、企業參觀等活動,以實施多元化的指導教育。同時,對急需幫助的弱勢群體(失業人員、殘疾人、有心理問題的學生等)開展心理測驗;對學生進行個性化的指導,讓其了解自己各方面的心理素質,進行深刻的、現實的自我評價,從而選擇適合自己的專業和職業。當然,通過行政事業單位預算會計制度的改革來促進職業指導體系構建的做法僅僅是一個試驗性的開端,有待實踐的考驗。衡量政府、學校職業指導的工作業績,不僅僅只看粗放式的初次就業率統計數據,還要看職業指導體系的整體架構。革新行政事業單位預算會計制度,以財政預算方向為引導,才能真正從制度上保障職業指導體系構建工作的發展,同時也可以帶動行政事業單位會計制度的新一輪改革,這都是筆者應該進一步深入研究的方向。

作者:李權光 單位:廣東省佛山市南海區桂城街道辦事處

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