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依法治林是各級林業行政部門履行職能的主要方式，但是我們看到，目前的林業行政執法與2003年6月25日中共中央、國務院做出的《關于加快林業發展的決定》對依法治林提出的要求還有很大的差距，還不能適應當前林業歷史性轉變的要求。近年來公民的法律意識增強，林業行政應訴案件的增加以及林業經濟損失的逐年加大，都體現出林業行政執法與執法監督的重要性。有鑒于此，必須認真分析我國目前林業行政執法現狀，客觀分析其存在的主要問題，有針對性地提出加強我國林業行政執法的具體措施，推進森林保護事業的發展。

一、林業行政執法的含義及主要內容

（一）林業行政執法的含義

林業行政執法屬于行政執法的范疇，指的是依照林業法律、法規、規章開展森林資源行政管理活動，并依法對違法者進行處理。《森林法》第13條規定：各級林業主管部門依照本法規定，對森林資源的保護、利用、更新實行管理和監督。此條規定包含了兩層含義：一是林業行政執法的主體是各級主管部門，其中包括國務院林業主管部門，省、自治區、直轄市林業主管部門，地（市）級林業主管部門和縣級林業主管部門；二是林業主管部門的職責是依照《森林法》的規定，對森林資源的保護、利用、更新等各項法律規范的貫徹執行進行管理和監督。這既包括對實施各項法律規范的具體行為的管理和監督，也包括對違反林業法律、法規、規章和政策的公民、法人及其它組織進行依法處理。所有這些統稱為林業行政執法。

（二）林業行政執法的主要內容

林業行政執法內容豐富，涉及《森林法》及與其相關的林業法規、規章和政策，涉及森林培育、國土綠化、森林經營、林業采伐、林地生產管理、森林防火、野生動植物保護、森林采伐、林地利用、木材經營、木材運輸、森林生態效益補償、森林植被恢復費征收和林業基金管理等多項林業行政事務，大體包括以下幾個方面：

1、依法加強森林資源包括森林、林木和林地的管理，并監督執行；并依照法律法規規定的程序和職責權限，組織森林資源調查，建立森林資源檔案，編制森林經營方案，開展森林資源動態檢測和評價工作；

2、依照法定程序和職責權限，編制和審核森林采伐限額,加強年森林量采伐限額管理,并根據限額編制制定年度森林總采伐量計劃和木材生產計劃,監督檢查限額和計劃的執行；依照法定程序和職責權限，審核、發放林木(竹)采伐許可證,監督憑證采伐制度的執行,加強林木采伐管理；

3、依法監督和審核森林資源利用情況,對以木(竹)為原料的加工企業和木材經營單位進行審批和監督；監督實施憑證運輸木材制度,依照法定程序和職責權限，審核、發放木材運輸證,開展木材運輸檢查監督工作,建設和管理木材檢查站、林業工作站等林業基層管理、執行單位；

4、依法指導和監督森林、林木、林地的轉讓和作價入股等有償使用；依照《森林法》及其《實施條例規定》的程序和職責權限，登記、發放林權證,審批征用、占用林地和林地開發利用,加強森林資源權屬管理；

5、依法征收、管理和使用森林植被恢復費,組織恢復森林植被，使植樹造林面積不少于因征用或占用林地而減少的森林植被面積；

6、依法對違反《森林法》及相關法律、法規和規章制度者予以相應的行政處罰。

二、推進我國林業行政執法的必要性

（一）林業行政執法是推進林業依法行政的重要手段

林業行政執法是各級林業行政主管部門依照法律規定對特定的組織或者個人作出的具有拘束力的具體的行政行為，是各級林業行政主管部門執行法律、依法行政的過程。[1]林業行政執法的種類多、任務重，從資源保護、造林培育，到采伐利用、森林更新。同時林業行政執法活動也覆蓋了林業生產、經營的全過程。依法行政要求林業行政執法主體作出的各種行政行為既合乎法律的要求又合情理。而在林業行政執法的實際中，經常會出現行政執法違法的現象和行政執法不當的情況。主要有六種表現形式：

1.不履行法定義務的行政失職

2.超越行政職權的執法活動

3.執法不嚴、濫用職權

4.作出缺乏事實依據的執法行為

5.執法行為的使用依據錯誤

6.處罰程序違法。

當前在破壞森林資源違法行為中較為突出的超限額采伐和毀林開墾、亂占林地問題，很大程度上就是執法不嚴、越權行為造成的。因此，保障森林資源的發展，應該加強對林業行政執法的規范，提高林業依法行政的水平。

（二）林業行政執法效果直接保障森林資源的合理開發利用

林業行政執法活動是依法行政的集中表現，林業行政執法水平和效果，直接反映林業依法行政的整體能力。林業行政執法活動表現為每一個具體行政行為，而具體行政行為是否合法、合理，與作出和執行具體行政行為的林業行政執法人員的素質有很大關系。我國有森林公安機構6000多個，森林公安干警5萬多人，依法設立的木材檢查站2000多個，基層林業工作站3.7萬個，全國各類林業行政執法人員20多萬人，形成了包括資源林政、森林公檢法、野生動植物保護、森林防火、植物檢疫、森林病蟲害防治等在內的較為完整的林業行政執法隊伍。但是由于林業部門的各級領導干部和執法人員的素質不高，林業法制觀念淡薄，以權代法、以言代法的現象經常發生。比如占用林地審批的情況，2004年全國林地面積審核率是84.6%，仍有15.4%的林地是非法征占用的。[1]另外福建泰寧的毀林燒炭案，是地方政府和林業主管部門違法批準施工人員在劃定生態公益林區內進行采伐，造成森林資源的嚴重破壞。這些都反映出了各級林業主管部門應該規范執法行為，提高各級領導干部和執法人員的綜合素質，提高執法效果，切實保障森林資源的合理開發利用。

三、我國林業行政執法的現狀及主要問題分析

改革開放20多年來，我國林業法律體系不斷完善，形成了以《森林法》為核心的由眾多林業行政法規、規章等組成的完整體系。總的來說，無論在立法數量上還是在立法質量和立法技術水平上，我國林業立法的整體水平都已經處于世界發展中國家的先進之列，但是我國林業執法和執法監督體系卻明顯落后于實際需要，法律規范的要求與林業實際執法能力所能達到的水平存在很大的差距。盡管近幾年來我國林業執法和執法監督工作也取得了一定的成效,但仍存在不少問題，主要表現在以下幾個方面：

(一)林業行政執法機構分散，不便于管理與監督

林業行政執法的體制不順，缺乏一種有效的執法機制。目前法律法規賦予林業主管部門的行政處罰權分散在多個分支機構中，沒有形成統一、權威的職能。根據《森林法》、《野生動物保護法》和《森林法實施條例》的規定，林業行政主管部門行使森林和野生動植物保護、林木種子管理、植物新品種保護等方面的行政執法職能，而這些職能分散在林政資源、森林公安、野生動植物、森林防火、森林植物檢疫等多個內設的職能機構中，使得行使林業行政執法權的機構過多，不能形成統一的執法隊伍。并且林業執法職能機構存在著執法職能相互交叉，導致了執法力量分散，執法效率難以提高。有時為了打擊林業違法行為，成立的聯合執法隊或者執法稽查隊，采取突擊執法的運動式執法方式，雖然收到一定效果，但總體效果并不理想。這樣，無法高效的履行執法職責，同時也不利于案件的及時處理和執法工作的監督。

（二）當前破壞森林資源情況嚴重,林業執法任務異常繁重

根據林業局組織對森林采伐限額執行情況和各項建設工程征用、占用林地情況的抽樣檢查,當前全國超限額采伐和違法征用、占用林地的現象仍然相當嚴重。造成破壞森林資源現象頻繁發生、屢禁不止的原因主要有兩個:一是一些地方領導對保護森林資源的重要性認識不夠,不能正確處理生態建設與經濟發展的關系,往往不惜以犧牲森林資源、破壞生態環境為代價來追求經濟的發展；二是部分林業部門不能認真履行職責,管理不嚴,森林資源保護措施流于形式。[2]

（三）林業部門內部各職能機構之間存在職責不清、權能交叉的問題,不利于形成依法打擊各種破壞森林資源的合力

目前基本上形成了這樣一種現象,每出臺一部有關林業的法規或規章,就確定一個林業行政執法機構,如木材檢查站、森林公安、林政稽查大隊等,甚至林業部門自管的機構都依法或授權享有林業行政執法權,造成林業行政執法權的不適當分散,執法權限和范圍界限不明,執法依據不統一,存在以罰代收、以罰代刑的現象,部門之間執法沖突比較嚴重。

（四）林業行政執法主體比較混亂

《行政處罰法》和《林業行政處罰程序規定》已經對林業行政執法主體作出了明確規定，主要有三類：

1、縣級以上林業行政主管部門；

2、縣級以上林業行政主管部門依法委托的組織；

3、法律、法規明確授權的組織。

由于歷史的原因，加之林業執法面廣、執法任務重的現實，雖然各省、市、自治區正在著手大量進行執法主體清理，但仍存在兩個難點問題：一是國家林業局派駐國有林區森林資源監督專員辦事機構，不能沒有林業行政執法權，但層層派駐的專員又多數屬于企業編制，不是獨立的組織；二是國有森林企業屬于企業性質，長期以來承擔著管理國有森林資源的職責，已經形成了比較健全的執法機構和強大的執法能力。但是按照《行政處罰法》的有關規定，上述兩種情況都不符合委托的條件。大量執法人員是企業編制的現狀，使得執法主體資格遭到質疑。

（五）法制觀念淡薄，違法行政

有的基層鄉鎮領導法律知識淡薄，隨意簽發采伐證，有的甚至超越權限審批采伐證，如果鄉鎮林業員不辦，就揚言攆出鄉政府。有的鄉鎮公然拒收上級安排的林業員。由于受財政核算包干體制的影響和部門直接利益的驅使，有的鄉級政府和其他行政機關也“積極插手”辦理林業案件，對當事人濫施處罰，直接侵犯了當事人的合法權益。

（六）執法程序不嚴，隨意施罰

本來，實施行政處罰有嚴格的程序規定，否則處罰無效。但目前在執法實踐中，無論是執法者，還是當事人，圖省事而輕處罰的現象時有發生，實施處罰前必須履行的告知、聽證和決定書的送達等基本程序在案卷中少有反映，多數案件沒有填發行政處罰決定書或當場處罰決定書。同時，制作法律文書也不夠嚴肅和規范。

四、推進林業行政執法的措施

針對上述林業行政執法中存在的問題，可從如下幾個方面推進林業行政執法：

（一）圍繞普法抓宣傳，增強法律意識

搞好普法宣傳是林業建設的首要環節。《森林法》作為專門法律已列入“四五”普法教育的內容，要堅持不懈地抓好林業法律法規的宣傳工作，通過廣播、電視、專題講座、墻報專欄、標語口號、印發資料等多種形式，廣泛進行林業法制的宣傳教育，真正使廣大干部群眾充分認識加強森林資源保護管理的重要性，認識林業建設對保護和改善生態環境，促進社會經濟可持續發展的重要作用，做到自覺管山護林，增強法律意識，努力形成依法治林興林的良好社會風氣和法制環境。

（二）推行林業行政主管部門內部各執法機構的集中歸并，形成立法、執法和執法監督三足鼎立的局面

簡化行政執法機構，將木材檢查、資源監督、林業工作站、野生動物保護等林業行政執法部門的職能合并，組建統一的林業行政執法機構，如組建林業執法局，實現林業任務以及一般林業行政事務與林業行政執法的徹底分離，以減少不必要的開支，集中力量，強化執法，統一執法，避免不同執法機關之間的沖突，克服相互推諉的工作作風，集中力量搞好林業行政執法工作。

（三）清理執法主體，加強執法和執法監督隊伍的建設

一是圍繞基礎抓基層，穩定執法隊伍。當前，環境和生態問題已成為世界關注的熱點。我國是一個少林國家，森林資源的基礎還很薄弱，“局部好轉、整體惡化”的生態危機仍然存在。因此，保護和發展森林資源是整個林業工作的根本。我們必須高度重視和加強森林資源保護管理的基礎建設，穩定和加強林政、森林公安、木材檢查站、林業工作站等保護管理和執法隊伍，支持他們依法行使職權，積極解決工作中的實際困難，切實加強林業行政執法隊伍的自身建設，努力提高執法水平。二是圍繞素質抓學習，提高執法水平。隨著國家法律法規的不斷健全和完善，新的形勢給林政執法提出了更為嚴格的要求。為提高林業執法水平，必須堅持不懈地學習法制理論，學習法律知識，熟悉掌握法律，準確適用林業法律法規和規章，通過不斷的學習，提高林業執法人加強林業行政執法的隊伍建設。在提高林業行政執法人員素質方面，筆者認為可以借助國家公務員制度的推行辦法，對林業執法人員通過考試擇優錄用、嚴格考核和培訓。通過公開招聘，吸收素質好，有較高文化層次的林業行政執法人員,組織所有執法人員進行執法資格考試，實行執法資格年檢制，加強執法資格的管理。對林業行政執法人員進行法律知識和業務知識的培訓，可以結合日常的行政執法知識進行不定期的現場抽查，隨時了解行政執法人員的法律知識的掌握情況和執法業務的熟悉情況，不斷提高執法人員的業務水平。同時加強對執法人員的思想和職業道德教育，增強行政執法的責任心。并嚴格按照國家規定對林業行政執法人員的晉升、獎懲制定一些管理制度和措施，使行政執法人員的年度考核與工資的晉升結合，淘汰不合格的、不適應林業行政執法要求的職業素質低的人員，建立一支清正廉潔、業務過硬的林業行政執法隊伍，為林業依法行政奠定良好的基礎。

（四）強化執法監督，建立健全執法監督機制

林業主管部門應該按照依法治林的要求，建立健全有效的制約監督機制，加大林業行政執法監督的力度，使行政權力在有效的監督之下，真正對各類社會主體執行涉及林業的法律法規、進行生態建設的監督檢查，確保嚴肅、公正的執法。為真正發揮執法監督機構的整體效能，防止林業執法監督出現空白地帶，應該將內部監督與外部監督有效地結合起來。

1、切實加強內部監督

（1）林業主管部門應該根據《行政復議法》和《林業行政執法監督辦法》等法律法規的規定，切實加強林業主管部門內部的層級監督，上級林業主管部門要依法行使對下級林業主管部門的層級監督職能，將執法監督工作逐步的制度化。

（2）完善執法監督的形式。推行林業行政執法責任制，嚴格界定林業行政執法的機構和執法人員的執法權限、執法方式和責任；健全評議考核制，不只在組織部門、人事部門等進行考核，各級人大和社會公眾也應該參與到考核中；推廣行政執行公示制，將林業行政執法的職責、程序辦案期限等向社會公開明示，進一步規范執法行為；建立錯案追究制度和侵權賠償責任制度，在林業行政主管部門及其執法機構的內部加強監督，達到自我約束和制約的目的。同時健全林業行政處罰重大案件的備案制度，這一制度可以將林業行政執法部門作出的重大行政執法行為及時置于上級行政機關的層級監督之下，更好的健全行政執法的內部監督。

2、充分發揮外部監督的作用

（1）強化林業行政審批公開制度，以加強對審批的監管。可以推廣海南省林業局的做法，開辦“政務公開辦證服務大廳”，將需要辦理審批的林業證件全部集中在大廳公開辦理。及時公開行政審批項目的名稱、依據、條件、程序和時限等，制定政務公開工作規則，在大廳里建立直接辦理制、窗口服務制、社會服務承諾制等工作制度，嚴格執行向全社會承諾的收費標準、辦理時限等各項服務內容。同時還應逐步實現網上統一審批，簡化行政審批的繁雜手續，提高審批效率，增加林業行政審批的公正性和透明度，更好地規范行政審批。

（2）加強各級黨委、人大、新聞輿論監督與群眾監督。各級林業主管部門要定期向當地黨委、人大、政府匯報林業執法的情況以利于執法監督。新聞媒體也應主動地通報林業行政執法的情況并進行跟蹤調查，對執法中的問題及時曝光，并進行限期整改，這樣同時也利于及時查處新聞媒體披露的林業案件。由于林業的案件本身固有的普遍性、分散性和隱蔽性的特點，打擊破壞森林資源犯罪行為的大多數案件都是由群眾采取不同方式舉報的，因此應向社會公開林業主管部門的監督舉報電話，以利于群眾的舉報監督。同時對舉報人員進行物質方面的獎勵，充分調動起群眾保護森林資源的積極性。