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摘要：中國是實行戶籍制度最早的國家之一，本文追溯了三國至唐宋時代的戶籍治安管理制度，旨在使當代讀者明確，中國戶籍治安管理制度，是隨著社會的發展、歷代管理制度的演變而承襲發展起來的。

關鍵詞：戶籍；治安；制度；溯源

中國古代戶籍制度和現代戶籍制度從本質上講沒有什么區別，它們都是為維護國家統治秩序和社會治安服務的。然而，恩格斯指出：“社會制度中的任何變化，所有制關系中的每一次變革，都是同舊的所有制關系不再相適應的新生產力發展的必然結果。”古代社會，生產力低下，小的、供個人使用的勞動工具，保守的生產技術基礎和小生產方式居于主導地位；商品經濟極不發達。自然經濟是社會的基礎等，與這種封閉性的經濟結構相適應。古代社會的政權都是高高地凌駕于整個社會之上的強權政體，帶有極大的專制性、野蠻性和隨意性。

然而，封建社會的社會分工不發達，不僅表現在經濟領域，同時也表現在上層建筑方面，國家對社會的管理相對說來要簡單得多，某一機構往往同時兼有多種職能。例如，不設置履行警察職能的專門的戶籍管理和治安管理機構，在當時來說并不奇怪。下面，追溯三國到宋朝的基層治安機構和戶籍制席的原形史略，可以見得它們是集多種職能于一身的。

三國至隋的基層治安組織概況

公元220年，(黃初元年)，到公元581年(開皇元年)，中國歷史繼東漢末年激烈的兼并戰爭之后，進入了封建割據對峙的三國兩晉南北朝時期。這一時期，是中國封建法律制度長足發展的時期。三國兩晉南北朝各王朝統治者，為了鞏固政權、壯大力量，在動亂中求得生存和發展，立法、行政、司法都進行了編集工作。

當時社會分工的不發達，不僅表現在經濟領域，同時也表現在上層建筑方面，如戶籍管理的機構往往同時兼有治安、行政，司法等多種職能。因而，三國時代不設置履行警察職能的專門的戶籍管理和治安管理機構，而設置了基層戶籍治安機構。其概況是這樣的：縣以下的基層組織，均沿襲漢制為鄉、亭、里三級機構。

所謂鄉，為縣以下的行政組織，設有三老，掌教化，地位最尊，固定人員。設有秩，只在人口較多，面積較大，事務較繁之鄉設置，鄉戶五千戶置之，為不固定人員，由郡委任，其地位較高。設有夫，由縣委任，地位較低。與有秩職任相同，即聽訟、收賦稅。游徼，系在鄉里捕盜賊，為治安工作人員。所謂亭，不是行政組織。是在縣尉的指揮下專管治安的機構，設亭長或亭侯以禁盜賊。所謂里，其組織是：百家為里，里有里魁，掌理百家事務，里以下為什伍。

史至晉代，268年(泰始四年)，縣以下鄉的基層組織為里。五百戶以上置一鄉；三千戶以上置二鄉；五千戶以上置三鄉；萬戶以上置四鄉。那么宋制，以五家為伍，伍長主之；二伍為什，什長主之；士什為里，里魁主之；十里為亭，亭長主之。十亭為鄉，有鄉佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齊、梁、陳各代，并沿宋制。所以終南朝之世，其基層組織，皆如秦漢。到了隋代，公元581年(開皇元年)，縣以下的基層組織，令五家為保，五保為間，四間為族，置保正、閭正、族正等職。

唐代戶口登記與核查制度

唐初統治者親身經歷了農民起義迅速推翻隋王朝的過程，嚴峻的現實使他們認識到：隨末法濫刑酷，是招致民變的重要原因之一。因此，他們十分重視建立和完善法制。

《大唐六典》是以唐朝現行各部門機關按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理體制、機構組織、職權、官員品級、編制員額、考課以及相關制度等方面都有明確規定。唐律是我國封建社會鼎盛時期的產物，它所確認的規范完備周詳，涉及到經濟基礎和上層建筑的兩個方面，將秦、漢以來占統治地位的法律思想和行之有效的立法、司法經驗加以制度化、法律化，使之更切合于地主階級的利益和封建專制主義中央集權制度的需要，成為一部具有代表性的完備的封建律典。

唐朝的戶口登記與戶籍核查制度也達到了頂峰。漢末以來。州、郡、縣三級制，地方機構龐大，州郡體制混亂，出現“地無百里，數縣并置；或數不滿干，二郡分領”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，開皇三年(583)，根據“存要去閑，并小為大”的原則，合并一些州郡，取消郡一級建制，改為州縣二級制。

唐代為了不斷完善戶籍治安基層組織，把縣以下的基層組織改為鄉、里兩級。所謂鄉一級是虛設的組織。所謂里一級是實際行使基層政權的單位。唐代規定：百戶為里，設里正；五里為鄉，設耆老。所謂五里官，指的是五個里正。他們是鄉中實際掌權者。所以，被看作是一鄉中的貴重人物。擔任里正者須具備一定條件。唐政府規定，里正系選勛官六品以下和富戶白丁清平強干者充當。此后才為人們不愿干的一種差役。里正的職責?！罢瓢幢葢艨?，課植農桑，檢察非違，催驅賦役?！彼^按批戶口，就是查核戶口，加強對人民的控制。

唐代的戶籍管理制度很嚴密。因為戶籍不僅關系到治安，而且還直接關系到均田制下居民的受田數額和國家的賦役征發。唐《戶令》規定：“諸戶籍三年一制。起正月上旬，縣司責手實、計帳，赴州依式勘造。鄉別為卷，總三通，其縫皆注州縣(某鄉)某年籍。州名用州印，縣名用縣印。三日內訖，并裝璜。一通送尚書省，州縣各留一通?！贬專簯袅钪忻鞔_規定戶籍編造的時間是每三年一次，負責編定的衙門是州，戶籍的編排是以鄉為單位，編好以后，繕寫一式三份，州、縣各留一份，報送尚書省一份。

那么，州衙門是依據什么來編定戶籍呢?依據就是令所屬各縣報送手實和計帳。手實和計帳是編造戶籍的依據。而里正在編造戶籍工作中的職責就是收手實，造籍書。《新唐書·食貨志》：“里有手實，歲終，具民之年與地之闊狹為鄉帳。”手實是牒狀一類的文書，用于下上?！稇袅睢分兴傅氖謱?，是民戶申報戶口的文書。元稹在《同州奏均田狀》中把民戶申報手實，稱之為“自通手實狀”。

而申報戶口手實有如此規定：1、民戶在申報手實時要注明戶主，并且都要以戶主的名義呈報。確定民戶的戶主，是編造戶籍的一項重要內容。所以，準當戶主，關系到受田數額與課役的征免。2、手實的主要內容為家口、年齡、田地。唐代的戶籍特別重視人口和年狀，在編造計帳之前，還要對手實中的人口年狀“團貌”核實。田地是受還土地的依據，也得開列清楚。至于居宅等資料，不在戶籍上登載，只是作為評定戶等的依據。3、戶主在手實上要保證內容屬實。出土的貞觀、載初年間的手實，末尾大都寫有保證詞：“若后虛妄，求受重罪”，“如后有人糾告。隱漏一口。求受違敕之罪”之類。這反映唐政府有允許糾告手實不實者的規定。

所謂計帳，每年底，里正根據手實中居民自報的年齡及田地面積，編成簿冊，名為計帳。計帳每年一造，造時要進行“團貌”。其辦法如延載元年(694)敕文所說：“諸戶，口計年，將人丁、老疾、應免課役及給侍者，皆縣親貌形狀，以為定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，聽隨時貌定，以付手實”。

戶的評定是編造戶籍的一項重要工作。編造戶籍，還在戶籍中注明戶等。唐代戶等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代戶等評定的標準，是根據財產、丁口兩項標準來譜寫的。由縣令與城鄉父老一起評定，再由縣司制成九等定簿。上報于州，經州司復核認可，注明在翌年編造的一式三份的戶籍簿上。評定戶等時間，據《唐六典‘尚書戶部》規定：“每定戶以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。與編造戶籍的時間一樣，也是三年一次。不過，評定戶等要比編造戶籍早一年。

所謂課戶，戶籍簿中還要注明是否課戶。《通典·食貨志》中的“丁中”條，引武德七年(624年)令：“男女始生為黃，四歲為小，十六歲為中，二十一為丁，六十為老?！睋撜n役的丁口為課丁。凡戶內有課口者，稱為課戶。

所以戶籍薄就是根據手實、計帳、戶等定簿而制成的。其內容首列戶主姓名，次列男女人口，姓名，年齡，與戶主關系，各男口下，注明是丁，還是中、小、黃。各女口下，注明是丁妻，還是寡妻妾。在戶主名下注明戶等，是否課戶，及現時是否在負擔課役。丁口項目之下，還載明應受田若干。在實行均田制期間，更詳細載明應受田若干，已受田若干，其中口分、永業、院宅各若干。

里正，有調查了解本里戶口變動情況并向上級申報的責任。在戶籍工作中要嚴格遵守下述規定：

首先是嚴禁漏報戶口。凡漏報戶口(脫戶)者，家長，徒三年；脫產及虛報年齡，以逃避課役的，徒一至三年。里正和州縣長官也依所轄地區脫漏戶口的多少，處以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脫漏戶口以牟取私利的，以枉法論，處徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合戶”。應該負擔課役的丁口，如果利用疏遠的親屬關系，把戶口報入免役戶中云，以逃避課役，犯者處徒刑二年。沒有課役負擔的人，為了“資蔭贖罪”而相冒合戶的，其情況比逃避課役為輕，但也要減二等論罪。里正以上的主管官吏知情不報者與同罪。三是限制析戶分居。由于財產和丁口的多少，是決定戶等高低的標準，人們就用分戶異居的辦法來分散財產和丁口，以降低戶等，減輕課役的負擔。

其次唐政府對分戶有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孫“別籍異財”者，處徒刑三年。但對于要求分戶而自愿不降低戶等的，政府可以允許，因為這樣不影響國家稅收。二是政府對于遵守法令不分戶的則給予一些優待：天寶元年(742)，唐玄宗敕令州縣查勘，一家有十丁以上，允許免除兩丁徭役，五丁以上允許免一丁徭役。

第三是唐代臨時戶口和外出人員報告制度：一是唐代在里中推行鄰保制度。規定“四家為鄰，四鄰為保”。平常有遠客來止宿，以及保內有人外出，必須告訴保長。二是里正對于要求離開本鄉外出的人，有責任根據民司的規定進行調查。按規定離鄉外出，必須申請過所(通行憑證)，并且有嚴格的審批手續，須要通過里正及有關人員進行調查。里正，調查的內容包括外出人的戶等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其戶，驢馬及奴婢的來源等幾個方面。關鍵在于戶口的閱實和賦稅是否有人代為承擔。調查清楚之后，就調查的內容開具證明申報上級官司，官司再根據調查證明的情況進行審批，然后決定是否給予過所。

宋代戶籍治安的保甲制度

唐末黃巢領導的農民大起義，沉重地打擊唐王朝的統治。各地藩鎮勢力趁機擴張地盤，攻伐稱雄，在黃河流域相繼出現了“五代”；在長江流域和長江以南的地區，先后建立了10個封建割據政權。公元960年，掌握后周軍政大權的趙匡胤，通過兵變奪取了后周政權，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的統治者，憑借軍事實力，對各割據政權采取了各個擊破的策略，經過20年的戰爭，基本上結束了中國歷史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面臨削弱割據勢力，鞏固國家統一，恢復社會安定，重建封建經濟等等一系列問題。進而“強干弱枝”，達到集權中央的對策。

王安石創立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期鄉、里的基層戶籍治安組織。

保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的內涵，它既有連坐相保的檢察作用，也包括兵農結合的抽丁、訓練的軍事職能。而后世統治者所實行的保甲制度，往往只有“連坐相保”的作用。這樣的保甲，并不始于王安石，實始于商鞅的什伍連坐，只是當沒有保甲之名罷了。

保甲法是王安石變法的內容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的鄉里組織。王安石之所以要以保甲制度來取代鄉里組織，其用意是：

一是以職役管理鄉里行政的制度，以至于整個役政有很大的弊病，須要改進。北宋規定，九等民戶中，下五等戶一律免役。但大地主、官僚都有免役特權，考中進士的人家，在衙門中有職務的人家，就連太常寺的樂工之類也都有免役特權。此外、僧、道、女戶、單丁以及城市中的市民和商賈都可以免役。這樣一來，各種差役部落在地主階級的中下層和比較富裕的白農身上了。在各種名目的差役中，負擔最重的衙役，他所押送的官物或看守的倉庫，遇有喪耗損失，必須照數賠償，常因此破產。其次是里正，如遇鄉里有無力納稅的，或稅戶逃亡，他們都得選墊付或代為交納，常因此傾家蕩產。這個役法上的弊病，王安石另用免役法來糾正。一年輪換一次。應役期內，免納役錢十五貫。壯丁由不納役錢的下等戶充當。

二是為了強化治安鞏固封建秩序的需要。為了鎮壓盜賊，鞏固封建秩序，王安石的對策是把民戶編組起來，使之連坐相保。他認為，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，則亦所以使民不散也，則奸究固宜少”。

三是打算通過保甲的教練，把募兵制過渡到征兵制。他的理想是恢復前代實行過的兵民不分離的征兵制度。不論是民兵還是此后應征入伍的的士兵，完全不該再在他們的臉面或手臂上刺字，而應用禮儀來教育他們，使他們知道自重，以革除長期以來募兵的“無賴奸滑”的積習，以提高軍隊的素質。

四是征兵制到募兵制的逐步過渡，可以為國家節省大量的軍費開支。

從以上情況看來，王安石制定基層治安制度保甲法的用意，除了有鎮壓盜賊，強化封建統治之外，還是包含有節省養兵耗費，革除募兵積弊，使全國壯丁之半都練習戰陣，以擴大戰士數量，這對抗御外敵、改變北宋積弱狀態等，是具有積極意義的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以實施的。

但是，元祜時期保甲制度變革了。元豐八年(1085)三月，神宗逝世，其子哲宗繼位時，不滿10歲，由神宗之母宣仁太后以太皇太后的身分垂簾聽政，執掌朝政。她是宮庭內部反對新法的主要人物。執政后首先把司馬光、呂公著等保守派元老大臣召回京師，命他們“以復祖宗法度為先務?！庇谑牵逶滤抉R光入朝，任門下侍郎，七月呂公著被任命為尚書左丞，追隨司馬光的王巖叟被任命為御史。在神宗去世的當年四月，尚未入朝的司馬光就上疏，乞罷保甲，力主恢復弓手、壯丁、耆老之制，并竭力主張先行廢除對于保下的集訓制度的一團教。保守派指責保甲法的缺點，目的是要廢止它。所以在宣仁太后執政時期，各路保甲，多停頓不辦，就連過去的防盜職能也不再多所過問，所以這時期是保甲法的廢棄時期。

以上追溯了三國至宋朝的基層治安機構和戶籍制度的原形史略，可以見得，那時的基層治安組織是集多種職能于一身的。封建社會的國家，對社會管理的基層戶籍治安機構，同時兼有戶政、治安、行政、司法等多種職能。這正如恩格斯所指出的那樣，社會制度中的任何變化，所有制關系中的每一次變革，都是同舊的所有制關系不再相適應的新生產力發展的必然結果。