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中國是外國采取反傾銷措施的最大受害國。1979年以來，我國企業被外國提起的反傾銷指控多達400起，是世界上遭受反傾銷指控最多的國家，造成我國出口的直接經濟損失超出100億美元。外經貿部條法司司長張玉卿在第9次中美商事法律研討會上指出，我國遭受如此之多的反傾銷指控，最主要的原因是許多國家將我國視為“非市場經濟國家(non-marketeconomiccountry)”，在認定出口商品的正常價值時采取“替代國(subrogatecountry)”制度，其結果往往是導致認定傾銷的成立和確定較高的傾銷幅度。[1]很多學者曾樂觀地認為，中國加入WTO可以改變外國在反傾銷領域對我國實施替代國制度。今天，中國已然成為WTO的成員國，但各國依然對我國適用替代國制度，且有愈演愈烈之勢。因此，重新審視替代國制度，尋找現實的應對之策，成為我國面臨的一個重要問題。

一、替代國制度——入世后的中國仍需面對的規則

在艱難的入世談判中，中國作出了一個現實的選擇——同意其他締約國在中國加入WTO后的一段時間內繼續對中國受控傾銷產品適用替代國制度。中國入世議定書第15條特別對確定補貼和傾銷時的價格可比性作出了規定：GATF1994第6條、《關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協定》（《反傾銷協定》）以及《SCM協定》應適用于涉及原產于中國的進口產品進入WTO成員的程序，并符合下列規定：

“(a)根據GATT1994第6條和《反傾銷協定》確定價格可比性時，該WTO進口成員應依據下列規則，使用接受調查產業的中國價格或成本，或者使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法：(i)如受調查的生產者能夠明確證明，生產該同類產品的產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應使用受調查產業的中國價格或成本；(ii)如受調查的生產者不能明確證明生產該同類產品的產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。”

“(d)一旦中國根據該WTO進口成員的國內法證實其是一個市場經濟體，則(a)項的規定即應終止，但截至加入之日，該WTO進口成員的國內法中須包括有關市場經濟標準。此外，如中國根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件，則(a)項中的非市場經濟條款不得再對該部門或產業適用。”

從上述規定可以看出，(a)款和(d)款規定了“非市場經濟推定原則”，即WTO進口成員在對中國產品進行反傾銷調查時，首先推定受調查的生產者生產的同類產品不具備市場經濟條件，除非受調查的生產者或中國政府能夠明確作出相反的證明。如果受調查的生產者或中國政府不能明確證明生產該同類產品的產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則WTO進口成員可以不用中國國內價格或成本作為確定正常價值或傾銷幅度的可比價格。議定書在此并未規定不用中國國內價格或成本作為確定正常價值或傾銷幅度的可比價格時以何種方法確定可比價格，但可想而知，不用出口國——中國的國內價格作為可比性價格，則只能以其他國家的國內價格或成本作為可比價格，這正是各WTO進口成員的“替代國”制度。

二、替代國制度的國際法依據

替代國制度之所以能在國際反傾銷訴訟中頻繁地應用，并不是毫無根據的。GATT及WTO的有關規定是替代國制度的國際法依據。

關貿總協定第6條要求用來確定正常價值的出口國國內市場價格和其向第三國出口價格必須是正常貿易過程中發生的，而在非市場經濟條件下的上述價格以及生產受訴傾銷產品的各生產要素的價格都不是在正常貿易過程中發生的，因而這類國家的價格和成本資料是不可靠的，不能被用來計算受訴產品的正常價值。在GATT附錄9中對該協定第6條第1款的解釋指出：應當承認，遇有從一個其貿易全由或大體上由國家壟斷，并由國家固定國內價格的國家進口貨物，在為第1款目的確定可比價格時，會有特殊困難，在這種情況下，進口締約方會覺得必須考慮這種可能性，即嚴格與該國國內價格作比較，常常并不合適。按此規定，GATT把“全部或大體上全部由國家壟斷貿易并由國家規定國內價格的國家”視為“非市場經濟國家”。此規定雖然含糊其辭，但原則上也確認了非市場經濟國家的國內價格不能作為與其出口價格相比較的基礎。但究竟如何比較以確定是否存在傾銷，GATT并沒有明確回答。但言外之意，是允許進口締約國采用其它方法來確定正常價值的。[2]WTO反傾銷守則在第2條第7款重申：“本條不損害GATT1994附件1中對第6條第1款的第2項補充規定，但在1979年東京回合所達成的《反補貼守則》第15條專門就國家控制貿易國家出口產品的傾銷和補貼問題作了規定。該條第2款規定，在受訴產品的出口國為國家控制貿易國家的情況下，為計算傾銷幅度的目的，可以將進口國以外的其他國家的同類產品的實際銷售價格或構成價值來與出口價格進行比較；第3條款規定，如果根據第二款不能得出一個充分的可比價格，還可采用經過合理調整的進口國國內市場價格來與出口價格進行比較。

盡管WTO體系承認了替代國制度的法律地位，但這并不意味著替代國制度就是一項完全合理的制度。各國學者從各個角度對此進行了批判，如認為替代國制度違背了法律的可預見原則；各國價格水平的簡單類比會導致極大的不合理和不公平以及替代國選擇的隨意性等。無論是對反傾銷起訴國還是被訴國來說，替代國制度并非一種理想的制度。然而，作為一種制度設計，替代國制度在理論上有其合理性，在實踐中已為世界上多數國家所承認并施行。因此，對替代國制度不能一味簡單地、情緒化地批判，在當前階段，加強對替代國制度的研究，使我國在入世后能夠更有效地應對國外的反傾銷指控，才是一種理性的態度。

三、替代國制度在各國的法律依據

在WTO法律體系中，替代國制度的法律地位得到確立。以此為依據，世界各國紛紛在其國內法中將此項制度加以明確規定。替代國制度主要涉及非市場經濟的界定、替代國的選擇標準、替代國價格的確定方法和計算方法等問題，各國的規定在形式和內容上各有特色。下面主要介紹美國和歐盟的替代國制度。

在美國，首次引入“非市場經濟”概念的是1988年綜合貿易與競爭法，該法明文規定“非市場經濟國家”是指不以成本或價格結構的市場原則運轉的產品在國內的銷售不反映產品的公平價值的國家。非市場經濟國家由商務部確定。由于這個定義比較抽象，實踐中一般從以下因素來認定：該國貨幣的可兌換性；對勞工與雇主之間可自由議定工資率的允許程度；對外國公司開辦企業或進行其他投資的允許程度；生產的政府控制或政府所有程度；對資源配置以及在企業價格、產量決策的政府控制程度；還應考慮的其他因素。值得注意的是，在這里并沒有窮盡列舉對于確定是否是市場經濟國家的所有標準，美國商務部可以隨意以“還應考慮的其他因素”確定一國為“非市場經濟國家”，更何況即便是前面所列的五項標準本身也具有很大的不確定性，這里的“可兌換性”、“程度”都是很模糊的認定標準。由此可見，美國商務部在“非市場經濟國家”的認定上具有極大的自由裁量權。

在替代國的選擇上，美國商務部主要考慮的是替代國與受控傾銷的非市場經濟國家經濟發展水平的相當性。《1988年綜合貿易和競爭法》確定了選擇一個或幾個市場經濟國家的標準主要是：(1)經濟發展水平與受控傾銷的非市場經濟國家相當；(2)該國是“可比產品的重要生產者。”

在替代國價格的確定方法和計算方法上，美國《1988年綜合貿易和競爭法》改變了《1979年貿易協定法》的做法，該法規定，如果受訴傾銷產品來自某一非市場經濟國家，商務部根據現有資料不可能采取與自市場經濟國家進口產品同樣的方法確定其外國市場價值，那么，商業部將基于“在生產該產品中所使用的生產要素”來計算該產品的外國市場價值。這就是美國現行反傾銷法中確定自非市場經濟國家進口產品外國市場價值的主要方法——“生產要素價值方法”。其計算方法是：以非市場經濟國家生產受訴傾銷產品所投入的各生產要素分別乘以一個或幾個市場經濟國家各該生產要素的價格，然后相加，所得之和再加上一般費用、利潤以及集裝箱、包裝及其他費用等即為受訴產品的外國市場價值。這些生產要素包括但不限于：所需勞動工時、所用原料數量、所耗能源及其他設備數量、包括折舊費在內的代表資本成本等。[3](PP139～141)雖然美國在其新貿易法中修改了非市場經濟國家公平價值確定的適用標準，即在形式上取消了“替代國”原則，只適用結構價格的方法。但這種生產要素原則仍需要用一個或幾個同被調查的非市場經濟國家經濟發展水平可比的市場經濟國家的價格來計算，因而，實際上并沒有擺脫“替代國”的影子。

值得注意的是，在美國反傾銷實踐中，當采用“生產要素價值方法”時，非市場經濟國家的某些生產要素的實際購買價格如果被認為是由市場機制決定的，那么，還是可能被接受作為計算自該國進口受訴傾銷產品外國市場價值的依據的。

1998年4月27日，歐盟對原第514/94號條例作了修改，通過了第905/98號條例，把中國從非市場經濟國家名單中刪除，也就是所謂的“歐盟對華反傾銷市場地位問題的修正案”。根據修正案的規定，中國名義上不再是非市場經濟國家，在某些反傾銷案件中可以采用中國本國的正常價值，但需要由中國企業提出請求，并提供充分材料證明符合5條市場經濟的標準。所謂5條市場經濟的標準包括：(1)企業應根據市場的供求關系決定其價格和成本，不受國家干預；(2)企業必須實行國際標準化的財會制度；(3)在向市場經濟轉變中企業的生產成本和財務狀況應無重大異變；(4)應由破產法和其他相應的法律保障企業的法律地位和穩定經營；(5)外匯兌換應由市場調節兌換率。在反傾銷案件中歐盟委員會享有很大的自由裁量權，如其認為不符合5條市場經濟標準，仍將采用類比國的方法。由此可見，歐盟外長理事會將中國從反傾銷政策中的“非市場經濟國家”名單中去除，并非意味著今后涉及中國產品的反傾銷案都按市場經濟國家處理，而是采取一事一議的解決方式，中國必須提交充分的能說明自己產品是按市場經濟方式運作的證據，才能獲得以本國產品價格為參照的資格，實際加大了產業應訴反傾銷的難度。歐盟改變中國的非市場經濟地位，主要還是一種法律形式上或名義上的變化。此舉的象征意義多于實際意義。

按照歐盟反傾銷條例第2條第(5)款的規定，依替代國制度確定自非市場經濟國家進口產品的受訴傾銷產品的正常價值需要經過以下三個步驟：

第一步，選擇一個市場經濟國家作為替代國。與美國反傾銷法不同，歐盟反傾銷條例不要求歐盟委員會在選擇替代國時考慮替代國的經濟發展水平與受控傾銷的非市場經濟國家是否相當。在反傾銷實踐中，歐盟委員會在選擇替代國時，主要考慮以下幾點因素：替代國同類產品的存在；替代國同類產品的生產工序、技術標準、生產規模和產品質量的相似性；替代國價格水平的可靠性；執法的方便；替代國的生產商是否愿意或被允許為調查提供合作。

第二步，按一定的方法計算出替代國價格。這些方法包括：(1)按替代國的國內市場價格計算；(2)按替代國向第三國出口的價格計算；(3)按替代國同類產品的構成價值計算；(4)在例外情況下，可以以歐盟作為替代國，使用”經過合理調整的歐盟同類產品實際支付或應付的價格”確定替代國價格，但不包括歐盟同類產品的構成價值。

第三步，根據產品銷售條件或物理特征的差別對替代國價格作必要的調整。

如今，不但大多數西方發達國家的反傾銷法中規定了替代國制度，許多發展中國家的反傾銷法中也有替代國制度的規定，如韓國、印度、泰國等。替代國制度巳成為世界各國，無論是發達國家還是發展中國家，在反傾銷領域對待非市場經濟國家的普遍做法。

四、中國對替代國制度應采取的對策

可以預見，在未來發生的許多與我國受控產品有關的反傾銷案件中，在很多情況下必然會涉及其他國家對我國適用替代國制度來確定是否存在傾銷和傾銷幅度。解決替代國問題的關鍵是要解決在世界經濟體制中的“非市場經濟地位”。因為根據入世議定書的規定，“一旦中國根據該WTO進口成員的國內法證實其是一個市場經濟體，則(a)項的規定即應終止”。我們從上文對替代國適用條件的分析可以看到，有關國家對“市場經濟”的認定標準都近乎苛刻，很多標準都給主管當局以很大的自由裁量權。因此，中國要證明其為“市場經濟體”是很難的。然而，一方面，中國可以通過政府磋商的方式，要求有關國家降低其有關國內法對“市場經濟體”的認定標準；另一方面，因為入世議定書要求“截至加入之日，該WTO進口成員的國內法中需包含有關市場經濟的標準”，中國今后在進一步深化經濟體制改革的同時就不能不參照有關國家國內法中的“市場經濟”的認定標準，不能一味地強調“中國特色”。20多年來，我國的市場經濟體制改革卓有成效，我國在很多方面，如貨幣兌換、外企準入等從立法到實踐已基本符合WTO的要求；勞動工資、生產資料來源、資源流動配置等方面，在私營企業、股份制企業、中外合資企業已完全符合市場經濟國的條件；政府對生產資料控制、資源配置以及對企業工人工資、產品價格、產量決定權的控制，目前也只限于部分國有企業。[4]我國在加快經濟體制改革的同時應加強對外的宣傳力度。只有這樣，才能盡快從根本上解決“替代國”問題。

從務實的角度看，希望各國徹底取消替代國制度是不切實際的，如果我國產品一旦被控傾銷，他國就很可能適用替代國制度。我們除了對之進行合理有度的批判外，更需要努力探尋能夠應對它的良方。這需要我們做到認真預防、積極應訴。

（一）預防

我國商品的低價傾銷是反傾銷案產生的根源。我國出口企業不重視國際市場調研，對各種價格水平差異缺乏了解，出口報價心中無數，導致低價出口。為此，企業在確定出口價格之前應進行合理的價格分析，在這方面，應充分發揮進出口商會的作用。進出口商會應幫助企業搜集、整理產品進口國有關傾銷的法律；取得“市場經濟國家”地位或個別對待的條件；進口國相關產業的產品價格、市場份額、生產數量、產品利潤以及產業工人的就業狀況；可能被各方都接受的可作為候選替代國的國家產品性質、價格水平和生產成本等，從而對是否會發生反傾銷調查的可能性進行風險評估。[6](P122)

除此之外，實施市場多元化戰略，盡快改變市場過于集中的狀況，對于減少反傾銷訴訟，也是非常現實和必要的。

（二）應訴

1.積極提出有關“市場經濟條件”的抗辯，避免替代國制度的適用。根據入世議定書第15條，“如受調查的生產者能夠證明，生產該同類產品的產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應使用受調查產業的中國價格或成本”。據此，我國產品被控傾銷時，企業生產者只要據理力爭，提出該產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則可以有效避免他國主管當局在確定是否存在傾銷和傾銷幅度時，適用替代國制度。

2.慎重選擇替代國進行抗辯，在替代國制度的適用上掌握主動權。替代國的選擇極為關鍵。選擇什么樣的國家作為替代國對案件的結果有著決定性的影響。歐盟和美國經常選擇經濟發展水平高于我國幾倍甚至幾十倍的國家作為我國出口產品的“替代國”。因此，我國應訴企業在綜合考慮各種因素后，慎重選擇與我國應訴產品情況最相類似的國家作為候選“替代國”依法進行抗辯，對此，我國已有成功的先例。在不能有效避免其他WTO進口成員對我國適用替代國制度的情況下，我國出口廠商在反傾銷訴訟中應積極提出有利的替代國，并提供該國的有關價格和成本資料以證明：生產規模和生產技術的相似性；由于替代國國內市場存在著有效的競爭或價格機制，其國內價格水平并無不合理之處；替代國對國內工業的保護水平較低，原告所提出的替代國的資料并不充分；等等。