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摘要：當前中國正致力于維護和完善多邊經濟治理機制，CPTPP等一系列國際經貿準則對國有企業提出新的要求，必須深刻把握在嚴峻挑戰下做好改革的規律性認識，對標國際經貿準則持續深化分類改革，打造公開透明的國有企業，以應對高標準國際經貿規則帶來的挑戰。

關鍵詞：競爭中性；國有民營；公開透明

自由貿易區成為“雙循環”重要一環

面對全球區域經濟加速調整，中國正全面深化對外開放，正式加入區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP），成功簽署《中歐全面投資協定》（CAI），研究加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），積極參與全球經濟治理。1.對外開放力度不斷加大“十三五”以來，中國先后新簽自貿協定12個、涉及國家和地區22個，在投資準入、金融支撐、減稅降費、人員流動等方面的自由化明顯提升。截至2020年末，中國累計已簽署自貿協定19個、涉及國家和地區28個，另有與韓國、瑞士等多個談判有序開展。2020年，由中國等15國參與的RCEP正式簽署，成為全球最大自貿區，涵蓋人口23億，GDP總額超過25萬億美元，貿易總量占全球25%，開放至少100個領域的市場，除柬埔寨、老撾及緬甸享有特殊待遇，其余成員國65%貨物享受零關稅。至此，中國—東盟自貿區實現由“10+1”向RCEP“10+5”升級，也首次實現了中國與日本的關稅減讓。2.自貿協定為經濟注入活力簽訂經濟合作協定（EPA）的帶動效應顯著，截至2020年，中國與已簽協定EPA伙伴之間的貿易總額占全部對外貿易的45.8%，較2015年提高7.3個百分點。按可比法計算，“十三五”期間,中國與已簽協定EPA伙伴累計貿易增長32.3%，較其他國家地區高2.3個百分點。區域經濟一體化步伐正逐步加快，如RCEP采用“原產地累計規則”，明確域內各國累計適用性條件，并以“棘輪規則”規定了負面清單只能更加開放、不再回頭。中歐雙邊投資協定（CAI）的簽訂則全面提升雙方在制造業、服務業及可再生能源等諸領域的開放程度，為未來中歐自由貿易奠定了基礎。3.積極參與全球經貿規則制定以WTO為代表的多邊貿易體系框架，受制于非歧視規則，協調難度較高，而以自貿協定為代表的區域貿易協定則快速發展。中央適時提出實施自貿區提升戰略，是適應新一輪全球化的客觀要求，是全面深化改革、構建全面開放新體制的必然選擇，是中國積極運籌對外關系、實現對外戰略目標的重要手段。在亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議明確表示，中國將積極考慮加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。未來的中國將深度參與全球經濟治理體系改革，深度融入國際大循環之中。

國有企業成為經貿談判關鍵話題

《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、歐盟-加拿大《綜合性經濟貿易協定》（CETA）和《歐盟-越南貿易協定》（EVFTA）等經貿規則，都將國企業獨立成章，足見對該問題的重視，對國有企業改革提出新的挑戰。1.競爭中性原則下的國有企業安排以TPP及CPTPP等為代表的國際經貿準則，其核心源于競爭中性原則，致力于打造公平競爭的營商環境，如澳大利亞在20世紀90年代提出消除政府企業造成的資源配置扭曲。OECD國家也就稅收、債務、監管、回報率等方面提出指導性建議。美國主導的TPP首次將國有企業條款單獨成章，形成具有執行力的規范體系。日本主導的CPTPP大體延續TPP規則，并完整繼承國有企業章節，從所有權、控制權及任命權三方面定義國有企業，約定了連續三個財年的收入到達2億特別提款權（SDRs）的國有企業準則，明確消除包括非歧視待遇、非商業援助及透明度等不利影響，并就包括持股比例、特殊股份、投票權、董事會成員及財務信息等提出透明度要求。2.國有企業對外貿易與投資或受影響競爭中性原則，旨在限制政府補貼國有企業和干預市場的行為，對全球貿易規則啟到示范作用。在對外貿易方面，中國大型國有企業除商業屬性外，往往肩負社會屬性，一定程度享受優惠貸款、減免債務等援助行為，部分還具有壟斷優勢，出口貨物或服務一旦價格較低，則易受雙反調查。同時，包括日本、馬來西亞、澳大利亞等是中國重要貿易伙伴，CPTPP域內受惠于關稅減免及原產地規則等影響，成員國貿易往來加大，貿易轉移效應會產生一定消極影響。在對外投資方面，雖在國有企業章節未有明確限制，但多項條款中都加大了投資者進入東道國的投資壁壘，國有企業或因信息披露程度低和補貼政策不透明等問題，易遭到他國的外資國家安全審查，增加海外投資的難度。3.客觀看待國際經貿規則有觀點認為，國有企業規則的提出是圍堵中國之舉，也是中國加入CPTPP的難點之一。當今世界聯系愈加緊密，各國的國有企業深度參與國際貿易與對外投資，確有利用各類非公平手段獲利的案例。首先，國有企業相關條款是各方談判妥協的結果，在國有企業問題上也給予相關優惠政策，并設置了至少5年的過渡期限，漸進式推進市場化改革。其次，其所倡導的競爭中立并非一味排斥國有企業，或減少國有股份占比，而是要求國有企業以公開透明的方式開展競爭。此外，競爭理念貫穿于中國社會主義市場化經濟體制改革及國有企業改革，中國正積極考慮加入CPTPP，國有企業并不是談判障礙，加入CPTPP等自貿協定的外部壓力可以轉化為深化改革的動力。

國外國企改革經驗

日本、新加坡、越南、馬來西亞等CPTPP成員，國有企業亦為其國民經濟的重要組成部分，通過產權改革、經營優化與對外開放，實現效率提升。1.淡馬錫式“國有民營”模式新加坡作為第三個批準CPTPP的國家，其淡馬錫運營模式一直是國有企業治理典。淡馬錫涉及各產業領域，主導國民經濟命脈。政府通過成立淡馬錫等投資控股公司并確保大股東地位，極少介入經營管理，完全遵循市場化開展商業運作，僅從管理人員、經營方向、企業盈利三方面進行監督管理，以收益最大化為目標，通過充分授權，構建多元化董事會，成員來自政府官員、下屬企業領導及民間人士等，其中獨立董事占一半以上，確保了決策專業性，較好地解決了行政化及非商業援助等問題。包括馬來西亞、文萊等CPTPP成員國也推進國有企業股份制改革及政企分離，并初步形成現代公司治理框架。2.私有化改革模式政府直接干預國有企業經營，或造成市場扭曲。為此，包括日本、越南等國遵循經濟自由化，積極開展國有企業私有化和民營化進程。日本為解決國有企業資源錯配及享有隱性擔等問題，全面推進私有化、鼓勵民營企業發展等，堅持“一企一策”改革，對大型國有企業通過業務分拆形成內部競爭，通過上市減持國有股并接受廣泛監督。越南的國有企業在其國民經濟中占主導地位，但不少面臨虧損問題，為此加快股份制改革進程，大幅出售股權，并通過加入CPTPP后的幾年過渡期中，利用國際經貿準則形成廣泛共識，倒逼國內改革。越南政府已明確表示，至2030年將不再成立國有企業，聚焦于存量的重組安置。3.多管齊下全面推進改革一是全面國際化發展戰略。如新加坡合并機構成立企業發展局，協助企業加快轉型、拓展海外業務。根據淡馬錫2020年財報，其對中國的投資首次超過對新加坡本土的投資，成為按地域劃分占比最高的市場。越南在簽署CPTPP時表示，將大幅削減關稅及非關稅壁壘，同時積極引進外資參與國有企業改造，持續推動全方位的各項體制朝著透明化和便利化的方向發展。二是加快社會保障體系建設。如新加坡國有企業不辦社會、用工市場化，政府統一組織實施職工醫療保險、培訓、養老等，并通過“居者有其屋計劃”，80%以上公民入住政府租房，為企業減負。三是不斷優化營商環境，如新加坡營商環境多年列為全球首列，公平競爭的環境和條件。4.改革模式當與實際相結合淡馬錫模式較好地解決了經營者職責、職工積極性等共性問題，有效規避政府監管越位，確有獨到之處，但新加坡作為城市國家，規模不可與中國相提并論，隨著外部經濟波動，其國際化戰略易受影響的弊端日漸突顯。私有化改革也有局限性，雖然提高了經營效率，但產生的社會成本或超過經濟收益的增長，如環境過度開發、公共服務的價格上升與質量下降等。政府掌控力的下降也弱化了維持社會公平的能力，引致社會貧富分化、社會分歧，這也是部分東南亞國家面臨的問題。除新加坡，大多東盟國有企業處于傳統產業，屬全球產業鏈低端，創新能力較弱，這也是寄希望于引進外資推進私有化，進而帶動經濟轉型的客觀原因。

改革思考

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，必須堅持有利于保值增值、提高競爭力和放大國有資本功能，同時積極主動對標國際經貿規則開展針對性改革，深度參與國際大循環。1.探索“國有民營”的多元化管理必須堅持黨的領導，進一步挖潛黨建融入公司治理，確保黨的領導成為企業文化的重要內涵。堅持國家的相對大股比地位，從根本保障公有制屬性。積極對接國際高標準經貿準則，持續完善現代企業制度，構建股權多元化、治理制衡化、決策多元化的三會管理模式，培育職業經理人市場。2.加快推進分類管理對標CPTPP等經貿條款，明確商業競爭性領域范圍。對商業類國有企業賦予更大自主經營權，按市場標準開展經營，實現優勝劣汰。功能類國有企業集聚戰略安全、產業引領、國際民生、公共服務等領域，發揮戰略支撐作用，政府應更多以社會效益為考評導向，并就這些領域積極開展國際經貿談判，爭取獲得諒解。3.打造公開透明的營商環境商業類國有企業應積極推進經營透明化，對標CPTPP及各項國際經貿準則，構建高標準的信息披露機制。政府應規范各類市場交易主體的資格認證、交易秩序、補貼模式及監管機制，持續營造市場公平競爭環境。

作者：裘索