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歐盟紡織服裝產業分層與貿易政策執行體制

（一）歐盟2005年前后紡織服裝產業分層狀況紡織服裝行業在歐盟經濟中占有重要地位，歐盟各成員國共有280萬人在紡織服裝行業從業。2004年歐盟紡織及服裝業的年產值達1888億歐元，是僅次于中國的世界第二大出口經濟體，但歐盟內部存在明顯的紡織服裝產業分層現象。從價值增值指標（表1）來看，意大利是主要的紡織品和服裝生產國，2004年意大利在紡織、服裝產業的價值增值分別為9478億歐元、7465億歐元，分別占整個歐盟27個國家部門價值增值的296％和318％。另外，德國、英國和西班牙也是歐盟的主要紡織品生產國，分別列居第2位、第3位和第4位；而法國服裝行業的價值增值占整個歐盟27個國家的133％，列居第2位，超過了德國、英國和西班牙這三個國家。紡織品價值增值排名最后5位的是東歐的幾個小國家，而服裝價值增值排名最后5位的國家還包括挪威和瑞典。從就業的角度來看，紡織品行業就業人數前5位的國家分別是意大利、德國、英國、法國和西班牙，而羅馬利亞從事服裝產業的人數占歐盟27國的202％，位列其后的國家分別是意大利、波蘭、保加利亞和葡萄牙，排名最后5位的是丹麥、瑞典、塞浦路斯、愛爾蘭和挪威。2005年，歐盟已經發展成為一個包含27國的集團，雖然一體化程度在世界范圍內達到了最高，但是在統一的貿易政策面前，歐盟內部各成員國之間的利益是不一致的。這不僅與成員國之間巨大的經濟發展水平差異有關，而且與成員國之間的產業分層有關。如果歐盟各國在某個產業上的發展水平均等，則歐盟形成統一貿易政策的阻力就較小，但實際情況并非如此。從紡織服裝產業來看，歐盟內部已經分化成兩個截然不同的陣營：一個是倡導紡織服裝貿易自由化陣營，這一陣營包括瑞典、挪威、愛爾蘭、德國及東歐等國家，主要是因為這些國家基本不存在紡織服裝產業，或者該產業的作用微不足道。因此，這些國家能從與中國紡織服裝產品的自由貿易中獲得自由貿易的低價實惠。另一個是倡導紡織服裝產品貿易保護的陣營，這一陣營包括西班牙、葡萄牙、意大利和法國。這些國家目前還存在數量可觀的紡織服裝產業，但由于歐盟的紡織服裝行業已是夕陽產業，因此發展中國家（如中國）紡織服裝產品的大量涌入必將對這些國家的相應產業造成巨大沖擊。在歐盟內部的紡織服裝產業本身缺乏自然資源和勞動成本優勢的前提下，貿易保護能為這一陣營帶來更多利益。（二）歐盟紡織服裝產業分層、國家決策機制與紡織服裝貿易政策歐盟紡織服裝產業的分層分化致使歐盟各成員國在實施對中國紡織品的配額政策方面存在巨大分歧，這給歐盟委員會協調各個國家的貿易利益帶來了困難。比如，法國是歐盟紡織服裝的主要生產地，若歐盟制定統一的紡織服裝配額保護政策，則可以有效防止外來競爭對法國產業的沖擊，這顯然對法國有利，但這一政策肯定會遭到倡導紡織服裝貿易自由化陣營的反對。如果歐盟制定統一的紡織服裝自由貿易政策，則更符合歐盟內部倡導紡織服裝貿易自由化國家的訴求，但同時又會對某些國家（如法國）的紡織服裝產業造成極大的沖擊。總而言之，歐盟紡織服裝貿易政策的制定和實施與歐盟應對產業分化緊密相關，因此產業分化是歐盟制訂和實施紡織服裝貿易政策必須要考慮的因素。在民主國家中，行政機關的談判協商必須得到國內其他政府機關（通常是國會）的認可才算有效，因此民主國家的對外貿易談判通常會受到較多的國內或者區域組織的限制。歐盟是一個超國家組織（SupernationalOrganization），歐盟執委會所完成的談判協定除了要獲得歐盟理事會的認可之外，還不能引起歐洲議會的反對。另外，歐盟理事會由歐盟會員國組成，歐盟理事會需要考慮或反映歐盟會員國的個別利益，因此在決策機制上，歐盟部長理事會的表決多數情況下采用條件多數的原則（QualifiedMajority）①，當歐盟內部存在產業分層現象時，歐盟執委會提案被否決的概率比單個民主國家（如美國）要大。歐盟紡織服裝產業分化在歐盟理事會的投票機制就體現了這一原則，這就約束了歐盟執委會在國際貿易中（比如和中國的貿易）的談判行為。也就是說，歐盟不可能像美國那樣將紡織服裝貿易自由化談判與降低貿易逆差等議題聯系起來，因為這樣可能在某種程度上會損害謀求中歐紡織服裝貿易自由化成員國的利益，進而會在歐盟內部引起更大的對立。我們如果將歐盟紡織服裝產業分層和民主政治體制下的決策體制綜合起來考慮，則可以部分地解釋為什么歐盟與美國對中國實施的紡織品特別保障措施存在明顯差異這一現象，也可以說明歐盟對中國實施紡織服裝配額約束政策時“心慈手軟”的原因。

歐盟紡織服裝非對稱性貿易利益集團與配額政策

（一）歐盟紡織服裝貿易利益集團歐盟紡織服裝利益集團包括：（1）代表零售商或者進口商的對外貿易協會（theForeignTradeAssociation）、歐盟商會（EuroCommerce）和歐盟紡織品零售商國家組織協會（EuropeanAssociationofFashionRetailers）。（2）代表歐盟紡織服裝生產者利益集團的組織Euratex。（3）代表消費者利益集團的國家消費者組織（NationalConsumerOrganizations，簡稱NCO）。NCO在歐盟BEUC（theBureauEuropéendesUnionsdeConsommateurs）組織下協調各成員國在歐盟的利益。（二）歐盟紡織服裝貿易利益集團的非對稱性與代表歐盟紡織服裝生產者利益集團的組織相比，代表消費者利益集團的國家消費者組織NCO是貿易保護的反對者，其政治影響力比較弱小，這是因為：（1）零售商和消費者規模較小、數量較多，在組織中很難規避“搭便車”的行為，從而無法形成強有力的組織。（2）消費者利益集團在現實中往往缺乏資源，從而對歐盟政策的影響力有限。（3）由于消費者數量眾多，因此單個消費者反對生產者利益集團游說活動的邊際收益往往比較低，從而導致消費者缺乏游說的內在動力［6］。歐盟紡織服裝產業存在明顯的產業分層特點，其生產主要聚集在歐盟某些特定的國家，如葡萄牙、西班牙、意大利、希臘、法國等，從而導致生產者的組織成本較低，生產者的集體行動較容易實現，這有利于促進紡織生產者組織化程度的提高。歐盟貿易自由化會導致紡織服裝行業的利益受損，當歐盟的紡織服裝行業集聚在少部分國家時，紡織服裝貿易自由化導致的利益損失將直接體現為該行業利益集團的損失。從而，利益集團比單個生產者更有動力去游說政府，進而影響貿易政策走向［7］。此外，由于歐洲發達國家的勞動力成本高昂，因此這些國家很難在紡織服裝產品上獲得競爭優勢，從而企業追逐利潤的目標也難以實現。但是，通過利益集團有組織的游說來尋求貿易保護政策的實施是一個不錯的選擇①。同時，歐盟（甚至是世界范圍內的發達國家）長期存在的紡織服裝進口配額體制也使得歐盟紡織服裝生產者的組織性很強，因為在配額體制下經常需要以集體行動來增強談判和協商配額的能力。（三）歐盟紡織服裝非對稱性貿易利益集團的游說收益在民主政治體制下，游說是貿易利益集團干預政策制定或實施的重要手段。從理論上來說，游說的凈收益受以下幾個因素的影響：（1）貿易利益集團的組織程度；（2）游說的潛在有效性；（3）社會其他利益集團能否接受游說集團的政治結果［8］；（4）產業類型。一般來講，游說者對沒落產業游說的積極性更高，因為與新興產業相比，游說者在沒落產業保護游說成功后得到的收益更高。顯然，歐盟紡織服裝生產者集團擁有良好的組織程度、游說資源充足、游說的潛在有效性高、紡織服裝產業在歐盟已是沒落產業等優勢，故在相同的資源投入條件下，生產者集團得到的游說凈收益最大，而零售商次之，消費者最低。所以，歐盟在紡織服裝產業即將開放的關鍵時期，歐盟的非對稱貿易集團的游說收益差異將導致歐盟紡織服裝生產者比零售商和消費者更有積極性去游說政府采取貿易保護政策。按照此邏輯，歐盟紡織服裝貿易政策的制定和執行似乎更應該偏向于生產者利益集團，但事實并非如此。實際上，一個國家或地區在特定時期采取何種貿易政策是一個復雜的決策過程，這既取決于貿易集團的非均衡游說努力程度，也取決于游說結果的可接受程度，而且在很大程度上還受到另一個關鍵因素的影響，那就是特定的政治事件。

歐盟對中國紡織服裝配額政策的執行：以法國公投為例

歐盟在2002年2月28日的布魯塞爾會議上正式制定《歐盟憲法草案》，并于2004年6月18日在歐盟布魯塞爾首腦會議上獲得通過，2004年10月29日歐盟25個成員國的領導人在意大利首都羅馬正式簽署該條約。2005年1月，歐洲議會也批準了憲法條約，該條約規定《歐盟憲法條約》必須在歐盟所有成員國批準后方能生效。截至2005年5月27日，匈牙利、立陶宛、斯洛文尼亞、意大利、斯洛伐克、希臘、西班牙、奧地利、德國和比利時等10個歐盟成員國分別通過議會表決或全民公決的方式正式批準了《歐盟憲法條約》。但是，這部寄托著很多歐洲人光榮與夢想的憲法還需要法國的全民公決通過，按照當時的計劃，法國在2005年5月29日就歐盟憲法進行公投。由于法國在歐盟內部紡織服裝產業分層中處于沒落行業的領先者地位，因此法國有潛在的尋求紡織服裝貿易保護的需要。當然，紡織服裝貿易保護政策能否實施還取決于法國的生產者、零售商或進口商以及消費者利益集團的政治游說影響力。在歐盟憲法公投和全世界紡織服裝產業自由化時期，歐盟新聞媒介起到了關鍵作用。2005年1月1日到2005年5月29日（歐盟憲法公投日），歐盟報紙中關于生產者的消息占絕大多數，所占比例達到66％。2005年5月29日之后，提及紡織服裝零售商的文章增加了39％，所占比例達到73％［8］，取代了生產者消息在總數上占絕大比例的時期。但是，關于消費者的文章在這兩個時期所占的比例都很低。具體數據如表2所示。這說明在歐盟憲法公投之前，媒體圍繞生產者討論得很多，普遍關注生產者貿易利益集團的利益訴求；而在歐盟憲法公投之后，媒體將注意力轉移到零售商身上，有關紡織服裝貿易開放之后零售商的利益及政策訴求被普遍討論。在法國憲法公投之前，為了尋求法國對歐盟憲法公投的支持，歐盟政府傾向于接受有利于紡織服裝生產者的政治主張①。這不僅僅是由于生產者利益集團的組織化程度高，以及退出市場的游說努力要比進入新興市場更大等原因，更重要的是政府要拉攏生產者集團以獲得對歐盟憲法投票的支持，進而使得歐盟對保護生產者利益集團的貿易保護政策的可接受性變得更強。我們甚至有理由相信，在法國公投（2005年5月29日）即將來臨之際，歐盟于2005年4月份要求中國自動放慢對歐盟紡織服裝的輸入，開始與中國就輸歐紡織服裝產品的“市場擾亂”問題進行調查，并提出實施配額政策的主張，這可能和這一政治事件有直接的關系。也就是說，我們可以將歐盟的這一舉措理解為歐盟在法國公投前夕為博取最具影響力的法國紡織服裝生產者利益集團的好感，獲取法國政府和民眾對歐盟憲法公投的支持而進行的一項政治活動。然而，事與愿違，法國全民公投否決了《歐盟憲法條約》。據俄新社報道，約56％的法國民眾反對歐盟憲法。歐盟憲法法國公投失敗之后，歐盟已經沒有理由再繼續極力支持保護歐盟紡織服裝產業的配額政策。大多數其他利益集團之所以在憲法公投之前接受配額的保護政策主張，原因在于他們寄希望于換取法國最具政治影響力的生產者團體對歐盟憲法公投的支持選票。但是，在公投之后，法國全民公投拒絕接受歐盟憲法這一結果使得除生產者之外的其他貿易利益集團對紡織服裝保護政策的支持力度下降。特別是在法國公投失敗之后，雖然歐盟政府不可避免地會對紡織服裝產業采取貿易保護措施，但可能會更加意識到保護零售商或消費者利益的重要性，故歐盟在配額政策執行上體現出了很大的靈活性。歐盟非對稱貿易利益集團政治游說凈收益狀況在法國公投前后也發生了相反的變化。雖然影響政治游說凈收益的第一個因素（利益集團的組織程度）在短期內不會發生變化，但貿易利益集團游說的有效性在法國公投前后發生了徹底變化。法國公投之前，紡織服裝生產者集團的政治游說收益最高，零售商較低；法國公投之后，歐盟政府及其他貿易利益團體對紡織服裝貿易保護政策的支持態度發生了逆轉，這導致不同貿易利益集團政治游說的潛在有效性和可接受程度發生了方向相反的轉變。法國公投之后，紡織服裝生產者游說的有效性和結果的可接受程度都下降了，形勢轉而對紡織服裝零售商和消費者有利［8］。如圖1所示，生產者游說曲線的斜率下降，而零售商政策游說曲線的斜率上升，這在一定程度上說明政治游說對零售商和消費者更加有利。法國就歐盟憲法公投的失敗讓歐盟各社會團體很失望，歐盟政府試圖在這個特定時期為成本高昂的貿易保護措施（配額政策）進行一些補償，具體表現為在2005年5月29日之后，政策朝著有利于歐盟零售商、進口商和消費者利益集團的方向發展。實際上，中歐紡織品貿易協定雖然在2005年6月10日就簽署了，但一直到2005年7月12日才正式開始執行實施，這段時期是歐盟紡織服裝零售商和進口商的關鍵配額緩沖期。此外，歐盟在這段時間內給了中國數量可觀的紡織服裝進口配額，大量的中國紡織服裝產品進入歐盟，甚至還發生了大批中國紡織服裝產品滯留歐盟港口的情況。其實，這些現象都受到特定歷史時期歐盟非對稱貿易集團政治游說收益的影響。

本文通過分析可以得到三點結論。1．歐盟內部紡織服裝產業存在明顯的分層。一個陣營是堅持自由貿易的瑞典、挪威、愛爾蘭和德國等國家，因為這些國家的紡織服裝已經不存在或者微不足道，倡導紡織服裝自由貿易能夠為這些國家帶來貿易自由化的利益；另一個陣營是堅持貿易保護的西班牙、葡萄牙、意大利和法國等國家，這些國家擁有為數眾多的紡織服裝企業和就業人員，在歐盟紡織服裝業中處于領先地位，他們會主動尋求紡織服裝行業的貿易保護，從而積極游說政府的政策制定者。2．歐盟紡織服裝貿易利益集團存在非對稱特征。歐盟紡織服裝產業貿易利益集團在組織化程度和擁有資源等方面存在顯著差異，從而導致利益集團之間具有明顯的非對稱性特征，而且歐盟紡織服裝產業的分層進一步強化了這種特征。與組織程度相對較低的零售商、進口商和消費者相比，組織化程度最高的生產者集團更能有效地游說歐盟貿易政策制定者，進而獲得貿易利益。3．歐盟憲法法國公投影響了歐盟紡織服裝產業貿易政策的制定和執行。法國公投通過影響歐盟各貿易利益集團游說的有效性和可接受性而產生作用。在法國公投之前，歐盟政府和其他貿易利益集團對于生產者集團貿易保護政策訴求的可接受性高，政策游說效果更明顯。然而，在法國公投失敗之后，影響游說凈收益的有效性和其他利益集團對游說結果的可接受性都發生了逆轉，貿易政策的制定和執行更傾向于保護消費者、零售商或者進口商的利益。另外，法國在歐盟紡織服裝產業分層中的地位加劇了這個過程，這可以解釋歐盟在對中國紡織服裝配額政策的實施和執行中存在的一些“奇怪現象”。（二）政策建議本文從政治經濟學角度就歐盟在WTO《ATC協議》過渡期后歐盟對中國紡織服裝配額政策的執行進行了分析，可以得到以下三點政策啟示。1．刺激國外零售商和消費者的自由貿易政策游說。國外零售商和消費者往往由于組織程度較低以及“搭便車”等情況的存在而導致為自身利益游說的動力不足。中國政府應該考慮撥出部分經費來刺激貿易設限國家的消費者和零售商貿易利益集團組織游說工作，成立專門為消費者和零售商游說的服務組織，讓支持中國優勢產品貿易自由化的觀點得到更大范圍的傳播。通過刺激這些民間組織的游說為中國勞動密集產品出口創造良好的外部輿論環境。2．巧妙處理各利益集團之間的微妙關系。在貿易談判中，善于利用進口國內部各利益集團之間的微妙關系來獲得談判優勢也是相當重要的。我們從歐盟對中國紡織服裝配額政策的執行中可以看到歐盟紡織服裝產業內部分層對中歐貿易談判的重要性。歐盟一體化市場內部存在很大的政策變動空間，特定歷史事件對貿易政策的政治利益有著重大影響，而且政治利益在關鍵事件發生前后存在很大的差別。巧妙地利用好這些微妙關系可以影響歐盟貿易政策的制定和實施，進而減少中國優勢產品出口因貿易配額所帶來的損失。3．特別關注特定、重要的政治事件對貿易政策制定和執行的影響。中國政府在與歐盟紡織服裝貿易配額的談判中獲得了前所未有的成功，這是因為中國政府抓住了談判過程中一個比較好的時機，那就是法國的歐盟憲法公投，這一特定政治事件蘊含著歐盟內部各國之間政治利益的博弈。在歐盟紡織服裝產業存在明顯分化的情況下，歐盟各成員國在紡織服裝貿易政策的利益方面存在很大差異，非對稱貿易利益集團的游說收益在特定歷史事件前后發生了很大變化。也就是說，利用特定情況下政治利益的差異及變動可以為貿易政策談判增加籌碼，這就是抓住貿易談判時機的重要性。

本文作者：孫林張瀅工作單位：浙江工業大學