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1環境領域中信息角色的凸顯

信息是人類理性行為的基本要件，在環境領域中尤其明顯。環境問題的未知性與不確定性，主要源于相關信息的缺乏。現代社會中的污染問題很少是甲導致乙受害這樣的簡單情形，受害者常常不知道自己遭遇什么樣的潛在損害、這些損害來自何人以及可能造成多大的影響，甚至某一損害是否真實存在都難以確定。即使能夠在特定的污染源和具體的受害者之間建立起可識別的聯系，后續的兩個問題出現了：誰應承擔控制污染的責任；誰來監督責任的履行，此時又存在不同的解決方案。很明顯，在環境規制過程中存在大量的信息缺口，如能獲得填充，將實質性地改善環保部門應對污染的能力。考慮到信息所扮演的基礎性角色，其已成為一個重要的規制工具，“旨在為交易主體或規制機構提供決策信息以改善決策質量”[1]。信息工具呈現不同的形式，具體到環境領域，主要包括兩個面向：一是受規制對象的信息公開，即鼓勵企業披露自身的環境信息，強化市場機制和公眾意見對企業排污行為的制約；二是規制機構的信息公開，即推進環保部門公開環境信息，強化對環保部門執法的公共監督。二者之間具有相互連動的關系，其中又以前者尤值注意。原因是企業對其環境信息的公開，不僅可以消解規制者與被規制者之間的信息不對稱，更可以鼓勵公眾參與環境保護，合作解決環境問題。在環境領域中，朝向企業的信息工具多以兩種形式出現：一是環境標志計劃，目的是通過揭示環境外部性，使消費者知悉其生活方式、購買決定對環境造成的影響，從而改變消費習慣。例如，美國首個重要的環境信息政策發端于節能考慮，受20世紀70年代能源危機的影響，聯邦政府要求家電廠商標注其產品的能源成本，推出了適用于家用電器的能效標志[2]。受其影響，德國在1978年制定“藍色天使”計劃，我國也在1993年啟用“綠色十環”標志。二是社會成本披露計劃，不同于環境標志的主要目的是幫助消費者在不同產品間做出選擇，該計劃的目的是告訴公眾企業生產過程中的污染物排放情況，推動企業自愿減少排放。最典型的例子是美國1986年《緊急規劃和社區知情權法》（EmergencyPlanningandCommunityRight-to-KnowAct）引入的TRI——有毒物質排放目錄（ToxicsReleaseInventory）制度，要求超過一定規模的企業每年報告有毒化學物質的排放量[3]。我國《清潔生產促進法》和《環境信息公開辦法》（試行）中也規定了類似要求①。

2信息工具的產生背景和實際效果

信息為何能成為一個重要的規制工具？存在不同的原因，主要還是來自公眾長期以來對傳統的命令控制式規制的不滿，希望通過信息公開方式激發企業自我約束的動力，減輕環保部門的執法負擔。

2.1產生背景

2.1.1對命令控制式規制的批評

命令控制式規制是一種自上而下的規制方法，在環境領域中主要表現為兩種形式：一是環保部門規定污染物排放標準，一般通過排污許可證制度落實；二是環保部門規定企業必須達到的技術標準，以最佳可得技術為代表。命令控制式規制的功能主要是否定性的：通過行政處罰或刑事責任阻止企業違反環境法律。這類規制現已受到嚴厲的批評，實踐反復地揭示，其常常是無效率的。首先，命令控制式規制嚴重依賴于政府，其成敗取決于環保部門的熱情、能力以及執法資源的投入情況；其次，環境執法中一直不能根除的尋租和俘獲問題，削弱了命令控制式規制的公正性；最后，命令控制式規制也因過于靜止而受到批評，企業在達到排放標準后，不再有動力進一步減少排放，無法激勵企業的自愿改進行動。美國斯圖爾特教授認為，對命令控制式規制的過度依賴，導致不斷上升的“規制疲勞”，即公眾要求越來越高的規制保護，而規制機構似乎越來越不能以有效的方式提供這樣的保護[4]。

2.1.2作為替代的信息工具的興起

命令控制式規制實施中的不盡人意，引起了是否可通過其他成本更低的規制方法達成環境保護任務的爭議。一些學者主張以市場機制來替代，如庇古稅、科斯的產權理論、排污權交易以及利用消費者的良心支持環境友好產品等[5]。問題是這些基于市場的規制方法仍依賴于對環境問題的科學理解，導致其繼續受到信息缺口的困擾。有鑒于此，一些理論認為，通過新的、分散化的信息規制，可以改善企業的環境表現。例如，理性行為理論建議，如果受影響群體能以更低的成本獲得污染信息，將減少對污染者采取集體行動的成本；環境正義理論認為，當公眾知道自己暴露于污染時，他們所具有的比較正義感將促使其采取針對污染者的行動等[6]。與命令控制相比，信息規制的優勢表現在：首先，具有更大的彈性。信息規制除要求企業公開環境信息外，并沒有其他的要求，既未直接限制企業的經營活動，也未強制企業達到法定的排污標準，是“一種最尊重市場的市場友好型規制工具”[1]121。其次，可以減輕環保部門的信息收集負擔，提高執法積極性。信息規制通過將企業掌握的環境信息轉變為公共物品，可以克服環保部門信息不足的問題；而且污染信息的披露，即使不能消除尋租和俘獲現象，至少能夠向環保部門施壓，減少消極執法情形。最后，可以增強環保部門的民主負責性。一個運行良好的民主制度必然要求一定程度的信息公開，使公眾能夠參與決策過程和監督政府，據此就算信息規制不能以更低的成本，彈性地實現環境保護任務，起碼可以使環保部門更加具有民主負責性。

2.2效果分析

一個不可爭議的事實是，命令控制式規制的無效率，并不代表其他的規制方法必然更好。在一個次優的世界中，重要的不是規制體系帶來理想上的效率，而是證明其有效[7]。因此，信息工具能否替代命令控制，不能僅僅基于理論上的推導，更應看其實際效果。

2.2.1成功表現

評估信息工具的實際效果，最直接的一個方式是看能否促進企業自愿減少污染物排放。以美國的TRI制度為例，環保署的一項調查顯示，執行TRI規定的年度報告的企業和機構中，有70%聲稱他們因為TRI的緣故強化了其減排工作。據統計，該制度實施的頭十年（1988年到1997年），列入TRI的化學物質排放量就削減了42.8%，其中主要都是企業自發性減排的結果。TRI制度取得的成效，促使環保署和白宮不斷擴大其適用范圍，而且在美國境外也引發了仿效，如經合組織在1996年建立“環境污染物的排放移動登記制度”，歐盟也在2000年決議建立污染排放登記系統[8]。此外，還可以觀察信息工具是否促進了消費者的知情購買。以環境標志計劃為例，有調查顯示，我國有37.9%的被調查者表示關注能效標識；有39.1%的消費者表示通過查看能效標識或節能認證標志來辨別產品是否節能；超過50%的消費者表示會選購節能產品[9]。

2.2.2負面效果

僅僅看到信息工具的成效是不夠的，還需要進一步分析其負面性。首先，信息公開可能產生扭曲的結果，更糟糕的是，公開的要求可能使公眾更不知情。例如，來自美國富蘭克林聯合會的一項調查顯示，聚苯乙烯水杯比涂蠟紙杯在生產中少耗費31%的能源，大氣排放也少了46%，但諷刺的是，后者貼有環境標志，前者卻沒有，反映了環境標志有時是“實際污染問題的糟糕的顯示器”[2]1449～1452另外，信息公開本身以及所要求的準確性，反而導致污染企業根本不披露任何信息，出現所謂的“規制國的悖論”[10]。其次，信息公開所帶來的有毒化學物質排放下降，可能使高收入者或受過良好教育的群體不成比例地獲益[11]。政府或企業主要通過互聯網公開環境信息，“數字鴻溝”問題日益凸顯，擴大了公眾在接近信息上的差距；而且，洪水般的信息也對公眾分析和處理信息的能力提出更高的要求，這些都導致信息工具對老人、貧窮或受教育程度低的人具有相對弱的效果。

3信息技術與環境保護之間的適應

當信息成為重要的規制工具后，必然對其收集、分析和傳播提出更高的要求，信息技術的迅速發展使這一要求具有了現實性。同時，為確保信息技術能迅速、有效地用于環境領域，現有的制度結構也需要重新調整。

3.1環境保護的技術提升

3.1.1信息收集

合理的環境決策離不開充分的信息供應，近年來在納米技術和小型傳感器研究上取得的突破，極大提升環保部門在細微層面發現和評估污染物的能力，而且，衛星遙感技術的應用，也推動了不受時間、地理限制的、成本更低的地面監控的實施。環境保護部負責建設的環境一號衛星系統已初步建立，在全國生態環境狀況調查、內陸水體水華監測、秸稈焚燒、沙塵暴監測以及應對突發環境事件等方面取得突出成績[12]。這些在環境監測上取得的進步顯著改善了環保部門對污染物的跟蹤和評估工作，提高其對污染暴露途徑、不利影響和劑量反應關系的理解，再與醫學上的進展相結合，使污染與損害之間的聯系更容易識別。

3.1.2信息分析

為簡化環境爭議，環境問題的解決長期以來被限定在人們可以理解和管理的信息范圍內。計算機技術的發展改變了這一做法，人們不再局限于簡單的數據收集，更深入的數據挖掘趨于普遍，海量信息以有助于環境決策的方式被提純和處理，一個更加實證的、定量的環境保護成為可能。計算機可以幫助環保部門歸類、儲存和分析原始數據，快速有效地提取有用信息，而且，數據分析工具的應用也減少了信息管理的復雜性，極大消解了因信息過多而壓垮環保部門的擔憂。盡管環境問題的復雜性仍然存在，不確定性也不可能消除，但計算機通過以一種更系統、先進的方式填充信息缺口，可以改善環保部門在問題識別、因果關系判斷、環境影響評估及政策應對方面的能力，更好地解決環境爭議。

3.1.3信息傳播

正如一些觀察家已經注意到的，無線通信和互聯網預示著距離的消失和時間的崩潰。信息傳播的速度戲劇性地增加，成本卻急劇下降。幾乎位于任何地方的數據，現在都能隨時獲得。這些技術上的突破在環境領域具有潛在的重要性[13]。互聯網最顯著的特點是快速、低成本的信息傳播能力，過去因時空限制而無法搜索及獲取的信息，如今能以更具成本效益的方式進行傳播，擴大了公眾對環境問題的發言權。更重要的是，互聯網可以促進信息的深層次交流和溝通，比如在線對話機制可以幫助公眾了解其他人的立場并相互交換意見，不僅加深了這些“門外漢”對復雜環境問題的理解，也促進了更有回應性、針對性的信息的產生，使公眾參與的質量得到顯著提高。

3.2適應技術發展的制度改進

信息技術所帶來的信息缺口的有效填充，影響到環境保護的規制工具選擇以及制度結構；反過來，制度安排也制約著信息的產生和利用。為使信息更有效地流入環境決策過程，應適當調整環境保護制度，確保信息技術迅速地用于環境領域。

3.2.1借助披露光譜，實現信息規制目標

如果信息規制的目標不能清楚地確定，不僅會增加企業的負擔，也會導致環保部門無法合理使用信息工具，更不能判斷信息規制的成效。根據公眾對環境信息的需求，可將信息排列在一個光譜上，越往光譜的上方移動，信息指向的對象越寬泛，如與全球變暖相關的信息，可放在光譜的頂部；越往下方移動，信息越指向特定的對象，用于實現一個狹窄的、明確的目標，如涉及環境執法的具體信息，可放在底部。通過披露光譜，可以明確企業需披露的信息類型和披露程度，提高信息規制的可操作性。據此，面對消費者的環境標志計劃，因其主要目標是揭示環境外部性，促進消費者的知情購買，這就要求該計劃應朝向光譜的下端進行適當調整。具體而言，環保部門應確保企業對環境標志的使用，能夠讓各個層次的消費者都能正確理解環境標志所傳達的信息，并在比較的基礎上做出適當的購買決定。面對公眾的社會成本披露計劃，根據披露內容的不同，其主要目標或是促進企業的自我規制，或是促進公眾對環境問題的一般關注。在前者，社會成本披露計劃需要向光譜的下端移動，即要求所有重要的生產企業精確地提供其污染物排放情況，使公眾清楚地發現企業之間的排放差異，通過公眾壓力促進企業自愿減少排放；在后者，社會成本披露計劃可以移向光譜的上端，成為一個更一般的信息披露要求，如要求企業公開年度環境保護目標、年度資源消耗總量或廢棄產品回收利用情況等，提供公眾關于節能減排或遏制全球變暖等爭論的基礎材料。總之，環保部門需依據信息規制目標，確定信息公開的具體要求。如果某一信息的公開無法實現該目標，反而增加企業的負擔，就不宜要求企業做出披露。

3.2.2加強與公眾的交流，健全信息溝通機制

信息規制依賴于成功的交流，美國TRI制度成功的關鍵因素之一在于沒有停留在純粹的信息公開，而是具有了信息交流的特性[8]386。很明顯，簡單的將信息公之于眾，并不會提高信息的有用性，公開的信息必須及時、準確地進入公眾的信息結構，同時，還能夠被公眾理解，這樣才能為信息規制提供必要的認知保障。問題是，在分工程度日益深化的現代社會，專業化已經成了重要的無知之源，大部分公眾對于自己職業知識以外的其他信息都存在一定的認知盲點[14]。這就需要在企業和公眾之間架設信息溝通的橋梁。信息溝通機制的建立，首先要求環保部門應當努力確保公眾收到精確的信息，填補企業披露的信息中的空隙，并承擔教育公眾有效利用這些信息的責任。例如，美國在20世紀70年代推出能效標志后，能源部立即被賦予了發展消費者教育計劃的責任；國會在1990年又通過《國家環境教育法》（NationalEnvironmentalEducationAct），在五年內撥款6.5億美元，在環保署建立環境教育辦公室，作為綠色教育材料的信息交流中心[2]1437～1441。其次考慮到公共執法資源稀缺，環保部門不能以一種隔離的方式使用信息工具，而應爭取中間的社會機構，如媒體和環保組織的參與，通過他們對信息的解讀，增進公眾的理解。如在2010年，環保民間組織列出29家IT品牌企業的產品名單，提示消費者注意這些產品的生產企業存在的各種環境違規記錄，呼吁消費者謹慎選擇這些產品[15]。通過充分的信息溝通，公眾將被逐漸納入環境保護體系中，進而形成國家環境保護任務的分權化。

3.2.3克服組織惰性，改進內部管理

信息技術為解決環境領域中的信息缺口難題提供了一個可行的突破點，不過，這一可能性建立在增加的信息能夠切實影響到環境規制的基礎上；否則，增加的信息對環保部門而言僅僅是無價值的垃圾，隨著時間的流逝，信息技術的吸引力也將萎縮。環保部門長期以來主要是一個典型的消極機構，即在環境損害發生后對違法者給予制裁。信息數量和質量的改進及所帶來的公眾參與的經常化，都要求環保部門克服組織惰性，有效引導信息流入規制過程，努力實現事前預防環境損害的發生。由上所述，要求企業披露信息是一回事，確保環保部門在實際上考慮這些信息又是另一回事，信息技術潛力的發揮必然要求將更多的注意力投向環保部門的內部管理。這些新的管理上的問題主要有：（1）時間，相比命令控制式規制，信息規制在目標實現上是否花費更多的時間；（2）成本，信息規制是否要求環保部門投入更多的行政資源，處理增加的信息；（3）回應，環保部門怎樣回應信息，是將其作為建設性的意見還是作為負擔；（4）角色，環保部門有無察覺到在從事信息規制時他們的角色有何不同；（5）協商，信息透明度的改善是否增加環保部門與公眾之間的協商；（6）結果，相對于命令控制式規制，信息規制是否及在哪些方面帶來改善。環保部門可根據這些因素及時調整組織管理，消除影響信息規制發揮效果的內部障礙。

4環境保護的信息規制之道

信息爭議出現在許多的環境污染事件中，收集、加工、分析和交流信息的活動占用了環保部門大量的執法資源。部分是出于信息缺口問題，環境執法受到公眾的嚴厲批評。在這個意義上，促進信息的產生理應成為環境保護制度的關注重心。傳統上主要依賴政府動用公權力直接提供環境信息，通過命令控制方式消除信息缺口及信息不對稱給環保部門造成的困擾。可是，這一規制方式不斷被環境問題的復雜性所超越。美國布雷耶大法官提出了一種精英式的、以國家為中心的解決辦法，即創建一個比環境保護署更大、更強有力的超級行政機構[5]1231。問題是，在一個公共資源稀缺、認知受限的真實世界中，期望政府能消除一切信息缺口，為公眾提供完善的信息，這是不合情理的。命令控制式規制在實踐中的不盡人意，引起了能否以一種成本更低的、更具彈性的方式達成環境保護任務的思考。隨著信息在環境領域中的基礎性角色獲得普遍認可，信息規制日益普遍化。它充分利用了市場機制的懲罰效果和公眾“用腳投票”的威懾力，促使企業主動減少污染物排放，在相當程度上分擔了環保部門的執法負擔，為破解當前的環境執法困境打開一片嶄新的視野。孫斯坦教授甚至認為，信息規制或通過披露規制，已成為美國法在本世紀最重要的發展[16]。在消極方面，信息規制是評判環保部門是否盡責的直觀反映；在積極方面，可提高公眾的環保自覺，激發企業自愿減少污染行為，最終促進環境保護從直接規制轉向自我規制。然而，從實施情況看，信息規制的效果尚不突出，增加的信息似乎對環保部門的執法未產生明顯的影響，也未促進公眾的理解，喚起其對污染企業采取集體行動的意識，甚至公開的要求反而使公眾更不知情。信息技術近年來取得的突破正不斷縮小信息規制面臨的技術上的限制，因此，主要的障礙來自環保部門。這就要求環保部門認真克服制度上及管理上的限制，積極回應一個更加信息強化的世界，使信息工具能有效運用在規制過程中。必須看到，環境治理是一個系統性工程，任何單一的工具都不足以解決環境問題。信息工具的規制力度較弱，有些時候離不開命令控制方式的支撐。這就需要在實踐中探索環境保護的最佳工具組合，有效聚合公眾、環保組織、企業和環保部門的力量，建設美麗中國。

作者：曾娜工作單位：昆明理工大學法學院