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江都區農地股份合作制運作條件

江都區地處蘇中地區，全區總面積1332km2，總人口107萬人，其中農業人口76萬人，土地面積6萬hm2，轄13個建制鎮和1個省級經濟開發區。江都區農業土地股份合作社起步于1966年的土地一輪承包時期，先后在江都區郭村鎮莊橋村、宜陵鎮焦莊村、原宗村鄉西賈村、原嘶馬鎮高巷村推進試點，截至當年年底全區共發展各類農場460個，其中村辦農場181個，站辦農場47個，廠辦農場13個，家庭農場156個，股份合作農場63個，農業適度規模經營面積達0．84萬hm2。但1998年土地二輪承包后，由于《農村土地承包法》的出臺以及當時糧價偏低等因素，部分農場解體，農業適度規模經營有所萎縮。2004年邵伯鎮淥洋湖農林綜合開發土地股份專業合作社的成立，標志著江都區農村土地流轉走上了規范化、法制化的軌道。2006年年底，組建農村土地股份合作社56家，入股土地0．33萬hm2以上，農業適度規模經營面積回升到1996年的水平，近0．87萬hm2。僅土地股份合作社每年以翻番的速度遞增，截至2009年年底，全區遵循“依法、自愿、有償”的原則，采取轉讓、轉包、互換、入股、租賃等流轉形式，依法規范農村土地流轉面積共1．97萬hm2以上，全區已有農地股份專業合作社235家，占農民家庭承包面積的43．3%，其中轉讓0．23萬hm2、轉包0．43萬hm2、互換0．032萬hm2、入股1．19萬hm2、租賃0．094萬hm2。涉及農戶135641戶，簽訂規范土地流轉合同138980份，其中農民以土地承包經營權入股組建土地股份合作社235個，入股面積1．19萬hm2，占流轉總面積的60．1%［3］。當前，我國農地股份合作制在許多地區不斷發展和完善，但基于各種客觀因素，部分地區土地股份合作發展仍不成熟，單憑行政力量推動農村土地股份合作發展是不可取的。以下是對江都區經濟發展不同梯度地區的土地股份合作制運作情況的簡要分析，說明農地股份合作制的適用條件。農地非農化增值收益，是誘致農地經營制度創新的根本江都區仙女鎮地理位置優越，近鄰城區，京滬高速公路穿鎮而過，深受城區經濟輻射影響，非農產業發展較快，開放型經濟占據重要地位。仙女鎮為了不斷滿足企業用地和被征地農民生活保障的雙重需要，由鎮政府、農村集體經濟組織以及農民共同參股投資，統一修建標準廠房和道路等公共服務設施，為成長型小企業的發展提供基地載體。相對于國家農地征用須先征用為國家所有再上市的做法而言，這種做法不僅節省了行政成本，也為靈活處置土地用途留下了政策空間，有效實現了農民土地使用權者的基本權益，而交易費用的降低及生產成本的減少誘致了企業主體爭相租用土地，這一隱性互惠制度既為企業、農民主體雙方帶來了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能夠給多方主體共同產生效益最大化，從而共同分享合作剩余，也為政府引導地方經濟發展提供了有效的激勵制度范式。農地股份合作社的利益主體有農民、集體組織、企業及地方政府。農民通過農地非農化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在當地充分就業、創業，又可以毫無牽掛地在外務工，增加收入;企業不僅節省了征用土地成本，而且有廉價、充足的當地勞力資源，為提高經營效益提供了人力、物力基礎;政府減少了與分散的農戶進行談判的成本，縮短了征地流程，提高了行政效率，不斷促進地方經濟良性發展。基于3個主體共享土地增值收益的一致需求，達成了多元主體的利益均衡發展。純農業種植經營的農地股份合作化是尋求改變種植方式的有效選擇江都區東北部村鎮農地股份合作制發展的困惑江都區小紀鎮、武堅鎮、樊川鎮第一產業的產值在社會經濟總量中的比例比較高，農民以地為本、以農為業的思想根深蒂固，農業種植成為農民生活保障的基礎。在這種情況下，政府是引導和推動農村土地流轉的主要力量。江都區分別在小紀鎮、武堅鎮開展了土地股份合作社試點。試點中將分散在各個小組的地勢較低、種糧效益較低的荒灘進行分組，按人落實股權，另將一直由村經營的灘地作為集體股，建立了股份合作社，實行統一競價發包種植水產品，收益分配上原屬各小組的灘地發包收入全部返還農戶;原屬村經營的灘地發包收入的30%用于農戶分配，20%用于合作社積累，50%用于村委會補貼辦公費。從這2個村鎮的農村土地股份合作制實踐進程看，推動農村土地股份合作經營的主要原因是農村土地撂荒、農民外出務工等，而通過土地外部利潤推動土地股份合作發展的因素并不明顯，而且土地股份經營項目不具有明顯的特色和效益。從分散種植到規模經營的農地股份合作效益江都區的部分村鎮農業生產占據著經濟發展的重要地位，農民依靠農業種植這一渠道實現增收依然很重要。在這些工業帶動力不強的村鎮，農村土地收益不明顯，通過土地股份合作，將農民分散的土地集中起來進行規模種植經營，如果市場行情好、沒有遭遇自然災害的能實現較好效益，如果受某些因素影響，導致種植情況、市場行情都不好，則農業規模經營可能會有所損失，農民利益得不到較好的實現，則農地股份合作制喪失了存在的基礎條件。

江都區土地股份合作的利益機制

當前，農村土地股份合作制已成為許多地區探索農地經營新方式的一種最有效的制度選擇，這種自下而上的農村基層制度創新，逐漸為政府、社會所重視。以江都區為例，雖然農村土地股份合作制在第一產業占主導的村鎮也有所發展，但發展較快、相對成熟的還是在江都郊區村鎮，這些村鎮工業化發展速度快，農民市民化進程不斷推進，農村勞動力外出務工、農民就地轉移就業、創業機會較多，農民素質相對較高，這些因素為農村土地股份合作發展提供了基礎條件，其中又以工業化發展帶來的土地增值為主［4］。由于現行征地制度不完善，補償標準不合理，農民對土地征用補償預期與實際所得相差甚遠，利益差別直接推動了農民要求分享工業化發展成果和土地增值收益。因此，外部利潤的存在，是推進農地股份合作發展的動力根源。江都區真武鎮真北村將集體農業對外發包的53．3hm2以上的土地承包金由原來的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全額返還給原承包戶，這才增加了農民參與土地股份合作社的積極性。農地股份合作之所以不斷發展，有其潛在的利益驅動，主要是規模收益和農地非農化潛在收益等。一些村鎮通過集中農村集體土地，統一開發經營，尤其對耕地進行適度規模種植，發展現代高效農業，從而獲取規模效益，促進農村集體組織和農民收入增加。然而，土地資源稟賦差異、土地增值潛力、城鎮化波及程度等因素對土地股份合作發展的影響更大，農地轉為建設用地后獲取的高于農地租賃價格的部分收益是土地股份合作制重要收益來源，因現行土地收益分配機制不盡合理，農民、集體、政府、企業之間的利益處于非均衡狀態，農民要求充分實現土地增值收益的愿望及潛在收益的存在直接觸發著土地經營制度創新。農村土地股份合作制在堅持入社自愿、退社自由的前提下，將農民土地集中起來，進行統一經營，實行利益共享、風險共擔的利益機制。目前，土地股份合作社的參股要素有土地使用權、資金、技術、集體投入等，就土地使用權而言，只要農民愿意加入土地股份合作社，就可以成為合作社的股東之一。按照江都區合作社章程，只要是加入到合作社里的社員都有權按照份額享受應得的土地收益的權利。這種既穩定農村土地承包經營權，即不侵犯農民土地使用權利，又能通過制度保障合理獲得土地收益分紅的權益共享機制，是取得農民一致同意的關鍵所在。

江都區農村土地股份合作制的局限性

農地股份合作制還存在一定的局限性。當前，我國農村土地是農村集體所有，農民對其承包的農地只享有經營、收益、流轉等權利，缺乏具有實質性產權的處置權。產權殘缺對股權具有以下幾個方面的影響:一是影響農地股權的穩定性。土地流轉行為不規范現象仍然存在，致使農民對土地使用權的穩定性沒有足夠的信心，擔心自己承包的土地流轉后，防止因農地權屬不清而產生矛盾糾紛。因此，土地產權不穩定導致土地流轉不規范，可能造成農民土地使用權入股后權益有所喪失。另外，由于經濟發展對土地流轉的需求逐步增強，土地流轉形式也呈現多樣化，甚至出現難以管理的局面，這對我國土地產權體系的法制建設造成了嚴重的影響，如果不及時規范農地流轉方式，可能對我國農地制度的長遠安排產生深刻的影響［5］。二是影響股權保障功能。土地股份合作社將農民土地集中起來統一經營，雖然農民可以在合作社里務工，掙取工資，獲取土地股權收益分紅，但是農民對自己土地失去了直接支配權，實質上是將土地物質權利貨幣化后的一種股權收益。股權的穩定性深受土地股份合作經營狀況影響，合作社運行得好，農民收益才能得到保障，一旦發生虧損，農民既得不到分紅，加之農地產權不完整，農民的土地使用權已作為股權加入到合作社中去，農民想收回自己的承包地是相當困難的。農地股份合作制為實現多元主體利益目標提供了有效的制度平臺，促進了農民增收。但是農地股份合作制運行是有條件的，并不是所有地區都適用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。運作土地股份合作主要有2種目的，一是進行規模種植，實現規模效益;二是進行二三產業開發經營，獲取建設用地的土地增值收益和經營效益。比較這2種方式，獲取土地增值收益更能有效推動土地股份合作制的發展，依靠純農業種植的方式所取得的收益并不能滿足合作制發展的有效需求。如果土地沒有更高的利潤收益，股份合作社運作就會面臨困難，即便建立起來以后，如果仍然從事低水平的農業種植經營，土地的經濟效益不高，股民很難通過合作社實現增收，合作社也失去了存在的意義。其二，制度成本制約土地股份合作發展。對照江都區土地股份合作社章程等可以看出，組建、成立、運作、收益分配等環節有著很強的專業程序和運行機制。例如，在股權設置上，對土地股的折算、資金技術股的標準及其他股權的衡量都很難準確規定，對股權分配也很難科學設置。合作社機構組成人員素質參差不齊，對組織機構順利運行有一定的影響。另外，股權收益分配程序比較復雜，加入或退出合作社的成員，其股權收益分配及決算等方面更復雜。許多地區的土地股份合作制在股份設置中包含集體股和個人股、資金股和技術股等名目不一的股份，各地因地區特點設置股份的程序、種類和原則也不盡相同，由此可見土地股份合作制所追求的多重目標從根本上決定了運行成本很高的問題。農村土地股份合作社的成立建立在土地承包經營權主體自愿的基礎上，不得強制要求農民將土地承包經營權入股。《農村土地承包法》也規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。農村土地股份合作的基礎是土地使用權，農民將土地作為股份參與土地股份經營，一般情況下是集體統一規劃經營，或者由集體統一用于項目開發，由于其不具有分割性，難以恢復原狀，農民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財產到底該怎么核算?這是一個難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實并不自由，而且這種行為存在一定的社會風險。土地股份合作社類似于股份合作制企業，但是許多土地合作社不具備企業獨立法人資格，法律和政府對農村土地股份合作社性質沒有明確的規定，定位也很模糊，股份合作社既體現出了企業經營行為，又具有合作經濟組織的性質。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門認為其不符合企業法人資格而不予登記，民政部門認為其具有經營行為，不符合社團要求，也不好登記，目前已出臺的《農民專業合作社法》對農民專業合作經濟組織作了明確規定，但是并沒有將農村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農村土地股份合作制無法可依，不受法律政策保護和扶持［6］。因此，沒有一個良好的法律政策環境，土地股份合作的發展方向比較模糊，運行環境也不完善。

完善農村土地股份合作制度建設

《物權法》在堅持農村土地承包經營制度的前提下，強化了土地承包權人的相關權利，穩定了農村土地經營關系，農民的土地權益保護更加有力。從實踐層面看，農民的土地權益維護意識逐步增強，而且種植收益較以往有所提高，農業機械化生產水平不斷提升，農民種田的積極性得到加強，進一步強化了農民的惜地思想。但事實上農民的土地權益仍未能得到充分保護，一些侵犯農民土地的行為時有發生，其根本原因在于農地產權問題還沒有徹底解決。因此，要進一步加強農村土地制度建設，不斷完善農地股份合作經營機制，實現農地經營績效最優。首先，相當一段時期內繼續堅持農村土地集體所有。基于國情的特殊性，我國現在每年新增1100萬人，保持8%的經濟增長，每年只能從農村轉移800萬人進城就業生活。40年后，中國農村的人口依然還有7億多，人均耕地還達不到現在的水平，所以小農經濟是中國農業經濟的長期現實的選擇［7］;加上農業產業基礎薄弱，農民就業創業能力不強，農業仍將成為部分農民的主要收入來源。農村土地集體所有、家庭經營的制度具有極強的適應性和生命力，是一項適合我國國情的農村基本經營制度，目前乃至今后一段時間，既不能改變農地集體所有的性質，更不能改變家庭經營的組織形式。因此，當前我國仍需堅持農地集體所有，進一步穩定和完善農民的土地社會保障功能，在此基礎上，推進農村土地法律和制度建設，加快實現農民土地使用權長期化、物權化、市場化、資本化，加速農村土地使用權立法保護進程，用法律形式真正肯定并賦予農民長期而有保障的土地使用權。其次，限制集體對土地的處置權力。法律賦予了基層集體組織享有土地所有權能，但并不是任集體為所欲為。當前我國法律只注重農民這一主體對土地的相關權利內容，而忽視了對集體組織行使土地權利的界定，缺乏必要的限制性規定。因此，在完善農地產權制度的同時，進一步界定集體組織對土地的相關權利，防止基層干部濫用權力，搞土地權錢交易，滋生腐敗現象;要注重在禁止集體私自處置集體土地、土地資源收益分配不公、強制調整農民土地、征地補償不合理等方面作出具體規定［8］。最后，為整合農地資源提供法律依據。新農村建設要求優化農村區域功能布局，整合分散的土地以及推動農地適度規模經營。但我國農村地區的農地資源比較散落，村莊布局不盡合理，部分農村地區土地功能已逐漸弱化，有必要通過適當的土地調整，重新優化農地生產布局。從實踐發展來看，當前我國應進行土地權利結構調整和重新構建，以法律形式界定和規范農村土地使用權的范疇，重點突出明確所有權、承包權、使用權、收益權及處分權等。當前，我國亟待對農民的土地處置權能加以明確規定，以發揮農地的使用功能。其一，農民土地處置權能不完整。當前，在農民土地集體所有的前提下，農民不可能完全享有土地處置權，只能是依照農村土地相關法律制度進行合法實施，主要體現在轉包、出租、互換、轉讓等幾種流轉方式，農民土地處置權能實際上是在集體統一意志支配下的一種附和行為，處于被動狀態。正因為農民的土地處置權能缺失，造成了農地征用制度不公平、農民土地權益得不到保護等現象。因此，在新農村建設進程中，要提高農民的市場主體地位，必須增強農民的土地處置權能。其二，擴大農民的處置權能范圍。進一步放開農民的土地處置權能，但其最終目的并不單純是維護農民的承包權，主要目的是要讓土地能夠活起來，搞活土地經營，充分體現出土地的資本性。要實現農地資本性功能，法律應當賦予承包農戶享有排他的占有、使用、收益權，并且享有包括使用權繼承、有償轉讓、轉包、入股、聯合經營、抵押等權利在內的較充分的處置權，從而使農民的土地承包權成為一種具有實質意義的包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權于一體的土地財產權。其三，建立完善的處置權配套制度。放開土地處置權能會不會導致農地私有化、土地兼并、農民失地而流離失所?這些都需要有一套完善的配套制度，使農民的土地處置權在充分實現社會保障功能的前提下穩步實施。土地不僅有社會保障功能、生態功能，還具有極強的資本增值功能。如何實現農地資本功能，維護好農民土地資產性權利，是完善農地產權功能的重要途徑。其一，確保農民擁有土地資產性權利。通過界定土地產權關系，進一步明確農民的土地權利。在堅持集體土地所有的前提下，將土地的物質形式轉化成股權化的資本形態，讓合法享有土地產權的農民都能平等分享到土地權益，以實現土地的資本化［9］。土地股份既可以作為資本，參與社會資本或市場流動配置，實現股份合作經營，也可以兌現成土地資源，對其直接占有和使用，實現土地經營效益。其二，實現土地資產市場化經營。通過健全農地市場機制，建立起平等的土地產權體系，以市場為導向，追求經濟效益最大化。切實將土地作為社會生產要素，鼓勵土地在合法前提下自由流通，提升土地資本增值功能和經濟效益。允許農村土地使用權依法、自愿、有償轉讓，在穩定承包經營使用權的基礎上，用市場手段配置土地的經營使用權，解決人地矛盾。其三，健全土地資產實現途徑。在現行農村土地制度框架下，通過簡單的農業生產很難實現土地資本增值功能，因為農業效益比較低下，土地經營利潤有限，農民要使土地價值變現，只能通過轉讓、出租等流轉方式，而不能買賣、抵押。因此，在產權不完整的前提下土地資產價值并沒有完全實現。如何實現土地資產增值功能，除了完善市場機制外，還必須進一步強化農地股份合作制建設，通過穩定農民對集體土地的股權，實現股權收益長期化，確保農民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力評估和定價也是農村土地市場化、資本化的一項前提工作，是健全和發展農村土地市場體系的重要環節。針對我國農村土地今后相當一段時期仍然是農民主要的經濟來源。因此，我國在推進農村土地制度建設過程中，不能犯冒進主義錯誤，也不能搞一刀切，而是要按照農村發展實情穩步推進。其一，確保農民土地使用權長期化。農村土地調整、承包權利的不穩定性等深刻影響著農民對土地投入和經營的積極性，為進一步優化農地資源，提高農村土地產出率，須要加快實現農民對土地使用權的長期化經營。通過土地使用權長期化設置，逐步實現農民對承包土地的物權性質，穩固農民對土地的支配權，限制外部主體侵犯農民土地權益。其二，以法律形式固化農民土地使用權長期性。目前，我國涉及農村土地制度方面的法律對農民與土地之間的關系仍界定為承包關系，規定了耕地承包經營期限為30年，期滿后由承包經營權人繼續承包。農民是被動接受集體組織給予的表面性的土地經營權利，而不是處在真正的主人地位上對土地行使經營權，造成的直接影響降低了農民的生產積極性。在土地集體所有制前提下，如何實現農民的土地經營長期穩定性，是擺在我國農地制度改革面前的最迫切問題之一。當前，在實現農民土地經營期限長期化的基礎上，加快農民土地使用權立法進程，以法律形式賦予農民的土地承包經營權長期化，從而為維護農民的土地權益提供法律后盾。在立法過程中，注重對農地所有權主體、農民土地經營方式、農民享有的土地處置權能等環節進行具體規定，并輔以必要的配套政策，完善農民土地使用權法。

本文作者：金麗馥李章垠黃佰行工作單位：江蘇大學新農村發展研究院